完善政府采購法到了可順勢而為的時(shí)候了

郭綱

2003年1月1日，《中華人民共和國政府采購法》（下稱“政府采購法”）正式施行。自此，各級政府的采購活動(dòng)開始逐步納入規(guī)范有序的運(yùn)行軌道。10余年來，政府采購法實(shí)施所取得的階段性成效有目共睹、毋庸置疑。

與此同時(shí)，我們清醒地看到，在各級政府尤其是地方各級政府的采購實(shí)踐中，也出現(xiàn)了這樣或那樣的新情況與新問題。其中，有兩個(gè)問題值得關(guān)注與重視，需要認(rèn)真研究并加以解決。

政府采購中有增無減的投訴爭議

近年來，政府采購領(lǐng)域的投訴爭議案件有增無減，呈快速攀升之態(tài)勢。具體的原因復(fù)雜多樣，其中有政府采購在工作流程、具體經(jīng)辦人員業(yè)務(wù)水平等方面可能還存在不足的因素，需要政府采購部門加以重視、切實(shí)改進(jìn)和盡快解決。除此之外，還有一些其他的因素同樣值得關(guān)注與重視。

其一，投訴爭議案件的大幅增長與政府采購規(guī)模的快速擴(kuò)大、市場競爭的日趨激烈有關(guān)。一方面，在全球經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜多變及反全球化傾向有所回潮等情況下，國際貿(mào)易尤其出口貿(mào)易的增長幅度變得今不如昔，一些國內(nèi)的生產(chǎn)商與供應(yīng)商更多地將目光從國際市場轉(zhuǎn)向國內(nèi)市場。另一方面，我國財(cái)稅改革正全面深入推進(jìn)，財(cái)政收支和管理的各項(xiàng)活動(dòng)日趨規(guī)范、透明，各級各類行政事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體以財(cái)政性資金進(jìn)行的商品和勞務(wù)等購買活動(dòng)，按照規(guī)范的要求被納入了公開透明的政府采購范圍。政府采購規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，加之，政府采購中財(cái)政性資金的支付相對而言更為誠信、規(guī)范和及時(shí)。其結(jié)果，越來越多的市場供應(yīng)主體競相參與到了政府采購的活動(dòng)之中，都希望能夠分享政府采購這個(gè)越來越大的蛋糕，政府采購領(lǐng)域的市場競爭由此而變得愈益激烈。

其二，投訴爭議案件的大幅增長與政府采購領(lǐng)域投訴人的零成本制度和對惡意投訴行為缺乏應(yīng)有的懲戒機(jī)制有關(guān)。政府采購領(lǐng)域投訴爭議案件的大幅度增加，從積極的方面理解，是政府采購法實(shí)施初期的正?，F(xiàn)象，也是社會(huì)監(jiān)督與文明進(jìn)步的一個(gè)重要體現(xiàn)。然而，現(xiàn)行的政府采購法及2015年3月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（下稱“條例”），對于“投訴人捏造事實(shí)、提供虛假材料或者以非法手段取得證明材料進(jìn)行投訴的”情況，只是明確“財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)予以駁回”，卻沒有其他進(jìn)一步的處罰或懲戒規(guī)定。由此而產(chǎn)生的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題是，對于財(cái)政部門而言，不論所收到的投訴信、舉報(bào)函有理還是無據(jù)、實(shí)名還是匿名，都得投入相應(yīng)的人力、物力、財(cái)力，按照規(guī)范的要求與流程進(jìn)行認(rèn)真調(diào)查處理，須在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)處理完畢并告知對方。當(dāng)涉及外地單位與個(gè)人的時(shí)候，這種調(diào)查與情況核實(shí)，所需付出的行政成本往往會(huì)更高。然而，對于投訴和舉報(bào)者而言，其通過互聯(lián)網(wǎng)或者郵局，以實(shí)名或匿名的方式進(jìn)行投訴、舉報(bào)，即便最終調(diào)查下來其投訴、舉報(bào)并不成立，甚至被發(fā)現(xiàn)可能帶有惡意的性質(zhì)，投訴和舉報(bào)者依然無需承擔(dān)任何成本和代價(jià)。

上述諸因素共同作用的結(jié)果，導(dǎo)致政府采購領(lǐng)域正當(dāng)與非正當(dāng)?shù)耐对V爭議案件呈現(xiàn)出持續(xù)快速增加的勢頭。在此過程中，有些本來正常的政府采購活動(dòng)因被惡意投訴而延遲了最終完成的時(shí)間，增加了政府的行政成本。

招投標(biāo)中存在的交叉重疊問題

從政府采購法的規(guī)定來看，招投標(biāo)是政府采購最主要的一種方式?，F(xiàn)實(shí)的問題在于，政府采購法與2000年1月1日起施行的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（下稱“招投標(biāo)法”），在諸多方面存在著交叉與重疊。

從資金來源的角度來看，政府采購法規(guī)范的是所有以財(cái)政性資金進(jìn)行的采購活動(dòng)，包括以財(cái)政性資金保證的工程建設(shè)項(xiàng)目的采購活動(dòng)；而招投標(biāo)法所規(guī)范的工程建設(shè)項(xiàng)目的資金來源，不但有財(cái)政性資金，也有非財(cái)政性資金。

