監(jiān)察體制改革需修憲保障

秦前紅

監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，若缺失憲法的參與，可能面臨更多的變數(shù)

中共中央辦公廳近日印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（下稱《試點(diǎn)方案》）拉開(kāi)了我國(guó)監(jiān)察體制改革的序幕。此次國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作最為核心的內(nèi)容便是探索設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，以實(shí)現(xiàn)既有反腐敗資源的整合。

國(guó)家監(jiān)察體制的改革與監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，乃是事關(guān)全局的重大政治改革，是國(guó)家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)。如此重大的政治改革，若缺失憲法的參與，改革可能因此面臨更多的變數(shù)。

改革事關(guān)重大憲制結(jié)構(gòu)

國(guó)家監(jiān)察體制改革緣何有賴于憲法的修改，其最主要原因在于改革關(guān)乎國(guó)家重大憲制結(jié)構(gòu)的變動(dòng)。改革的進(jìn)行應(yīng)做到于法有據(jù)，改革的成果同樣需要借由法律予以固化。具體而言有三：

首先，改革內(nèi)容關(guān)涉國(guó)家憲制結(jié)構(gòu)。通常來(lái)說(shuō)，憲法規(guī)定的乃是國(guó)家最根本、最重要的事項(xiàng)，當(dāng)此類事項(xiàng)發(fā)生變動(dòng)之時(shí)，憲法也應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的修改。國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織及其職權(quán)即為這類最根本、最重要的事項(xiàng)之一，我國(guó)《憲法》也在第三章對(duì)“國(guó)家機(jī)構(gòu)”作出了專門(mén)規(guī)定。如前所述，監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立是此次監(jiān)察體制改革的核心內(nèi)容，而與新機(jī)構(gòu)設(shè)立相伴隨的乃是現(xiàn)有機(jī)構(gòu)及其職能的整合。由此觀之，監(jiān)察體制改革無(wú)疑是關(guān)乎國(guó)家憲制結(jié)構(gòu)的重大政治改革，有鑒于此，在改革的進(jìn)程中，作為根本法的憲法亦須進(jìn)行相應(yīng)的修改。

其次，“凡屬重大改革皆須于法有據(jù)”，現(xiàn)今已成為改革所必須遵守的基本準(zhǔn)則之一。這一準(zhǔn)則要求實(shí)現(xiàn)立法與改革的有效銜接。作為重大政治改革的國(guó)家監(jiān)察體制改革，同樣需要做到于法有據(jù)、依法進(jìn)行。而在改革所依據(jù)的諸多法律當(dāng)中，最為根本的便是憲法，于此層面而言，憲法的適時(shí)修改也是改革于法有據(jù)的必然要求。

再次，改革成果需經(jīng)法律予以固化。當(dāng)前國(guó)家監(jiān)察體制改革所走的乃是探索型道路，誠(chéng)如《試點(diǎn)方案》所指出的那般：“從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國(guó)推開(kāi)積累經(jīng)驗(yàn)?！痹谔剿餍透母锂?dāng)中，改革者在經(jīng)過(guò)多次試錯(cuò)后開(kāi)始總結(jié)成敗得失，然后將有益經(jīng)驗(yàn)推及全國(guó)，若此經(jīng)驗(yàn)?zāi)茉谌珖?guó)范圍內(nèi)取得預(yù)期效果，則由立法者以法律的形式予以確認(rèn)。依此邏輯，此次改革試點(diǎn)若能取得相當(dāng)?shù)挠幸娼?jīng)驗(yàn)，便可通過(guò)修憲的方式對(duì)其予以確認(rèn)、固化和推廣。

尚待改革經(jīng)驗(yàn)成熟后修憲

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)相當(dāng)多的改革走的大多都是所謂的探索型改革之路：改革者以“摸著石頭過(guò)河”為方法論，以“試錯(cuò)”的方式來(lái)推進(jìn)改革，當(dāng)某項(xiàng)改革取得一定的成果之后，便對(duì)法律進(jìn)行相應(yīng)的“立改廢”，以法律的形式對(duì)此成果予以確認(rèn)，進(jìn)而推及到更廣的范圍。此次國(guó)家監(jiān)察體制改革同樣如此。

在探索型改革之下，改革通常先于立法，法律的確認(rèn)只是一種事后的確認(rèn)，或言之為“追認(rèn)”。譬如在改革開(kāi)放前夜，民間自下而上地進(jìn)行“分產(chǎn)到戶”的探索型改革，在該項(xiàng)民間試錯(cuò)成功之后，中共中央便在1982年批轉(zhuǎn)的《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》當(dāng)中明確指出“包產(chǎn)到戶、包干到戶都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制”，此后，全國(guó)人大于1993年進(jìn)行修憲，正式以國(guó)家根本法的形式對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制予以確認(rèn)。

