循證政府績效管理：內(nèi)涵、系統(tǒng)與啟示

摘要：循證政府績效管理是遵循最佳證據(jù)的管理過程。文章回顧了循證政府績效管理相關(guān)研究，探索了最佳證據(jù)來源及對最佳證據(jù)的管理，設(shè)計(jì)了循證政府績效管理系統(tǒng)模型，得出了對我國政府績效管理的啟示。

關(guān)鍵詞：政府績效管理；循證思想；最佳證據(jù)

20世紀(jì)80年代以來，“新公共管理”運(yùn)動在西方政府部門掀起了轟轟烈烈的改革浪潮。與之對應(yīng)，政府績效管理的理論和實(shí)踐也迅速發(fā)展。我國自20世紀(jì)90年代初開始在政府組織中實(shí)施績效管理，逐漸摸索出了目標(biāo)管理責(zé)任制（青島）等各具地方特色的政府績效管理模式，督促了政府履職，強(qiáng)化了政府責(zé)任意識。隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，傳統(tǒng)政府績效管理正面臨新挑戰(zhàn)：政府績效管理的實(shí)踐成果眾多，管理者卻依然習(xí)慣于僅憑直覺及主觀思維決策，對已取得的科學(xué)證據(jù)置之不理。因此，運(yùn)用科學(xué)證據(jù)進(jìn)行政府績效管理和決策，確保高效政府建設(shè)已迫在眉睫。循證政府績效管理理念在此背景下產(chǎn)生并不斷發(fā)展，其強(qiáng)調(diào)最佳證據(jù)的運(yùn)用，而非單純地依靠管理者的個人經(jīng)驗(yàn)、直覺等感性因素。

本文將主要回答三個問題：（1）循證政府績效管理的內(nèi)涵。主要從文獻(xiàn)的視角梳理循證政府績效管理的相關(guān)概念，最佳證據(jù)的來源及其管理。（2）循證政府績效管理系統(tǒng)。（3）循證政府績效管理對當(dāng)前政府績效管理實(shí)踐的啟示。

一、 研究回顧

循證思想最早起源于19世紀(jì)的醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，在最近十幾年才得以流行。Guyatt（1991）首次提出“循證醫(yī)學(xué)”的概念，其核心思想是利用當(dāng)前醫(yī)療實(shí)踐的最佳證據(jù)來幫助患者確定治療方案。與此同時，循證思想不斷滲透到公共政策、管理等研究領(lǐng)域，出現(xiàn)了循證公共政策、循證管理及循證人力資源管理等構(gòu)念。其中，循證人力資源管理是循證管理的一個研究分支。

循證政府績效管理和循證公共政策的產(chǎn)生、發(fā)展密不可分。Heinrich（2007）認(rèn)為，循證政府績效管理與循證公共政策是兩個相互對應(yīng)的公共管理活動，循證政府績效管理日趨得到廣泛關(guān)注主要是受到了循證公共政策的影響。實(shí)際上，循證政府績效管理和循證公共政策有著相似的特征：搜集和采用科學(xué)的證據(jù)去引導(dǎo)公共項(xiàng)目設(shè)計(jì)與預(yù)算分配等。隨著循證公共政策的作用不斷受到學(xué)者和政府管理者的重視，循證政府績效管理的實(shí)踐也迅猛發(fā)展?！堵?lián)邦政府績效與結(jié)果法案》（1993）指出，政府部門必須提供績效目標(biāo)的相關(guān)科學(xué)證據(jù)，并定期向社會公眾公開。同時，加拿大、新西蘭與澳大利亞等國都進(jìn)行了循證政府績效管理的運(yùn)動和類似循證政府績效管理的改革。在我國，循證政府績效管理理論和實(shí)踐的發(fā)展都相對滯后，而已有的研究也主要集中在借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，利用循證思想對某一公共部門或公共項(xiàng)目進(jìn)行評估。楊克虎等（2006）利用循證思想，評價(jià)了美國醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，提出了對我國醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管系統(tǒng)建立的借鑒意義。吳建南等（2012）針對科學(xué)基金國際評估總體方案設(shè)計(jì)面臨的方法論難題，設(shè)計(jì)了循證評估設(shè)計(jì)方法，論述了評估證據(jù)的來源，構(gòu)建了評估要素—證據(jù)矩陣并將之用于評估方案設(shè)計(jì)。