從實(shí)施主體的角度來看，政府采購法限于使用財(cái)政性資金的各級行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體；招投標(biāo)法約束的主體范圍，既包括承擔(dān)工程項(xiàng)目的各級行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，又涵蓋承擔(dān)那些關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等工程項(xiàng)目的其他單位。

從適用標(biāo)的之角度來看，政府采購法不僅包括工程建設(shè)項(xiàng)目及與工程相關(guān)的貨物與服務(wù)的采購，而且包括了非工程類的其他各種形式的貨物和服務(wù)的采購；招投標(biāo)法主要是工程建設(shè)項(xiàng)目及與工程相關(guān)的貨物和服務(wù)的采購等。

需要特別指出的是，政府采購法明確：“政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。”這一規(guī)定，不僅將政府采購法與招投標(biāo)法有機(jī)地聯(lián)系了起來，同時(shí)，由于兩部法律由不同的主管部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施，以及對招標(biāo)投標(biāo)起點(diǎn)金額有不同的規(guī)定等，以至于同樣是以財(cái)政性資金為來源的工程建設(shè)項(xiàng)目，同樣采用招投標(biāo)的方式，究竟該依招投標(biāo)法進(jìn)有形市場來招標(biāo)還是按政府采購法走采購渠道來購買？

厘清政府與企業(yè)、

市場的關(guān)系與邊界

以上兩大現(xiàn)實(shí)問題，該如何解決？筆者建議，按照全面深化改革和全面依法治國，以及進(jìn)一步厘清政府與企業(yè)、政府與市場的關(guān)系與邊界等要求，適時(shí)對現(xiàn)行政府采購的法律法規(guī)進(jìn)行修改、充實(shí)和完善。

其一，通過完善政府采購的法律法規(guī)，強(qiáng)化對政府采購活動(dòng)中弄虛作假者、惡意投訴者的責(zé)任追究與懲戒機(jī)制。針對目前政府采購領(lǐng)域有增無減的投訴、舉報(bào)等失序現(xiàn)象，必須通過完善現(xiàn)行政府采購的法律法規(guī)，對那些不誠信、不道德的參與者進(jìn)行應(yīng)有的懲處，讓他們承擔(dān)包括經(jīng)濟(jì)上可量化的顯性成本和被列入黑名單后的隱性代價(jià)，切實(shí)提升政府采購的效率與效益，真正實(shí)現(xiàn)政府采購陽光化操作能夠增進(jìn)整個(gè)社會(huì)福利的目標(biāo)。

其二，由政府采購法吸收合并招投標(biāo)法，使政府采購的法律法規(guī)更為科學(xué)規(guī)范、完整統(tǒng)一、合理高效。一方面，現(xiàn)行政府采購法與招投標(biāo)法并存所帶來的困惑，本身說明了對兩部法律進(jìn)行整合與規(guī)范的必要性與緊迫性。另一方面，由政府采購法吸收合并招投標(biāo)法的條件已趨成熟。隨著我國財(cái)政和國資改革的全面推進(jìn)，政府與國企的關(guān)系和權(quán)責(zé)邊界進(jìn)一步厘清，應(yīng)由政府投資建設(shè)的公共工程，正從過去主要通過國企融資建設(shè)，向政府財(cái)政直接投資建設(shè)或者政府通過PPP模式進(jìn)行建設(shè)回歸與轉(zhuǎn)變。作為市場競爭主體，國企、國有控股或參股企業(yè)不宜再額外受到如招投標(biāo)法等比其他市場競爭主體更多的法律約束。

對于關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的建設(shè)項(xiàng)目，不論其資金來源，都納入招投標(biāo)法約束范圍的規(guī)定，在新的發(fā)展階段既不合時(shí)宜也無此必要。很多工程如關(guān)系民生的住宅工程的建設(shè)，民資、外資都早已能夠進(jìn)入。如因此而將民資與外資納入建設(shè)工程有形市場招標(biāo)，顯然既不合適，也難以做到。實(shí)際上，防范工程項(xiàng)目的安全隱患，關(guān)鍵在于對工程項(xiàng)目的方案論證，相關(guān)實(shí)施單位的資格準(zhǔn)入，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等全過程的質(zhì)量把控，以及對項(xiàng)目建設(shè)工期和交付后使用維護(hù)進(jìn)行合理規(guī)范與嚴(yán)格執(zhí)行。

事實(shí)上，招投標(biāo)是通過市場競爭提高效率與效益的一種機(jī)制，它是招投標(biāo)法的核心內(nèi)容，也是政府采購法規(guī)定的主要采購方式。在新的形勢下，招投標(biāo)法的覆蓋范圍將逐步退縮到財(cái)政性資金保障的各類工程建設(shè)項(xiàng)目。因勢利導(dǎo)，宜適時(shí)廢除招投標(biāo)法，并將其核心的條款內(nèi)容整合并入政府采購法。應(yīng)該說，無論是從源頭上消除工程項(xiàng)目政府采購中的無端困惑出發(fā)，還是從有效規(guī)范政府采購領(lǐng)域投訴爭議的處置來看，修改與完善政府采購的法律法規(guī)，已經(jīng)到了可以順勢而為的時(shí)候了。

（作者為經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、資深市場觀察人士）