基于業(yè)主方政府投資項目組織模式與管控的探索與研究

葉勤松

政府投資項目是影響經(jīng)濟(jì)活動的重要手段，不僅對國民經(jīng)濟(jì)起著重要的促進(jìn)作用，同時也對優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共產(chǎn)品產(chǎn)生積極作用。近年來，政府投資項目數(shù)量與投資力度大大增加的同時，項目規(guī)模和復(fù)雜程度也日趨增大，而業(yè)主方作為政府投資項目的集大成者，其組織模式和管理水平高低將直接影響其效益的高低，因此如何提高政府投資項目整體管理水平是當(dāng)前的重要任務(wù)，也是本文研究的重要背景和任務(wù)所在。

政府投資項目與業(yè)主方的項目管理

廣義上的政府投資項目是指由政府出資、籌資或決策的項目，狹義而言，主要是指全部或部分投入各類財政性資金的項目。隨著投融資體制改革的不斷深入，政府投資項目的內(nèi)涵和范圍也在發(fā)生變化，對政府投資項目的主要區(qū)別還是在于其資金來源的不同。

項目管理的基本內(nèi)涵是從項目開始至項目結(jié)束，通過項目策劃及項目控制，使項目預(yù)期各項目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。根據(jù)政府投資項目的特點(diǎn)，一個項目往往由眾多參建方組成，若根據(jù)參建方工作性質(zhì)和組織特征劃分，包括業(yè)主方、監(jiān)理方、設(shè)計方、施工方和供貨方等不同項目管理，而業(yè)主方作為政府投資項目生產(chǎn)過程的總集成者，也是項目管理的總組織者，是項目管理核心之一。

典型的業(yè)主方項目組織管控模式

作為業(yè)主方，對政府投資項目常見的組織管控模式概括起來主要有以下四種，如表1所示：

總體而言，對于經(jīng)營性政府投資項目，一般多采用項目法人方式，而對于非經(jīng)營性政府投資項目，其它項目管理方式也較為常見。

常見業(yè)主方項目組織管控弊病

1、項目法人實(shí)體缺位、錯位或越位。項目管理同位一體化現(xiàn)象嚴(yán)重，“投資、建設(shè)、管理、使用”多位于一身。目前不僅不少項目使用單位就是業(yè)主方，而且一些行業(yè)主管部門也是政府投資項目的業(yè)主方，既要負(fù)責(zé)項目的組織實(shí)施，又行使市場監(jiān)管職責(zé)，這種運(yùn)動員和裁判員集于一身的角色，難以受到責(zé)任、激勵機(jī)制的約束。

2、自行組織或臨時性機(jī)構(gòu)不利于項目實(shí)現(xiàn)有效和長久管理。一是項目建設(shè)管理資源分散在各個行業(yè)和部門，資源配置不合理，機(jī)構(gòu)重置現(xiàn)象嚴(yán)重，不利于規(guī)?；图s化。二是臨時性機(jī)構(gòu)大多為一次性管理，往往只有一次教訓(xùn)沒有形成二次經(jīng)驗(yàn)，容易造成浪費(fèi)和損失，也不利于經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的總結(jié)與積累。

3、缺乏全過程的監(jiān)管。一是業(yè)主和施工、設(shè)計和監(jiān)理等參建方之間的權(quán)利、義務(wù)不對等，一些業(yè)主往往利用其強(qiáng)勢地位，以指令管理工程，造成合同主體地位不平等。二是對項目實(shí)施過程中出現(xiàn)的質(zhì)量和財務(wù)等問題缺少事前和事中監(jiān)督，往往在事后才予以重視。三是對工程驗(yàn)收形式化、表面化，僅僅走過場而已，更不重視工程后評價和持續(xù)跟蹤服務(wù)。

4、投資控制欠佳，容易導(dǎo)致“三超”現(xiàn)象。由于長期以來政府投資項目管理的責(zé)權(quán)利劃分不清，業(yè)主方一般不需承擔(dān)籌措和運(yùn)作資金的責(zé)任與風(fēng)險，事實(shí)上可以只管花錢而不管償債，缺乏投資控制的動力。另外，大部分業(yè)主方本身就是使用單位，往往追求自身利益最大化，盡可能擴(kuò)大規(guī)模，提高標(biāo)準(zhǔn)，增加內(nèi)容，容易形成投資“黑洞”，設(shè)計和監(jiān)理單位又會潛意識地去努力滿足業(yè)主要求，缺乏有力的投資風(fēng)險約束機(jī)制，導(dǎo)致工程“三超”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