概括而言，國內(nèi)外關(guān)于循證政府績效管理的實(shí)踐已現(xiàn)成果，但其理論探索依然任重道遠(yuǎn)，應(yīng)砥礪前行。因此，本文嘗試構(gòu)建循證政府績效管理的理論分析框架，以指導(dǎo)我國政府績效管理實(shí)踐。

二、 循證政府績效管理的最佳證據(jù)

最佳證據(jù)是循證政府績效管理的基礎(chǔ)性因素，是循證政府績效管理實(shí)施的前提。政府績效實(shí)踐者只有獲得了最佳證據(jù)，才能判定循證政府績效管理決策的優(yōu)劣和可行性。

1. 最佳證據(jù)的來源。最佳證據(jù)是指具有可靠來源、高信度及效度，而且能夠有效運(yùn)用于政府績效管理活動實(shí)踐的科學(xué)證據(jù)。在醫(yī)療衛(wèi)生與公共政策等領(lǐng)域，循證證據(jù)的研究較為深入。在循證思想在其他領(lǐng)域研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合政府績效管理實(shí)踐特征，采用聚類分析方法，本文將循證政府績效管理的最佳證據(jù)分為基于研究的和基于實(shí)踐的最佳證據(jù)兩大類。其中，基于研究的最佳證據(jù)包括文獻(xiàn)和專家意見兩個來源；基于實(shí)踐的最佳證據(jù)包括關(guān)鍵利益相關(guān)者的支持、實(shí)踐先例和實(shí)踐試點(diǎn)三個來源。

（1）文獻(xiàn)。理論和實(shí)踐之間的脫節(jié)，并由此產(chǎn)生的巨大鴻溝是循證思想回應(yīng)的重點(diǎn)內(nèi)容。科學(xué)研究，尤其是所產(chǎn)生的文獻(xiàn)給政府績效管理提供大量的技術(shù)、方法以及模型，可以避免政府績效管理活動的盲目性。當(dāng)然，針對政府績效管理的現(xiàn)有文獻(xiàn)并不是“照單全收”，而是要持質(zhì)疑的態(tài)度對文獻(xiàn)進(jìn)行分析和評價(jià)，然后才是合理利用。

（2）學(xué)者建議。學(xué)者在政府績效管理中扮演著重要角色，文獻(xiàn)大部分也是學(xué)者們的功勞。許多學(xué)者長期對政府績效管理理論和實(shí)踐進(jìn)行跟蹤研究，有著豐富的經(jīng)驗(yàn)和獨(dú)到的見解，其建議具有科學(xué)性、專業(yè)性等特征，代表著政府績效管理前沿問題。實(shí)踐方應(yīng)取得學(xué)者的支持和指導(dǎo)，通過專家論證會、專家項(xiàng)目審議等形式搜集學(xué)者建議。此外，學(xué)者參與也是第三方績效評估的重要內(nèi)容，可增強(qiáng)政府績效管理的公平性。

（3）利益相關(guān)者的支持。政府績效管理中的利益相關(guān)者有內(nèi)外之分，內(nèi)部利益相關(guān)者主要指政府績效管理工作的實(shí)施者，外部利益相關(guān)者主要指社會公眾。政府績效管理工作實(shí)施者的支持是實(shí)踐成功的必要條件，同時通過行動學(xué)習(xí)等模式，可錘煉工作人員的專業(yè)素質(zhì)。社會公眾的參與保證了政府績效管理活動的合法性。此外，公眾滿意度往往也是政府績效評估的重要維度。

（4）實(shí)踐先例。標(biāo)桿管理是重要的戰(zhàn)略性政府績效管理工具，其內(nèi)涵是指通過尋找最佳實(shí)踐標(biāo)桿，并以此為基準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的過程。其中，優(yōu)秀的實(shí)踐先例便是最佳實(shí)踐標(biāo)桿。實(shí)踐先例的借鑒學(xué)習(xí)可避免重復(fù)勞動，促進(jìn)創(chuàng)新的擴(kuò)散，但是對實(shí)踐先例數(shù)據(jù)的深入搜集和分析是操作的難點(diǎn)。

