基于績(jī)效的政策落實(shí)跟蹤審計(jì)初探

馬珂

一、現(xiàn)狀和問題

這些年，各地審計(jì)機(jī)關(guān)通過積極摸索和努力實(shí)踐，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)取得了一定的成效，一些跟蹤審計(jì)報(bào)告引起了各級(jí)黨委和政府、部門的高度重視，查出的問題許多被上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)采用，有的還被政府領(lǐng)導(dǎo)批轉(zhuǎn)到有關(guān)部門和區(qū)縣政府研究整改，促進(jìn)了政策落實(shí)不及時(shí)、不徹底以及不作為、慢作為等問題的解決，有的還促進(jìn)了相關(guān)領(lǐng)域的改革。但是，客觀地看，目前審計(jì)機(jī)關(guān)開展的跟蹤審計(jì)內(nèi)容更多的還是以資金、項(xiàng)目等活動(dòng)的真實(shí)性、合法性的審計(jì)業(yè)務(wù)為主，對(duì)如何真正督促政策落實(shí)的績(jī)效方面還比較少。筆者搜集了西安市本級(jí)自開展跟蹤審計(jì)以來(lái)的審計(jì)項(xiàng)目資料，并進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)由于跟蹤審計(jì)缺乏具體的衡量指標(biāo)，嚴(yán)格意義上講，這些項(xiàng)目可能稱之為在傳統(tǒng)績(jī)效審計(jì)基礎(chǔ)上進(jìn)行的督促政策落實(shí)審計(jì)更為準(zhǔn)確。存在的不足，主要表面在：一是審計(jì)程序、報(bào)告內(nèi)容等方面，仍然沿用傳統(tǒng)的審計(jì)制度依據(jù)，有的耗時(shí)過長(zhǎng)，這與跟蹤審計(jì)本身就是要督促抓政策落實(shí)的初衷不太相符。有的審計(jì)工作開展不規(guī)范，有一定的隨意性。如對(duì)評(píng)價(jià)依據(jù)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)內(nèi)容都在摸索，還不象常規(guī)審計(jì)已經(jīng)有固定的模式和套路，便于操作；二是審計(jì)建議較宏觀，對(duì)跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題描述不細(xì)；三是有的審計(jì)由于各種原因，未能揭示深層次原因，審計(jì)效果不理想，等等。

二、問題產(chǎn)生的原因

一是跟蹤審計(jì)尚處在摸索階段，制度體系不夠完善。由于不同的跟蹤審計(jì)項(xiàng)目，涉及不同的政策措施，跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和方式都不一樣，因此跟蹤審計(jì)具有廣泛的不確定性和復(fù)雜性?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)在跟蹤審計(jì)的規(guī)范層面上，缺乏相應(yīng)的跟蹤審計(jì)法律法規(guī)、跟蹤審計(jì)準(zhǔn)則、跟蹤審計(jì)指南等規(guī)范性的約束，這與績(jī)效審計(jì)就缺乏制度體系是相關(guān)聯(lián)的。目前，在國(guó)家層面上，除了《企業(yè)效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)操作細(xì)則》、《國(guó)有資本金績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)則》、《國(guó)有資本金績(jī)效評(píng)價(jià)操作細(xì)則》等，尚可看作是績(jī)效審計(jì)配套規(guī)范之外，至今還沒有一套詳細(xì)的、普適性的政府績(jī)效審計(jì)指南出臺(tái)。這使得在開展政府績(jī)效審計(jì)時(shí)對(duì)于審計(jì)程序、取證方式、報(bào)告內(nèi)容、成果編制等方面沒有明確的規(guī)范準(zhǔn)則，導(dǎo)致實(shí)際工作無(wú)章可循，隨意性較大。

二是人才結(jié)構(gòu)方面不能完全適應(yīng)審計(jì)轉(zhuǎn)型。政府績(jī)效審計(jì)涉及各行各業(yè)，面對(duì)的問題多種多樣，這就要求審計(jì)人員不僅要具備開展傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)應(yīng)當(dāng)具備的會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)、審計(jì)業(yè)務(wù)等知識(shí)，還要懂得包括經(jīng)濟(jì)、法律、管理、統(tǒng)計(jì)、工程、市場(chǎng)、經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)計(jì)、戰(zhàn)略、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等多方面的知識(shí)，并具有熟練的計(jì)算機(jī)操作技能?；诳?jī)效的跟蹤審計(jì)，要求審計(jì)人員更要具備較強(qiáng)的政治素養(yǎng)、政策水平和綜合判斷能力。目前來(lái)看還達(dá)不到要求，主要表現(xiàn)是審計(jì)人員老齡化、學(xué)歷層次不高、專業(yè)結(jié)構(gòu)單一等，因此還有待于從年齡、學(xué)歷、知識(shí)等方面進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化，不斷提高審計(jì)人員綜合素質(zhì)。