由此可見(jiàn)，在探索型改革之下，憲法和法律的修改通常并非在改革之初即可為之，而是要等到改革經(jīng)驗(yàn)既已成熟，且在全國(guó)范圍內(nèi)推廣該經(jīng)驗(yàn)具有相當(dāng)必要性與可行性。因此，對(duì)于當(dāng)前的監(jiān)察體制改革而言，同樣需待先行試點(diǎn)工作已穩(wěn)步推進(jìn)，且經(jīng)驗(yàn)具有可復(fù)制性的前提下，方可進(jìn)行憲法和法律的修改。

然而，探索型改革蘊(yùn)含著先“變革”后“變法”的邏輯，這使得法律總是滯后于社會(huì)變革，即在改革成果為法律確認(rèn)之前，改革有可能是處于法律的范圍之外的，易言之，如此改革或多或少具有違背法律條文的成分。如此一來(lái)，在憲法修改之前，為避免當(dāng)前的監(jiān)察體制改革存在法律風(fēng)險(xiǎn)，且使得改革的推進(jìn)“有章可循”。在改革尚處于謀篇布局之時(shí)，可先由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)作出相應(yīng)的授權(quán)決定，賦予相關(guān)試點(diǎn)省市必要的權(quán)力，并可對(duì)改革的內(nèi)容進(jìn)行相對(duì)宏觀的規(guī)定。

監(jiān)督權(quán)配置模式需調(diào)整

在我國(guó)人民代表大會(huì)制度和“一府兩院”的憲制結(jié)構(gòu)之下，國(guó)家監(jiān)督監(jiān)察權(quán)在某種意義上而言是“師出多門(mén)”的：人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、政府內(nèi)部的審計(jì)監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督、檢察院的法律監(jiān)督。此種“疊床架屋”式的監(jiān)督權(quán)配置模式，在實(shí)踐中的弊病日漸顯現(xiàn)：監(jiān)督力量分散、監(jiān)督存在盲區(qū)、監(jiān)督銜接不足等。有鑒于此，有必要優(yōu)化國(guó)家監(jiān)督監(jiān)察權(quán)的權(quán)力配置模式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)構(gòu)與職能的整合。也正是基于此種考慮，《試點(diǎn)方案》才提出了“整合反腐敗資源力量”的改革思路。

監(jiān)察體制改革的實(shí)質(zhì)在于國(guó)家監(jiān)督監(jiān)察權(quán)的重新配置，由于權(quán)力的配置須“仰仗”憲法為其提供正當(dāng)性基礎(chǔ)，如此一來(lái)，適時(shí)修改憲法便成了改革的必然結(jié)果，也是改革得以實(shí)質(zhì)推進(jìn)的前提。

然憲法修改茲事體大，須慎之又慎，切不可率爾操觚。故而，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，此次若修憲當(dāng)遵循以下三原則：一為人民代表大會(huì)制度。這主要表現(xiàn)為監(jiān)察委員會(huì)與人大以及其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系;二為機(jī)構(gòu)與職能整合原則。即改革的思路在于將原屬于政府、檢察院的審計(jì)、監(jiān)察、反腐等權(quán)能，從行政權(quán)和檢察權(quán)中分離出來(lái)，整合為統(tǒng)一集中的國(guó)家監(jiān)察權(quán);三為監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性原則。即監(jiān)察權(quán)“升格”為獨(dú)立于行政權(quán)與司法權(quán)的第三權(quán)，其行使亦具有獨(dú)立性。

雖然改革尚處謀篇布局之初，但從《試點(diǎn)方案》可大致看出，如憲法修改將圍繞新機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其職權(quán)的賦予，以及與之相伴隨的現(xiàn)有機(jī)構(gòu)及其職能的整合而展開(kāi)。具體而言，憲法的修改可能會(huì)涉及以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

第一，監(jiān)察委員會(huì)的地位，及其與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系。根據(jù)《試點(diǎn)方案》，?。ㄊ校┍O(jiān)察委員會(huì)由?。ㄊ校┤嗣翊泶髸?huì)產(chǎn)生，作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。由此可見(jiàn)，改革者的想法是將監(jiān)察委員會(huì)作為與政府、法院、檢察院平行的國(guó)家機(jī)關(guān)，其行使的國(guó)家監(jiān)察權(quán)亦將與既有的行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)居于并列地位。通俗而言，此前我們熟悉的人大之下的“一府兩院”結(jié)構(gòu)將可能轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙桓畠稍阂晃钡男陆Y(jié)構(gòu)。監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家監(jiān)察，其由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。對(duì)于政府、法院、檢察院等其他國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，其可以依法進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)察。在此需要指出的是，受監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督的機(jī)構(gòu)不應(yīng)包括同級(jí)人大，但監(jiān)督的人員應(yīng)包括在人大履行公職的人員。具體到現(xiàn)行《憲法》的文本，需做修改的有《憲法》第3條第3款，于“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”之后增加“監(jiān)察機(jī)關(guān)”。以及《憲法》第67條第6項(xiàng)，于“監(jiān)督國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”中增加“中央監(jiān)察委員會(huì)”。