（5）實(shí)踐試點(diǎn)。“組織學(xué)習(xí)”本質(zhì)是一個“試錯”的過程。通過實(shí)踐試點(diǎn)，政府績效管理方案有效性，尤其是績效評價(jià)指標(biāo)體系的效度和信度可被實(shí)測出來，避免運(yùn)行的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。同時，實(shí)踐試點(diǎn)中所獲得的科學(xué)經(jīng)驗(yàn)、方法和技術(shù)等都是重要的證據(jù)來源。

2. 最佳證據(jù)的管理。循證政府績效管理的最佳證據(jù)具有科學(xué)性、高質(zhì)量性和相關(guān)性的特征，伴隨著搜集的證據(jù)不斷增多，有必要對搜集的最佳證據(jù)進(jìn)行分階段的系統(tǒng)管理。從最佳證據(jù)的源頭出發(fā)，搜集證據(jù)后首先應(yīng)該介紹證據(jù)。介紹證據(jù)的內(nèi)容包括證據(jù)的具體來源、證據(jù)的分類情況、信度和效度分析等情況。在理解證據(jù)階段，利用培訓(xùn)和開發(fā)等手段讓政府績效管理參與者及工作人員充分理解證據(jù)，這也是證據(jù)得以運(yùn)用的前提。如果出現(xiàn)理解偏差，應(yīng)及時糾正和控制。最后是把搜集的最佳證據(jù)運(yùn)用在政府績效管理的各個環(huán)節(jié)當(dāng)中。其中，最佳證據(jù)的管理過程總是受到政治等外部因素和戰(zhàn)略等內(nèi)部因素的影響（如圖1）。

三、 循證政府績效管理系統(tǒng)設(shè)計(jì)

循證政府績效管理系統(tǒng)是各級政府組織基于其使命、核心價(jià)值觀、愿景和戰(zhàn)略建立的由績效計(jì)劃、監(jiān)控、評價(jià)和反饋這四個實(shí)施程序構(gòu)成的循環(huán)系統(tǒng)，核心思想是最佳證據(jù)在政府績效管理四個實(shí)施程序中的應(yīng)用，以達(dá)到戰(zhàn)略、管理和開發(fā)的目的（如圖2）。使命是政府組織在整個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所承擔(dān)的角色和肩負(fù)的責(zé)任；核心價(jià)值觀是政府組織文化長期積累和沉淀的成果，是政府公務(wù)人員的行為準(zhǔn)則；愿景是人們對組織未來的期盼，是組織發(fā)展的藍(lán)圖，界定了組織中長期發(fā)展目標(biāo)，與政府的中長期發(fā)展規(guī)劃較為相似；戰(zhàn)略是組織在認(rèn)知其工作環(huán)境和實(shí)現(xiàn)使命過程中的優(yōu)先發(fā)展方向，回答了“組織的戰(zhàn)略績效領(lǐng)域是什么？”這一重要問題。以上四者是循證政府績效管理系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，指明了最佳證據(jù)搜集的范圍和領(lǐng)域。循證政府績效的計(jì)劃、監(jiān)控、評價(jià)和反饋是最佳證據(jù)的具體運(yùn)用環(huán)節(jié)。戰(zhàn)略目的是指循證政府績效管理系統(tǒng)應(yīng)與政府戰(zhàn)略緊密相連，以實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略規(guī)劃；管理目的是指通過循證政府績效管理系統(tǒng)的環(huán)節(jié)來實(shí)現(xiàn)對組織、部門、個人績效及績效結(jié)果的管理；開發(fā)目的是指通過循證政府績效管理發(fā)現(xiàn)政府公務(wù)人員在工作中知識、技能與態(tài)度等方面的不足，以提升其能力。