三是基于績(jī)效的跟蹤審計(jì)開展較少。當(dāng)前絕大多數(shù)審計(jì)項(xiàng)目還是以財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)性、合法性為主，基于績(jī)效的跟蹤審計(jì)開展較少。從西安市本級(jí)2010年至2014年開展的審計(jì)項(xiàng)目看，五年間西安市本級(jí)績(jī)效審計(jì)（包括結(jié)合型審計(jì)和完全獨(dú)立績(jī)效審計(jì)）的業(yè)務(wù)量只占年初計(jì)劃總量的6.54%，說明西安市審計(jì)局在實(shí)際工作中完成的績(jī)效審計(jì)業(yè)務(wù)過少，主要精力還是集中于真實(shí)性審計(jì)。在實(shí)際完成的6.54%的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目中，52.38%是獨(dú)立績(jī)效審計(jì)，47.62%是結(jié)合型審計(jì)，也就是真正意義的績(jī)效審計(jì)，只占全年總審計(jì)量的3.43%。

四是缺乏科學(xué)量化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。由于政策的多樣性、復(fù)雜性，審計(jì)人員對(duì)政策落實(shí)的績(jī)效很難用同一套評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)評(píng)估所有審計(jì)項(xiàng)目的績(jī)效水平，必須針對(duì)不同的政策類型和審計(jì)項(xiàng)目自行構(gòu)建和開發(fā)相匹配的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，再加上缺少相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，實(shí)際當(dāng)中主要依靠審計(jì)人員個(gè)人的主觀判斷進(jìn)行，主觀性、隨意性較大，帶有一定的局限性，質(zhì)量的穩(wěn)定性也難以保證。使用這樣的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系開展的跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)，其績(jī)效結(jié)果會(huì)直接影響到審計(jì)的公正性和客觀性，不利于跟蹤審計(jì)的質(zhì)量管理和風(fēng)險(xiǎn)控制。

（一）著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，加快完善基于績(jī)效的跟蹤審計(jì)制度規(guī)范

充分借鑒財(cái)務(wù)收支審計(jì)的審計(jì)規(guī)范，制定系統(tǒng)性好、操作性強(qiáng)的跟蹤審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)準(zhǔn)則、操作指南等相關(guān)規(guī)范。此規(guī)范應(yīng)包含三部分：通用規(guī)范、專用規(guī)范和審計(jì)報(bào)告規(guī)范。通用規(guī)范是指對(duì)跟蹤審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍、內(nèi)容、目標(biāo)以及對(duì)審計(jì)人員的道德和執(zhí)業(yè)素質(zhì)的約束要求；專用規(guī)范是指針對(duì)具體審計(jì)事項(xiàng)現(xiàn)場(chǎng)操作程序的約束要求，這些現(xiàn)場(chǎng)操作程序包括計(jì)劃準(zhǔn)備階段、實(shí)施操作階段、結(jié)果報(bào)告階段和跟蹤整改階段；審計(jì)報(bào)告規(guī)范是對(duì)跟蹤審計(jì)績(jī)效報(bào)告的撰寫、內(nèi)容、注意事項(xiàng)等方面的約束要求。需要注意的是，在績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)范中，要對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)事項(xiàng)、審計(jì)目的、審計(jì)程序、審計(jì)評(píng)價(jià)、審計(jì)報(bào)告等基本形式作出明確、具體的規(guī)定，以利于審計(jì)人員用嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，從而增強(qiáng)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)的規(guī)范性，促進(jìn)跟蹤審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)法制化、規(guī)范化和制度化建設(shè)。

（二）加大人才隊(duì)伍供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進(jìn)一步優(yōu)化審計(jì)人才結(jié)構(gòu)

針對(duì)跟蹤審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)人才不足的現(xiàn)狀，可以通過提高審計(jì)人員綜合素質(zhì)，優(yōu)化審計(jì)隊(duì)伍人員結(jié)構(gòu)和聘請(qǐng)專業(yè)人才（政府購(gòu)買審計(jì)服務(wù)），來(lái)滿足審計(jì)業(yè)務(wù)人才不足的現(xiàn)狀。按照一專多能原則，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的培訓(xùn)和后續(xù)教育，促進(jìn)審計(jì)人員專業(yè)知識(shí)多樣化，使其盡快成長(zhǎng)為具備開展跟蹤審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)的復(fù)合型人才。按照優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和動(dòng)態(tài)平衡原則，對(duì)一些政策性強(qiáng)、專業(yè)性強(qiáng)的政策跟蹤審計(jì)內(nèi)容，可以采取在相關(guān)職能部門聘請(qǐng)政策顧問，從高?；蛏鐣?huì)廣泛招聘迫切需要的工程、法律、計(jì)算機(jī)等專業(yè)人員，以優(yōu)化績(jī)效審計(jì)人員結(jié)構(gòu)。通過購(gòu)買社會(huì)服務(wù)來(lái)滿足跟蹤審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展的需求，引入社會(huì)優(yōu)秀審計(jì)力量的加入，共同供給政府績(jī)效審計(jì)公共服務(wù)。另外，還可以通過定期崗位輪換、外聘專家參與審計(jì)等柔性人才流動(dòng)措施，增加績(jī)效評(píng)價(jià)的科技含量，改善跟蹤審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的質(zhì)量。