第二，監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生，及其與上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的關(guān)系。如上所述，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)由同級(jí)人大產(chǎn)生。具體來(lái)說(shuō)，在中央層面，可由全國(guó)人大根據(jù)國(guó)家主席的提名，決定中央監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)人的人選。在地方層面，可在縣級(jí)以上設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。

為保障監(jiān)察職權(quán)的獨(dú)立行使，避免受地方因素的干擾，地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)實(shí)現(xiàn)“垂直領(lǐng)導(dǎo)”的體制，其負(fù)責(zé)人由同級(jí)人大根據(jù)上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的提名進(jìn)行決定。這類似于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的雙重負(fù)責(zé)制，即監(jiān)察委員會(huì)既要對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)，還要對(duì)上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)。具體到現(xiàn)行《憲法》的文本，需要做修改的有：在《憲法》第62條，增加一項(xiàng)全國(guó)人大的職權(quán)，即“根據(jù)國(guó)家主席的提名，決定中央監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)人的人選;根據(jù)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)人的提名，決定監(jiān)察委員會(huì)組成人員的人選”。同時(shí)，在《憲法》第63條，在全國(guó)人大有權(quán)罷免的人員中，新增中央監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)人及其組成人員。相應(yīng)地，在《憲法》第101條中增加地方各級(jí)人大選舉且有權(quán)罷免地方監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)人的規(guī)定。

第三，監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)，以及現(xiàn)有機(jī)構(gòu)與職能的整合。如前所述，監(jiān)察體制改革的基本思路是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)構(gòu)與職能的整合。由此可見(jiàn)，在設(shè)立新機(jī)構(gòu)的同時(shí)還需要對(duì)既有機(jī)構(gòu)及其職能予以整合，將現(xiàn)有的監(jiān)督監(jiān)察性質(zhì)的職能一并整合至新設(shè)立的監(jiān)察委員會(huì)。需要整合的機(jī)構(gòu)主要有：政府內(nèi)部的審計(jì)部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)，檢察院內(nèi)部的反貪腐部門(mén)。需要整合的職能主要有二：一是政府內(nèi)部的監(jiān)督職能，包括審計(jì)監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督;二是檢察院內(nèi)部的監(jiān)督監(jiān)察職能，主要是指檢察院的反腐敗職能。由于反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)乃是檢察院核心職權(quán)之一，這便意味著檢察院現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)和職權(quán)將會(huì)受到相當(dāng)程度的影響。對(duì)此內(nèi)容，憲法的修改主要集中在《憲法》第62條、63條、67條、80條、86條、91條、109條，需要?jiǎng)h去其中關(guān)于政府審計(jì)機(jī)關(guān)的規(guī)定。

第四，基于監(jiān)察委員會(huì)憲法地位的考量，可以考慮在現(xiàn)行《憲法》第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”部分新增一節(jié)，專門(mén)就監(jiān)察委員會(huì)的地位性質(zhì)、人員構(gòu)成、組織結(jié)構(gòu)、任期、監(jiān)察權(quán)的內(nèi)容、監(jiān)察權(quán)的行使原則等方面相對(duì)宏觀的內(nèi)容作出規(guī)定。

此外，監(jiān)督權(quán)配置模式的調(diào)整，除了憲法需要作出修改之外，其他法律同樣需要進(jìn)行相應(yīng)的“立改廢”。

具體來(lái)說(shuō)：一是修改《人民檢察院組織法》、《國(guó)務(wù)院組織法》、《行政監(jiān)察法》等。因?yàn)楦母镄枰獙⒃瓕僬c檢察院的監(jiān)督監(jiān)察職權(quán)予以“剝離”整合，但這些職權(quán)規(guī)定在上述既有的法律當(dāng)中，故而需要對(duì)其進(jìn)行修改或廢止。同時(shí)，《試點(diǎn)方案》提出的“監(jiān)察委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接”，也要求《刑事訴訟法》作出相應(yīng)的修改，以便經(jīng)監(jiān)察委員會(huì)處理的案件得以有效進(jìn)入刑事訴訟等司法程序;二是制定《監(jiān)察委員會(huì)組織法》、《國(guó)家監(jiān)察法》。因?yàn)橥ㄟ^(guò)在《憲法》中新增一節(jié)，可以對(duì)監(jiān)察委員會(huì)作出相對(duì)宏觀的規(guī)定，但對(duì)于其他較為具體的內(nèi)容，則需另行立法予以規(guī)定。

作者為武漢大學(xué)法學(xué)院教授、《法學(xué)評(píng)論》主編，編輯：李恩樹(shù)