稅務(wù)部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)研究

摘要：績(jī)效評(píng)價(jià)是促進(jìn)公共部門(mén)提高工作效率的重要手段，選取適宜的考核內(nèi)容并設(shè)置相應(yīng)的考核指標(biāo)是保障績(jī)效評(píng)價(jià)效果的基礎(chǔ)和前提。從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性等三個(gè)維度出發(fā)對(duì)A市國(guó)稅局績(jī)效評(píng)價(jià)工作進(jìn)行分析，認(rèn)為績(jī)效評(píng)價(jià)存在內(nèi)容選取側(cè)重于效果性而忽視了經(jīng)濟(jì)性與效率性、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的安排側(cè)重于產(chǎn)出和結(jié)果類(lèi)而忽視了投入類(lèi)指標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不夠細(xì)化等問(wèn)題，表明當(dāng)前稅務(wù)部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)是以結(jié)果為導(dǎo)向而忽視了過(guò)程導(dǎo)向，沒(méi)有對(duì)投入成本、效率等指標(biāo)予以足夠的重視。

關(guān)鍵詞：績(jī)效評(píng)價(jià) 內(nèi)容選取 指標(biāo)設(shè)計(jì) 稅務(wù)部門(mén)

稅務(wù)部門(mén)為了貫徹黨中央和國(guó)務(wù)院的績(jī)效管理精神，于2013年出臺(tái)了《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于實(shí)施績(jī)效管理的意見(jiàn)》，并上線運(yùn)行了國(guó)家稅務(wù)總局績(jī)效管理信息系統(tǒng)，這些舉措目的是提高稅務(wù)部門(mén)工作效率，落實(shí)工作責(zé)任制從而倒逼職能轉(zhuǎn)變。相比于其他公共部門(mén)和企業(yè)，稅務(wù)部門(mén)有其自身的特點(diǎn)，因而本文在遵從一般公共部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，研究稅務(wù)部門(mén)該如何評(píng)價(jià)其績(jī)效，并運(yùn)用A市國(guó)稅局績(jī)效評(píng)價(jià)為案例進(jìn)行分析，探討當(dāng)前稅務(wù)部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題。

一、公共部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)研究

目前公共部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)的研究集中在：①績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值理念。價(jià)值理念是一定時(shí)期評(píng)價(jià)績(jī)效時(shí)所持的基本價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，在不同環(huán)境下評(píng)價(jià)者采用的道德標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)角度具有差異性，其已逐漸由最初追求效率為導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)橐越Y(jié)果為導(dǎo)向[1]，不僅追求效率，而且還注重效果、公平。②績(jī)效評(píng)價(jià)的準(zhǔn)則。績(jī)效評(píng)價(jià)準(zhǔn)則是指導(dǎo)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的原則性指南。在以效率為價(jià)值取向時(shí)期，用以評(píng)價(jià)績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)主要采用3E準(zhǔn)則（經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性）。以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值理念，接受了新公共行政學(xué)派提出的社會(huì)公平價(jià)值觀，從而認(rèn)為需要遵循4E法則（在3E基礎(chǔ)上增加了公平性），由效率延伸到對(duì)公平的追求。③績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)。為使績(jī)效評(píng)價(jià)順利開(kāi)展，需要建立科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。從已有的研究來(lái)看，以“投入、產(chǎn)出、結(jié)果（Input-Output-Outcome，簡(jiǎn)稱(chēng)IOO）”指標(biāo)評(píng)價(jià)較多，一些研究在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了改進(jìn)，即在投入指標(biāo)前增加了一定的情景條件，例如邏輯框架法模型，在結(jié)果指標(biāo)基礎(chǔ)上增加了回應(yīng)性、民主等指標(biāo)，形成了績(jī)效系統(tǒng)的“資源、投入、產(chǎn)出、結(jié)果及影響”的思維分析框架。

對(duì)于稅務(wù)部門(mén)，近些年來(lái)有越來(lái)越多的學(xué)者研究稅務(wù)部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如陳軍、楊海光[2]，以及佘鏡懷、李亞民[3]采用平衡計(jì)分卡來(lái)構(gòu)建稅務(wù)組織、稅務(wù)稽查的績(jī)效指標(biāo)體系，而樊勇[4]采用的是3E準(zhǔn)則來(lái)評(píng)價(jià)稅務(wù)行政效率。上述研究表明：公共部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)試圖建立“資源、投入、產(chǎn)出、結(jié)果、公平影響”指標(biāo)鏈，眾多學(xué)者做了先驗(yàn)性的探索，但對(duì)于稅務(wù)部門(mén)而言，如何協(xié)調(diào)投入、生產(chǎn)效率和結(jié)果分配三個(gè)環(huán)節(jié)的結(jié)構(gòu)性關(guān)系研究尚未出現(xiàn)，這三個(gè)環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)可以體現(xiàn)效率與公平并重的價(jià)值觀。

