中小學(xué)校長職級制改革試點(diǎn)中的問題與政策建議

魚霞

一、校長職級制改革試點(diǎn)中的體制性障礙

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，改革是權(quán)益在不同利益主體之間的再分配，權(quán)益受損的一方或多方必然會(huì)以各種手段抵制改革；從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，一項(xiàng)新的制度創(chuàng)新，需要嵌入現(xiàn)行的制度環(huán)境之中，必然遇到與現(xiàn)行制度之間的摩擦與沖突。校長職級制的改革也不例外，在改革試點(diǎn)的過程中，遇到諸多的體制性障礙。

（一） 管理校長權(quán)限的行政體制障礙

當(dāng)前，由于學(xué)校行政級別不同，校長隊(duì)伍管理的歸口并不統(tǒng)一，各行政部門之間協(xié)調(diào)難度大，這是校長管理存在的比較大的體制性障礙。不同層次的學(xué)校，具有不同的行政級別，校長作為“國家干部”，同樣具有不同的行政級別。有的學(xué)校的校長是正處級，有的是副處級，有的是正科級、副科級。不同行政級別的校長歸口于不同的部門管轄，如處級、副處級校長由市委組織部門管理，科級、副科級校長由縣級組織部門或人事部門管理，其他的由教育行政部門管理。校長隊(duì)伍的歸口管理不統(tǒng)一，校長的選拔、考核等日常管理分屬不同的部門。多部門管理會(huì)造成管理成本的提高、管理效果的低下和政令的不統(tǒng)一，不利于隊(duì)伍建設(shè)和教育事業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，教育行政部門和校長在行政級別上存在“倒掛”現(xiàn)象，難以對校長進(jìn)行有效的管理。

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)校長職級制，必然觸碰的問題就是校長隊(duì)伍管理權(quán)限的歸口和重新劃分問題，即誰來管理校長？是組織部門還是教育行政部門統(tǒng)一管理校長隊(duì)伍，這是一些地方遇到的難題。組織部門的不配合，不給出管理權(quán)，改革試點(diǎn)的力度、深度必然大打折扣。理想化的設(shè)計(jì)是由教育行政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)校長的管理，但組織部門能否放權(quán)，還取決于地方政府的認(rèn)識(shí)、教育部門與其他部門的協(xié)調(diào)工作。目前，中山市已經(jīng)做到將全部校長任命權(quán)、日常管理權(quán)等收歸教育部門。中山市歸口統(tǒng)一了校長隊(duì)伍的管理，統(tǒng)一由教育行政管理。上海市的中小學(xué)校長選拔任用仍由組織部門負(fù)責(zé)，校長進(jìn)入職級之后，由相應(yīng)的教育行政部門管理。

（二）校長職級序列缺失的人事體制障礙

國家層面上，在各類職業(yè)序列中，缺少“校長”的職級序列，因此，日常管理中，把校長作為“干部”而非專業(yè)人員，多由各級組織部門管理；然而在薪酬制度中，仍將校長作為“教師”中的一部分，與教師一起共享教師職稱序列的待遇和績效工資。我們也發(fā)現(xiàn)，校長職級制改革試點(diǎn)過程中，雖然試點(diǎn)省市都建立了校長職級序列，并獨(dú)立于教師職稱序列之外，但由于國家層面校長的職稱序列的缺失，就必然會(huì)出現(xiàn)“在職校長享受職級待遇，一旦離職就回歸教師身份及待遇的現(xiàn)象”，校長仍然具有與教師爭評職稱的客觀現(xiàn)實(shí)?！霸诼氹p軌，離職單軌”，職級制改革具有不徹底性、不可持續(xù)性，具有“斷頭”的特點(diǎn)。由于國家層面沒有建立獨(dú)立的“校長職級”序列人事管理制度，地方改革試點(diǎn)缺失國家層面的上位依據(jù)和指導(dǎo)。