（三）發(fā)揮好重點(diǎn)項(xiàng)目的酵母作用，推進(jìn)基于績(jī)效的跟蹤審計(jì)快速發(fā)展

目前可以考慮有側(cè)重點(diǎn)的選擇一些具有標(biāo)志性、示范性的跟蹤審計(jì)項(xiàng)目，組織精兵強(qiáng)將，集中開展幾個(gè)專項(xiàng)的跟蹤審計(jì)，并有側(cè)重地對(duì)其中績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容予以重點(diǎn)關(guān)注，做出一兩個(gè)或者幾個(gè)跟蹤審計(jì)的樣板，利用這些項(xiàng)目和參與審計(jì)的骨干力量，再逐步推廣，由點(diǎn)到面，由易到難，邊實(shí)踐邊總結(jié)，穩(wěn)步推進(jìn)，逐步提高，最后形成大范圍多角度的推廣跟蹤審計(jì)、全體審計(jì)人員重視跟蹤審計(jì)、全面促進(jìn)跟蹤審計(jì)的工作格局，探索出一條具有自身特色的跟蹤審計(jì)新路子。同時(shí)，還可以考慮目前跟蹤審計(jì)頻次較高的實(shí)際，在首次開展某一類政策措施跟蹤審計(jì)時(shí)，先挑選一兩項(xiàng)主要的政策內(nèi)容來(lái)審計(jì)，在隨后的同類項(xiàng)目展開時(shí)再逐次選擇其他內(nèi)容，這樣通過不斷堅(jiān)持、逐漸循環(huán)，既能突出重點(diǎn)，摸索經(jīng)驗(yàn)，又能逐步形成對(duì)該項(xiàng)政策內(nèi)容的全覆蓋。

（四）建立科學(xué)量化的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系

1.關(guān)于跟蹤審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)目前開展跟蹤審計(jì)的需要，跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可首先區(qū)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行制定。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)黨中央國(guó)務(wù)院政策措施，具體規(guī)定各級(jí)政府部門（被審計(jì)單位）必須落實(shí)政策的工作任務(wù)、達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，沒有協(xié)商性，是基本標(biāo)準(zhǔn)，也是最低標(biāo)準(zhǔn)。非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是各級(jí)政府和部門（被審計(jì)單位）根據(jù)自身情況，可以采用更高標(biāo)準(zhǔn)、更廣范圍、提前進(jìn)度自愿達(dá)到的目標(biāo)，具有協(xié)商性，比較富有彈性。從目前跟蹤審計(jì)開展的情況來(lái)看，更多的是要督促落實(shí)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，先促進(jìn)各項(xiàng)政策措施落地。