二、稅務(wù)部門(mén)績(jī)效理論模型構(gòu)建

（一）稅務(wù)部門(mén)績(jī)效的內(nèi)涵

稅務(wù)部門(mén)屬于公共部門(mén)的重要組成部分，其績(jī)效要體現(xiàn)以一定的投入成本帶來(lái)的社會(huì)總效益，在評(píng)價(jià)時(shí)，一般會(huì)選取IOO三類(lèi)指標(biāo)來(lái)衡量，在一定程度上既能夠反映公共部門(mén)的成本投入，也能反映效率、效果等社會(huì)目標(biāo)，因而被廣泛應(yīng)用。邏輯評(píng)價(jià)法（Logic model）就是其一個(gè)重要體現(xiàn)，其核心是“如果”在一定情景下提供了條件，“那么”就會(huì)產(chǎn)生一定的結(jié)果，其主要邏輯鏈條包括兩個(gè)：一是在特定情境下，保證一定的資源投入，并通過(guò)一定的管理活動(dòng)，就會(huì)預(yù)計(jì)產(chǎn)生相應(yīng)的產(chǎn)出；二是在產(chǎn)出一定的情況下，其帶來(lái)的結(jié)果以及結(jié)果對(duì)整個(gè)社會(huì)的影響。通過(guò)該模型鏈條，可以將服務(wù)的投入與最終的結(jié)果相聯(lián)系。在該邏輯框架結(jié)構(gòu)中，關(guān)鍵需要理解IOO三個(gè)指標(biāo)，結(jié)合稅務(wù)部門(mén)的特定情景和環(huán)境，即稅務(wù)部門(mén)的基本使命在于做好納稅服務(wù)工作，因而可以將稅務(wù)部門(mén)的投入視為“硬件”投入和“軟件”投入兩個(gè)方面，前者主要包括辦公場(chǎng)地、設(shè)施、人員等，后者主要是對(duì)納稅人、客戶(hù)的各種宣傳、教育、指導(dǎo)等；稅務(wù)服務(wù)的產(chǎn)出主要是指上述投入所帶來(lái)的服務(wù)水平，如服務(wù)了多少客戶(hù)和納稅人等。稅務(wù)部門(mén)的結(jié)果，是指上述服務(wù)投入和產(chǎn)出所帶來(lái)的直接效果，如納稅額。

（二）稅務(wù)部門(mén)績(jī)效的三個(gè)維度

進(jìn)一步分析IOO指標(biāo)內(nèi)在關(guān)聯(lián)，可發(fā)現(xiàn)其體現(xiàn)了現(xiàn)代政府施政的3E基本原則，即經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）。①經(jīng)濟(jì)性，指獲取一定投入的成本耗費(fèi)程度，表明資源投入是否節(jié)約，并還需分析資源的投入是否足夠，因?yàn)闆](méi)有足夠的投入就不可能有足夠的服務(wù)，可用政府投入水平來(lái)表示。②效率性，是產(chǎn)出與投入之比，即：產(chǎn)出/投入，表示政府一定投入所帶來(lái)的一定產(chǎn)出水平，在研究中，通常采用效率來(lái)衡量。③效果性，是結(jié)果與產(chǎn)出之比，即：結(jié)果/產(chǎn)出，表示單位產(chǎn)出達(dá)到的預(yù)期效果程度，如納稅人的滿(mǎn)意度，體現(xiàn)了稅務(wù)部門(mén)的外部績(jī)效。因而，可將我國(guó)稅務(wù)部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)劃分為上述三個(gè)維度，從投入、效率和滿(mǎn)意度等來(lái)反映稅務(wù)部門(mén)的總體狀況。

三、A市國(guó)稅局績(jī)效評(píng)價(jià)的案例分析

（一）A市國(guó)稅局績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀

A市國(guó)稅局屬于縣級(jí)稅務(wù)部門(mén)，截至2015年5月有在編80名稅務(wù)工作人員，分布于13個(gè)科室，并于2014年成立績(jī)效辦公室，負(fù)責(zé)全局的績(jī)效政策制定、考核等工作。到目前為止，A市國(guó)稅局做的工作如下：