1. 循證政府績效計(jì)劃。循證政府績效計(jì)劃是政府管理者與下屬在進(jìn)行充分溝通的基礎(chǔ)上，確定績效周期內(nèi)需達(dá)成的績效目標(biāo)，明晰達(dá)成績效目標(biāo)路徑的過程。廣義上的循證政府績效計(jì)劃還包括政府組織在一定時間范圍內(nèi)的戰(zhàn)略規(guī)劃等。就循證政府績效計(jì)劃的內(nèi)涵而言，具體包含“做什么？”以及“怎么做？”兩個核心問題。循證政府績效計(jì)劃應(yīng)圍繞最佳證據(jù)進(jìn)行，充分應(yīng)用已有的最佳證據(jù)制定科學(xué)的績效目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑。具體而言，可以從利益相關(guān)者支持的角度思考，融入學(xué)者建議，確定政府組織由其使命、核心價(jià)值觀、愿景和戰(zhàn)略分解和承接的具體目標(biāo)。同時，根據(jù)政府績效管理實(shí)踐先例和試點(diǎn)來謀劃如何有效地達(dá)成本績效周期內(nèi)的目標(biāo)。

2. 循證政府績效監(jiān)。循證政府績效監(jiān)控是指在循證績效計(jì)劃在實(shí)施過程中，上下級通過持續(xù)的績效溝通，對績效目標(biāo)進(jìn)行有效監(jiān)控的過程。循證政府績效監(jiān)控涉及的最佳證據(jù)主要包括學(xué)者建議和利益相關(guān)者的支持兩類。受理論不足等因素的困擾，許多地方政府委托專業(yè)績效評估機(jī)構(gòu)和政府績效管理專家為其培養(yǎng)績效管理專業(yè)人才，并提供智力支持。自2007年始，國土資源部在進(jìn)行績效管理工作時引入了中國人民大學(xué)及復(fù)旦大學(xué)等相關(guān)專家學(xué)者的支持，以保證政府績效管理工作的科學(xué)性。數(shù)字摻水、政績造假等信息失真問題是當(dāng)前公共績效治理的重要挑戰(zhàn)，而明確利益相關(guān)者主體責(zé)任的建設(shè)，健全利益相關(guān)者信息提供監(jiān)督機(jī)制，取得利益相關(guān)者的支持是破解績效信息失真的規(guī)避路徑。

3. 循證政府績效評價(jià)。循證政府績效評價(jià)的內(nèi)涵應(yīng)該置于整個循證政府績效管理系統(tǒng)中來進(jìn)行把握。循證政府績效評價(jià)是指依據(jù)制定的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，選定合適的評價(jià)主體，采用有效的評價(jià)方法，對績效目標(biāo)的完成情況進(jìn)行評價(jià)的過程。循證思想貫串了評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)主體和評價(jià)方法三個要素，而采用何種評價(jià)方法是循證政府績效評價(jià)的核心問題。循證政府績效評價(jià)的可運(yùn)用排序法、等級鑒定法等多種評價(jià)方法進(jìn)行，但必須依據(jù)指標(biāo)的屬性和特征來選擇合適的評價(jià)方法。2006年，平衡計(jì)分卡被系統(tǒng)地引入黑龍江海林等地的政府績效管理試點(diǎn)。在取得良好效果之后，它又被應(yīng)用于北京市順義、延慶等地方政府績效管理實(shí)踐。通過遵循政府績效管理先例和試點(diǎn)的最佳證據(jù)，我國政府績效管理實(shí)踐探索出了一條“平衡計(jì)分卡中國化模式”的路徑，并在全國多地多部門逐步推廣。

4. 循證政府績效反饋。缺乏及時的反饋是績效不佳最普遍的原因之一。循證政府績效反饋是將績效評價(jià)結(jié)果反饋給被評價(jià)方，并與其分析績效不佳的原因，制定績效改進(jìn)計(jì)劃和實(shí)現(xiàn)績效評價(jià)結(jié)果合理利用的過程。在循證政府績效反饋中，無論是進(jìn)行績效申訴還是績效結(jié)果的運(yùn)用，都必須嚴(yán)格依據(jù)以前所取得的證據(jù)。其中，最佳證據(jù)在反饋中起著為預(yù)算管理和政府人力資源管理提供指導(dǎo)的作用。尤其是在制定績效改進(jìn)計(jì)劃時，應(yīng)充分運(yùn)用來自學(xué)者建議的最佳證據(jù)?！堵?lián)邦政府績效與結(jié)果法案（修正案）》（2010）明確要求：每個績效項(xiàng)目結(jié)束后，必須引入專家學(xué)者等第三方力量開展總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，制定績效改進(jìn)計(jì)劃，為下一個政府績效項(xiàng)目運(yùn)行提供相關(guān)借鑒。