同時(shí)，囿于人事制度的限制，職級制后校長的退出機(jī)制尚未建立起來。納入職級制管理的校長，在職期間可以享受相應(yīng)的職級稱號(hào)和相應(yīng)的工資待遇，一旦離職轉(zhuǎn)崗或者退休之后，就不再享受這些待遇，而回歸到其專業(yè)技術(shù)職務(wù)及其相應(yīng)待遇。轉(zhuǎn)到行政部門任職的校長，面臨著行政級別的對接問題。一些地方的做法是保留學(xué)校的行政級別，一旦該校的校長轉(zhuǎn)入行政部門任職，則以學(xué)校的行政級別進(jìn)行對接。由此可見，校長的職級待遇具有不可持續(xù)性，缺乏長效制度保障。

（三）校長職級工資的財(cái)政性、體制性障礙

建立校長職級制必然涉及校長職級工資，提高校長工資待遇，涉及財(cái)政資金的增加和分配問題。而建立校長職級制的初衷之一，是提高校長的工資待遇，緩解校長和教師共同分割績效工資總額的矛盾。建立相應(yīng)的職級工資，這必然涉及工資的來源，即財(cái)政資金問題。在提高校長職級工資待遇方面，中山、濰坊、青島是“增量”改革，財(cái)政另外增加一部分資金用于職級工資。上海屬于“存量”改革，從現(xiàn)有教師績效工資的大盤子里切割出一部分，用于發(fā)放校長的職級工資。所以，無論是“增量”還是“存量”，都涉及財(cái)政部門，產(chǎn)生財(cái)政問題，需要與財(cái)政部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。

二、校長職級制試點(diǎn)中的現(xiàn)實(shí)困境

（一）職級制中的去行政化會(huì)帶來校長傳統(tǒng)觀念的阻抗

長期以來，我國一直將中小學(xué)校長作為“干部”的身份進(jìn)行管理，校長和學(xué)校都具有一定的行政級別，如副科級、科級、副處級、處級，校長們也以此為榮，官本位思想根深蒂固，也不乏一些行政官員把校長崗位作為晉級的跳板。校長職級制改革，淡化甚至取消了校長和學(xué)校的行政級別，摘掉了“烏紗帽”，校長們在觀念上一時(shí)難以接受，在言談和行為上也必然會(huì)出現(xiàn)一些抵制改革的舉動(dòng)。

（二）校長職級工資待遇的差異程度在一定程度上會(huì)造成新的干群矛盾

無論“增量”改革還是“存量”改革，都提高了校長的工資待遇，這在一定程度上拉大了校長和普通教職工之間的待遇差距，導(dǎo)致教職工的不公平感，易產(chǎn)生新的不滿。因此，如何合理確定校長的工資待遇，既能較客觀體現(xiàn)校長工作的價(jià)值，有效激發(fā)校長的工作積極性，又不造成新的矛盾，仍是一個(gè)值得深入研究的問題。

（三）建立基于校長專業(yè)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)的職級評定標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)鍵，也是難點(diǎn)

建立校長職級制，對校長進(jìn)行職級評定，評定標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系是關(guān)鍵。無論是學(xué)界還是實(shí)踐領(lǐng)域，評價(jià)往往是最具有難度、最有技術(shù)含量的工作。評價(jià)的科學(xué)性、公平性等最容易受到利益相關(guān)者的質(zhì)疑。當(dāng)前對中小學(xué)校長的評價(jià)，尚未建立起基于校長專業(yè)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)的評價(jià)制度。2013年教育部頒布的《義務(wù)教育學(xué)校校長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》，為校長的專業(yè)發(fā)展和評價(jià)提供了依據(jù)，但其操作性不強(qiáng)，階段性特點(diǎn)不明確，尚未能體現(xiàn)分層、分類評價(jià)的特點(diǎn)。評價(jià)隊(duì)伍建設(shè)，也是評價(jià)體系的重要組成部分，評價(jià)人員的專業(yè)化、評價(jià)人員的結(jié)構(gòu)組成、評價(jià)的方法和手段，都直接影響到評價(jià)結(jié)果的科學(xué)性、公平性，影響到利益相關(guān)者對校長職級制的認(rèn)同度。