1、確定績(jī)效考評(píng)的內(nèi)容

這是績(jī)效評(píng)價(jià)的核心，具體而言包括了六類(lèi)內(nèi)容，分別是：（1）“改革發(fā)展”類(lèi)，包括上級(jí)稅務(wù)局及地方黨委政府有關(guān)稅收工作部署，本級(jí)國(guó)稅機(jī)關(guān)年度重點(diǎn)工作任務(wù)。（2）“依法行政”類(lèi)，包括稅收法制建設(shè)及依法開(kāi)展稅收征管、稅收?qǐng)?zhí)法、提高行政效能等方面的重要工作。（3）“隊(duì)伍形象”類(lèi)，包括干部隊(duì)伍建設(shè)、黨建工作、黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面的重點(diǎn)工作。（4）“滿(mǎn)意服務(wù)”類(lèi)，包括圍繞服務(wù)大局、服務(wù)稅戶(hù)、服務(wù)基層，改進(jìn)服務(wù)措施、提升服務(wù)質(zhì)效、接受服務(wù)監(jiān)督評(píng)價(jià)等方面的主要工作。（5）“加分項(xiàng)目”，是指年度內(nèi)因工作爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)取得突出成績(jī)、經(jīng)驗(yàn)或做出重要貢獻(xiàn)等情形予以加分的項(xiàng)目。（6）“減分項(xiàng)目”，是指年度內(nèi)因違反工作紀(jì)律、機(jī)關(guān)管理規(guī)范、發(fā)生重大責(zé)任問(wèn)題以及職務(wù)犯罪等情形予以減分的項(xiàng)目。

2、確定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

依據(jù)上述績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，具體包括兩部分指標(biāo)，分別是各科室的個(gè)性指標(biāo)以及共性指標(biāo)。個(gè)性指標(biāo)共109個(gè)，涉及到所有科室，如監(jiān)察室的考核指標(biāo)之一是如何做好民心網(wǎng)訴求工作。共性指標(biāo)分為一級(jí)指標(biāo)2個(gè)（行政效能、黨風(fēng)廉政），二級(jí)指標(biāo)5個(gè)（政務(wù)管理、信息安全、工作紀(jì)律、廉政建設(shè)、機(jī)關(guān)黨建），三級(jí)指標(biāo)29個(gè)。

（二）A市國(guó)稅局績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題

對(duì)于A市國(guó)稅局而言，相比于之前是一個(gè)很大進(jìn)步，因?yàn)槠湟呀?jīng)在工作中逐漸運(yùn)用了績(jī)效管理的思想，強(qiáng)調(diào)對(duì)各科室和各工作的考核。但從本文所構(gòu)建的理論框架而言，A市國(guó)稅局的績(jī)效評(píng)價(jià)工作還存在一些不足：（1）績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容側(cè)重于效果性，忽視經(jīng)濟(jì)性與效率性。如考核內(nèi)容涉及到的“隊(duì)伍形象”、“滿(mǎn)意服務(wù)”等，是典型的效果性準(zhǔn)則，而對(duì)于稅務(wù)部門(mén)如何來(lái)提高經(jīng)濟(jì)性和效率性的內(nèi)容缺乏考慮。（2）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)側(cè)重于產(chǎn)出和結(jié)果類(lèi)，忽視投入類(lèi)指標(biāo)。這是公共部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)的一個(gè)共性問(wèn)題，即關(guān)注的是工作的產(chǎn)出、結(jié)果和影響，而不計(jì)成本或投入，包括人員、資金等方面的投入成本。（3）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不夠細(xì)化。共性指標(biāo)分為一級(jí)、二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)，分類(lèi)明確，容易掌握，相比較而言個(gè)性指標(biāo)設(shè)計(jì)不夠細(xì)致，其指標(biāo)的考核以文字描述為主，沒(méi)有量化不利于考核。

稅務(wù)部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)工作是當(dāng)前公共部門(mén)職能轉(zhuǎn)型的必然要求，本文在公共部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)的理論研究基礎(chǔ)上，構(gòu)建出稅務(wù)部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)框架，認(rèn)為稅務(wù)部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)要注重經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，并注重從投入、產(chǎn)出、結(jié)果等指標(biāo)來(lái)衡量績(jī)效。在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用A市國(guó)稅局的績(jī)效評(píng)價(jià)為案例，發(fā)現(xiàn)其在績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容上過(guò)于重視效果性，而忽視了經(jīng)濟(jì)性和效率性，在指標(biāo)上忽視投入類(lèi)等問(wèn)題，這些方面表明當(dāng)前稅務(wù)部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)是以結(jié)果為導(dǎo)向，忽視了過(guò)程導(dǎo)向，即沒(méi)有重視投入成本、效率等。上述研究可以為稅務(wù)部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)的改革提供相關(guān)借鑒。

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（劉鶴鶴，1982年生，遼寧撫順人，遼寧稅務(wù)高等專(zhuān)科學(xué)校助教。研究方向：稅務(wù)部門(mén)評(píng)價(jià)）