5、項目管理缺乏專業(yè)化。由于工程建設(shè)的管理具有很強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性，而大多數(shù)項目管理人員素質(zhì)參差不齊，難以做到項目管理科學(xué)化、專業(yè)化，始終處于一個較低的水平。

關(guān)于思考與建議

1、選擇合適的組織管控模式。一是完成一個政府投資項目，能否發(fā)揮預(yù)期效益，很大程度上取決于該項目的組織管控模式。各種管控模式都有其特點(diǎn)和適用范圍，因此要根據(jù)項目自身和參與各方的特點(diǎn)綜合考慮，通常而言，影響項目組織管控模式的主要因素有項目范圍、項目目標(biāo)、建設(shè)條件、項目環(huán)境、項目復(fù)雜性及合同計價方式等。二是做好組織架構(gòu)設(shè)計和人力資源優(yōu)化。根據(jù)項目特點(diǎn)組建一個有效的管理團(tuán)隊，一套規(guī)范的工作模式、操作程序和業(yè)務(wù)制度，并對人力資源進(jìn)行周密計劃，有效流動，合理配置，充分調(diào)動積極性。

2、抓住主要環(huán)節(jié)和核心工作。一是政府投資項目業(yè)主貫穿于項目管理的全過程，項目其全壽命周期一般包括決策階段、實(shí)施階段和使用階段，從項目業(yè)主角度出發(fā)，核心在決策階段，主要關(guān)注項目的必要性、經(jīng)濟(jì)可行性和方案合理性。管理重點(diǎn)在實(shí)施階段，主要關(guān)注程序規(guī)范性，著重做好施工投資、工程變更、施工質(zhì)量安全及各參建方的協(xié)調(diào)工作。二是做好招標(biāo)與采購工作。招標(biāo)與采購管理是整個管理的重要環(huán)節(jié)，首先要選擇好的代理機(jī)構(gòu)，其次是對招標(biāo)文件，尤其是對技術(shù)部分和評分標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格把關(guān)，而對評標(biāo)過程全面掌控也是招標(biāo)工作成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。三是項目管理重點(diǎn)是搞好“四大控制”，印投資與成本控制、工程進(jìn)度控制、工程質(zhì)量控制和工程安全控制，四大控制就是應(yīng)用PDCA循環(huán)全面管理的過程。

3、重視目標(biāo)管理和溝通協(xié)調(diào)。一是項目從啟動到最終完成，其問不僅包括五大參建主體，還可能包括專項分包商和設(shè)備供應(yīng)商等，最主要的方法是“目標(biāo)管理方法”，即“MBO”方法，它的精髓是“以目標(biāo)指導(dǎo)行動”，即以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)為宗旨，其重要工具是合同管理，合同管理一方面訂立要科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，明確各相關(guān)方的責(zé)權(quán)利，另一方面要通過合同管理來及時化解風(fēng)險，達(dá)到各項預(yù)期。二是做好協(xié)調(diào)工作，第一層次包括參建相關(guān)方的協(xié)調(diào)，這是項目管理工作的主要組成部分；第二層次是與相關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)，重點(diǎn)與項目涉及的屬地政府和相應(yīng)部門建立有效的聯(lián)系機(jī)制，以保障工程順利實(shí)施。

4、加強(qiáng)多方保障和提高風(fēng)險把控水平。一是在落實(shí)業(yè)主方領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制的同時，通過工程顧問公司、專家團(tuán)隊等，從專業(yè)的角度，提高技術(shù)保障與技術(shù)服務(wù)。二是項目風(fēng)險可能來自各方面，要有針對性地對風(fēng)險進(jìn)行全面評估，并采取適當(dāng)措施加以規(guī)避或轉(zhuǎn)移，使項目風(fēng)險盡可能降到最低，以確保項目有序推進(jìn)。

（作者單位：杭州市城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司）