三、完善校長職級制的政策建議

透過上述對校長職級制現(xiàn)狀的了解、國內(nèi)先期改革試點(diǎn)的政策文本分析與實(shí)地調(diào)研情況實(shí)施效果的評估，以及各地在試點(diǎn)校長職級制改革的過程中遭遇的問題與困難，如果要在中小學(xué)中試行校長職級制，我們從以下四個(gè)方面提出政策建議：

（一）從政治可行性層面，要提高相關(guān)領(lǐng)域?qū)πｉL職級制的認(rèn)同

由于校長職級制屬于教育公共政策的范疇，它是否能在教育領(lǐng)域得到實(shí)現(xiàn)，取決于教育領(lǐng)域與其相關(guān)的組織、人事、財(cái)政等相關(guān)領(lǐng)域能夠在多大程度上達(dá)成社會(huì)共識(shí)。

而目前實(shí)施校長職級制的城市對實(shí)施校長職級制的認(rèn)識(shí)主要包括五個(gè)方面：第一，去行政化，淡化中小學(xué)校長的行政色彩；第二，合理評價(jià)校長，提升校長專業(yè)化水平；第三，解決校長與教師專業(yè)發(fā)展道路重疊，走一條屬于校長自己的發(fā)展道路；第四，解決干群矛盾，提高校長待遇；第五，理順校長管理體制，視校長為專業(yè)技術(shù)人員而進(jìn)行管理，而非行政管理。其中最重要的兩個(gè)社會(huì)共識(shí)在于：一是對校長隊(duì)伍按照專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行管理；二是提升校長待遇。

首先，要加大在教育內(nèi)部與外部宣傳力度，要形成把校長隊(duì)伍按照專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行管理的認(rèn)識(shí)，應(yīng)該說，教育部門目前已初步達(dá)成共識(shí)。校長只有在專業(yè)化的背景下，從管理的外延式發(fā)展走向?qū)I(yè)化內(nèi)涵式發(fā)展，以教育家辦學(xué)的姿態(tài)提升學(xué)校教育的質(zhì)量。

其次，還要加大對提高校長待遇這一認(rèn)識(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)的培育。從各地調(diào)研的情況來看，校長的工資水平實(shí)際上并不高，與教師間的合理水平差距也不明顯，當(dāng)下培育社會(huì)、教師對校長合理工資水平的理解與共識(shí)尤為重要。

（二）從行政可行性的層面，要加強(qiáng)多部門協(xié)同合作

行政可行性是從行政操作的角度看校長職級制作為公共政策實(shí)施的可行性，能在多大程度上有效實(shí)施。調(diào)研發(fā)現(xiàn)校長職級制的改革涉及多個(gè)部門，是一項(xiàng)復(fù)雜工程，在行政上的可操作性有賴于各部門形成合力的組織支持，在一定程度上還必須依靠權(quán)威推動(dòng)，在實(shí)施過程中，會(huì)因政策的搖擺、停滯不前和中斷等問題，大大增加行政成本。為此，要在行政實(shí)施的可行性上施行以下政策措施。

第一，要加強(qiáng)基礎(chǔ)理論與實(shí)踐研究，充分借鑒國內(nèi)相關(guān)改革的經(jīng)驗(yàn)。理論是基礎(chǔ)、是理性的引導(dǎo)，將改革試點(diǎn)建立在充分的理論研究基礎(chǔ)之上，能夠在很大程度上確保改革的正確方向。

第二，把握校長隊(duì)伍與管理的基本現(xiàn)狀，把好校長職級制改革的脈搏。要對目前中小學(xué)管理體制改革的現(xiàn)狀進(jìn)行基線調(diào)研，加強(qiáng)對區(qū)域內(nèi)學(xué)校、校長隊(duì)伍管理等基本情況的研究，在改革設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)之間建立契合。