四、 結(jié)論與啟示

本文提供了一個研究政府績效問題的分析途徑和框架，可以對循證思想、最佳證據(jù)及其管理、循證政府績效管理系統(tǒng)等問題有一個基本的認(rèn)識。鑒于此，循證政府績效管理理論可以對當(dāng)前政府績效管理實(shí)踐產(chǎn)生四個重要啟示。

1. 提高政府績效管理工作人員的專業(yè)化水平。在傳統(tǒng)的政府績效管理實(shí)踐中，僅有小部分工作人員是專業(yè)的科班出身，加之很多地方政府沒有成立專門的績效管理部門，致使政府績效管理活動的專業(yè)化水平低。循證政府績效管理主張打造專業(yè)化的政府績效管理人才隊(duì)伍，使其能夠深入了解相關(guān)理論研究成果，以更加審慎的態(tài)度和精神將理論與實(shí)踐進(jìn)行結(jié)合，摒棄傳統(tǒng)政府績效管理“拍腦袋，定指標(biāo)”的經(jīng)驗(yàn)主義模式。

2. 培養(yǎng)政府績效管理中的循證思維。循證思維有三個主要特征：強(qiáng)調(diào)對過往經(jīng)驗(yàn)的客觀評價(jià)而不是將其作為科學(xué)的理論來對待；強(qiáng)調(diào)對創(chuàng)新成果秉持批評懷疑態(tài)度而不是全盤接受；強(qiáng)調(diào)對成功或者失敗的案例當(dāng)證據(jù)看待而不是衡量的標(biāo)桿。據(jù)此，循證思維的本質(zhì)在于對證據(jù)的搜集、審視、評價(jià)和應(yīng)用，并結(jié)合利益相關(guān)者的需求進(jìn)行決策。無論是對待以往經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新成果，還是成功案例，都需要重新研判，做到科學(xué)分析和整理，以支持政府績效管理決策。

3. 擴(kuò)大政府績效管理中的公民參與。公眾是政府績效管理的重要利益相關(guān)，是實(shí)施循證政府績效管理的有效途徑之一。南京的“群眾評議機(jī)關(guān)”活動、杭州的“公民導(dǎo)向”模式、北京西城區(qū)的“民意調(diào)查”活動等都是公民參與政府績效管理的典范。公民參與政府績效管理雖然取得了良好效果，但是仍存在制度性、機(jī)制性和技術(shù)性三大障礙，需要通過優(yōu)化參與環(huán)境、增強(qiáng)參與意識、擴(kuò)大參與渠道等制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)“被動式參與”到“主動式參與”的轉(zhuǎn)變。

4. 利用信息化技術(shù)分析最佳證據(jù)。隨著互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等技術(shù)的興起和發(fā)展，可能因?yàn)椤靶畔⑦^載”等原因而更增添了證據(jù)獲取的難度。但大數(shù)據(jù)時代也催生了技術(shù)上的優(yōu)勢，尤其是信息化技術(shù)，可以給最佳證據(jù)的分析帶來諸多便利。政府績效管理工作人員須順應(yīng)歷史潮流，掌握適當(dāng)?shù)男畔⒒夹g(shù)，結(jié)合政府戰(zhàn)略和公眾需求實(shí)現(xiàn)對最佳證據(jù)的分析，提高最佳證據(jù)分析的效率。

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基金項(xiàng)目：中國人民大學(xué)科學(xué)研究基金（中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助）項(xiàng)目（項(xiàng)目號：15XNH021）；國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目號：09BZZ044）。

作者簡介：黃玉玲（1988-），男，漢族，江西省石城縣人，中國人民大學(xué)公共組織績效管理研究中心研究人員，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向?yàn)楣玻ㄡt(yī)院）管理、公共部門人力資源管理與政府績效管理。

收稿日期：2016-11-10。