2.關(guān)于跟蹤審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)體系可以考慮從三個(gè)方面來(lái)建設(shè)：（1）政策落實(shí)的全面性。這部分主要反映和體現(xiàn)跟蹤審計(jì)內(nèi)容的寬度。要按照政策內(nèi)容的縱線設(shè)置幾條主線，區(qū)分主干和支干，賦予不同的權(quán)重。可以“圍繞一個(gè)中心，抓住三條線，突出三個(gè)要素”來(lái)設(shè)置評(píng)價(jià)要素。即：圍繞政策措施中與各個(gè)相關(guān)部門的職責(zé)和分工這個(gè)中心，抓住政策落實(shí)、項(xiàng)目進(jìn)度、資金使用三條線（簡(jiǎn)政放權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)防控在基層內(nèi)容較少或者沒有），三個(gè)要素是指各部門落實(shí)分工任務(wù)的計(jì)劃書、路線圖、時(shí)間表。通過“一三三”，把政策措施落實(shí)的情況變?yōu)橹庇^、可控、可評(píng)的量化指標(biāo)，也有利于跟蹤審計(jì)的組織實(shí)施。（2）政策落實(shí)的及時(shí)性。這部分主要反映落實(shí)政策的時(shí)間維度，體現(xiàn)出各級(jí)貫徹落實(shí)的動(dòng)作、力度、速度。從當(dāng)前一段時(shí)間來(lái)說，是跟蹤審計(jì)首先要重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容，也是黨中央國(guó)務(wù)院要求審計(jì)機(jī)關(guān)開展跟蹤審計(jì)的初衷目的。主要應(yīng)圍繞下面幾個(gè)時(shí)間點(diǎn)來(lái)設(shè)置要素，政策、項(xiàng)目、資金下達(dá)、批復(fù)的時(shí)間，本級(jí)組織實(shí)施、批復(fù)下達(dá)的時(shí)間，資金下達(dá)到項(xiàng)目單位的時(shí)間，項(xiàng)目單位第一時(shí)間組織實(shí)施項(xiàng)目的時(shí)間、當(dāng)前的最新進(jìn)度等，并將這些時(shí)間點(diǎn)與當(dāng)初政策、項(xiàng)目文件所要求的目標(biāo)時(shí)間進(jìn)行比對(duì)，做出初步評(píng)價(jià)。（3）政策落實(shí)的有效性。這部分主要反映政策措施落實(shí)的效率、效果等深層次問題。有效性主要體現(xiàn)在政策措施、項(xiàng)目資金的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境三個(gè)方面，各項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)圍繞此來(lái)設(shè)置。比如本地貫徹落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院政策措施是否結(jié)合了本地實(shí)際情況，出臺(tái)的相關(guān)文件是否存在“水土不服”問題；結(jié)合本地實(shí)際時(shí)，總體精神是否符合黨中央創(chuàng)新、綠色、開放、協(xié)調(diào)、共享的發(fā)展理念，有沒有與之相抵觸甚至相違背的做法；設(shè)立項(xiàng)目是否倉(cāng)促上陣、論證不足、無(wú)法落地的問題，在項(xiàng)目資金管理、使用過程中，是否存在損失浪費(fèi)、擠占挪用等問題，維護(hù)政策落實(shí)的嚴(yán)肅性，提高資金使用效益，確保政策落地的質(zhì)量。

3.關(guān)于跟蹤審計(jì)自身的績(jī)效評(píng)價(jià)，要注意把握好三個(gè)銜接：一是政策銜接。國(guó)務(wù)院出臺(tái)的穩(wěn)增長(zhǎng)政策是面向全國(guó)的，一般原則性、指導(dǎo)性比較強(qiáng)，而各地的具體情況往往又千差萬(wàn)別。基層審計(jì)機(jī)關(guān)要注意及時(shí)、全面收集當(dāng)?shù)厥　⑹悬h委政府為落實(shí)中央政策制定的文件、規(guī)定，并以此為依據(jù)實(shí)施審計(jì)。審計(jì)中要注意，有時(shí)國(guó)務(wù)院政策在當(dāng)?shù)夭⒉灰欢恳豁?xiàng)都有對(duì)應(yīng)的文件和落實(shí)措施（越是往基層，這樣的情況可能越多），這可能恰恰是當(dāng)?shù)亟Y(jié)合實(shí)際抓落實(shí)的表現(xiàn)。但一定要緊緊盯住當(dāng)?shù)攸h委政府文件中明確的各項(xiàng)任務(wù)和計(jì)劃。二是方案銜接?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)的實(shí)施方案要與上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的工作方案相銜接，只有上下銜接，才便于組織實(shí)施。審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部相關(guān)業(yè)務(wù)處室組織實(shí)施跟蹤審計(jì)的方案要銜接，互相之間必須注意在審計(jì)內(nèi)容上互相補(bǔ)白，在節(jié)奏上要此起彼伏，形成有利于政策落實(shí)的環(huán)境。三是項(xiàng)目銜接。按照目前審計(jì)署的安排，跟蹤審計(jì)每季度上報(bào)一次情況，每半年為一個(gè)周期，依次循環(huán)、重復(fù)進(jìn)行，形成持續(xù)審計(jì)、督促落實(shí)的氛圍。這就要求在實(shí)施當(dāng)中，要注意同一政策措施的跟蹤審計(jì)項(xiàng)目，前后之間要做好銜接工作，既要在審計(jì)內(nèi)容上互相銜接，還要注意以前審計(jì)查處問題整改落實(shí)的銜接。通過不斷地關(guān)注以前查處問題的整改，促進(jìn)各項(xiàng)政策的不斷落實(shí)，發(fā)揮好審計(jì)政策落實(shí)“監(jiān)督員”的作用。

圖片新聞

近日白水縣審計(jì)局召開專題會(huì)議，組織全體干部學(xué)習(xí)了《陜西省黨政干部鼓勵(lì)激勵(lì)辦法（試行）》《陜西省黨政干部容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法（試行）、《陜西省推進(jìn)省管干部能上能下辦法（試行）》三項(xiàng)制度。會(huì)后縣局以各股室為小組進(jìn)行了專題討論，局辦公室將“三項(xiàng)機(jī)制”內(nèi)容復(fù)印下發(fā)至各領(lǐng)導(dǎo)、各股室，并提出該局相關(guān)制度要求。

（陳麗蓉）