第三，在一些區(qū)域先行試點(diǎn)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上再逐步推廣，形成制度。這是多個(gè)地區(qū)中小學(xué)校長職級改革的基本路徑，也是我國教育事業(yè)改革發(fā)展過程中，各種改革舉措的基本樣態(tài)。這在較大程度確保了改革的成功率和有效性。

第四，建立以校長職級制為核心的系列校長管理制度。校長職級制的建立，尤其是校長職級制標(biāo)準(zhǔn)的建立，可以應(yīng)用于校長的任職資格制度、任期制度、選拔制度、職級工資制度、績效考評制度、校長專業(yè)發(fā)展規(guī)劃、培訓(xùn)等校長的綜合管理體系的系列制度中。

（三）從經(jīng)濟(jì)可行性層面，要加大財(cái)政投入

從經(jīng)濟(jì)可行性來看，政策資源是保障政策實(shí)施強(qiáng)有力的手段。在職級制政策實(shí)施方案中，必然會(huì)使用經(jīng)濟(jì)資源、實(shí)施成本與收益核算的經(jīng)濟(jì)手段。而校長職級制政策所需要的經(jīng)濟(jì)資源主要是對校長職級工資的財(cái)政投入。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分地區(qū)的職級制改革都采取了資金增量改革的形式。所以，校長職級制所需的財(cái)政經(jīng)費(fèi)應(yīng)納入?yún)^(qū)縣政府的財(cái)政預(yù)算，而不是采取專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的形式進(jìn)行發(fā)放，從而在制度上固化下來，保證這項(xiàng)制度實(shí)施的可持續(xù)性。

（四）從技術(shù)可行性層面，要制訂專業(yè)的職級制標(biāo)準(zhǔn)

技術(shù)可行性是從技術(shù)角度衡量校長職級制具備實(shí)現(xiàn)這一政策目標(biāo)的技術(shù)手段，以及現(xiàn)有技術(shù)水平下在多大程度上能夠?qū)崿F(xiàn)校長職級制的政策目標(biāo)。校長職級制改革政策的制定可通過三種技術(shù)手段衡量其專業(yè)度：一是對校長職級評定是否有標(biāo)準(zhǔn)；二是對校長辦學(xué)績效評價(jià)是否有標(biāo)準(zhǔn)；三是校長職級是否有對應(yīng)的專業(yè)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)規(guī)劃與課程。為此，在政策制定的重點(diǎn)應(yīng)著力在：

第一，根據(jù)國家2013年頒布的《義務(wù)教育學(xué)校校長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定標(biāo)準(zhǔn)，建立適合本地區(qū)的指標(biāo)體系。

第二，將制定的標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系運(yùn)用于校長職級的評定、績效考核、專業(yè)發(fā)展培訓(xùn)等綜合管理中，在實(shí)踐中不斷驗(yàn)證、修訂與完善，以便更好地達(dá)成政策目標(biāo)。在行政層面減少校長非專業(yè)化事務(wù)，把好校長入口關(guān)、確保專業(yè)人員進(jìn)入校長隊(duì)伍，促進(jìn)校長隊(duì)伍整體的專業(yè)化。

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[5]《上海市教育委員會(huì)關(guān)于2009年開展普教系統(tǒng)校長職級評審和認(rèn)定工作的實(shí)施意見》（滬教委人[2009]14號(hào)）.

[6]《中山市教育局關(guān)于印發(fā)〈中山市中小學(xué)校長職級評定辦法〉的通知》（中教[2012]103號(hào)）.

[7]《中共北京市西城區(qū)委教育工作委員會(huì)北京市西城區(qū)教育委員會(huì)關(guān)于印發(fā)〈西城區(qū)校長（書記）職級制實(shí)施意見〉》的通知（西教工發(fā)〔2011〕58號(hào)）.

[8]《中共濰坊市委辦公室濰坊市人民政府辦公室關(guān)于推行中小學(xué)校長職級制度的實(shí)施意見》（濰辦法[2004]21號(hào)）.

（作者系北京教育科學(xué)研究院教師研究中心主任、研究員、博士，研究領(lǐng)域?yàn)榻處熣?、教師教育。?/p>

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