“兩化疊加”：中國治理面臨的大難題

朱光磊

從治理角度看，當前出現(xiàn)的“講管理底氣不足，講服務力不從心”的狀況，是有深層原因的。

最近這幾年，經(jīng)常聽到有人提，中國治理難在哪里？比如有人說，中國治理難在治官。這也促使我思考，究竟中國治理難在何處？我認為中國治理最難的問題之一就是：中國現(xiàn)在在治理上要面對現(xiàn)代化、后現(xiàn)代化疊加的問題，就是說，既要面對現(xiàn)代化的問題，又要面對后現(xiàn)代化的問題。

實際上，從治理的角度，現(xiàn)代化階段主要解決的是管理問題；后現(xiàn)代化階段主要解決的是服務的問題，大體上相當于我們現(xiàn)在講的服務型政府和公共服務的概念。這兩個階段的焦點是不一樣的，所以我是不贊同要從管理型政府或者治理型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變這個說法的。這個說法并不嚴謹，中國現(xiàn)在要建立的應該是一個管理服務型政府，因為管理提升的任務并沒有完成，如果單純地講從管理型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變?nèi)菀装l(fā)出錯誤的信號。

“兩化疊加”條件下的治理難在何處

一是致使達成社會共識的過程更為復雜和艱難。比如說可能會出現(xiàn)用后現(xiàn)代化的眼光看待關于現(xiàn)代化的努力，說這種努力“標準太低”“太滯后了”；另一方面，你做的關于后現(xiàn)代化的努力同樣會有人說，“太超前”。比如，高速公路天天堵，說你滯后；高速公路修完了沒有幾輛車，又覺得你太超前。

其實，我們既有現(xiàn)代化的任務還沒完成，又拉到了后現(xiàn)代化的階段，如果我們思路更清晰一些有助于達成共識，但是現(xiàn)在對這個問題的看法并不是很清楚，還常常用后現(xiàn)代化的眼光看待關于現(xiàn)代化的努力，或者用與現(xiàn)代化階段相匹配的手段處理后現(xiàn)代化的課題，所以無論是從宏觀決策層面還是微觀的角度，難度都很大。當然原因不止這一個，但這是很大的原因。

二是導致政府發(fā)展理念上錯位。由于處于“兩化疊加”的時期，政府的發(fā)展應該是面臨著雙重的任務，所以現(xiàn)在簡單地強調(diào)從管理（管制）型向服務型政府轉(zhuǎn)變顯得有點急。中國歷史上積累下來的統(tǒng)治經(jīng)驗比較豐富，但在管理社會，特別是管理城市方面，缺乏足夠的理論和經(jīng)驗積累，治理的理念才剛剛進入。當然，20世紀90年代末和21世紀初的時候，地方政府忙招商引資，當時正常的情況應該是要向服務型政府方向轉(zhuǎn)變的，2003年以來一直也要求地方政府向服務型政府轉(zhuǎn)變，但是由于從上到下思路并不清晰，確實出現(xiàn)了在向服務型政府轉(zhuǎn)變的同時，地方政府開始把招商引資的熱情轉(zhuǎn)向開發(fā)房地產(chǎn)?？梢娺@個思路還不是很清楚。

三是不利于正確認識當前社會發(fā)展中客觀存在的某些差距。我可能偏保守一點，我認為很多差距在短時間內(nèi)是難以避免的，但是思路應該更清楚一點。比如現(xiàn)在的地區(qū)差距、階層之間的收入分配差距，后者實際上最主要的成分還是城鄉(xiāng)差距。比如說有一次我和西部省會的朋友聊天，他抱怨地區(qū)差距，我就問他：“你吃的穿的比我差嗎？住房比我差嗎？開的車比我差嗎？”不差，甚至比我的都還好。那么差在哪兒？實際上不是差在個人，是差在西部整個社會結構、經(jīng)濟活動當中，農(nóng)民、農(nóng)村比例比東部高很多。如果不做細致的分析，只是不加以區(qū)分地對比，一會兒拿現(xiàn)代化跟后現(xiàn)代化對比，一會兒反過來拿后現(xiàn)代化跟現(xiàn)代化對比，就會給人以“亂”、“矛盾多”的印象，同時會不切實際地抬高要求，進而帶來更多難題。

如何應對“兩化疊加”的雙重壓力

作為一個政治學和公共管理的研究者，我要特別強調(diào)，我們要繼續(xù)強化管理因素，我們的管理還要繼續(xù)補課，目前重點應強調(diào)“管理-服務型”政府，逐步形成完全意義上的服務型政府，即兼顧加強管理與提升服務，“現(xiàn)代化”階段的主要任務側重強化管理，“后現(xiàn)代”階段的主要任務重在擴大服務。同時，注意強化細節(jié)管理和流程管理，改變“重體制輕機制”的習慣。

加快城市化進程。雖然城市化的過程中出現(xiàn)了種種問題，包括土地、財政等等問題，但是當我見到媒體貶損城市化，心情總是不愉快。城市化過程中出現(xiàn)的問題還是要靠城市化解決。就像你跟西部的朋友對比，他們個人的生活可能并不比你差，差是差在農(nóng)村和農(nóng)民的問題上。西部農(nóng)村和農(nóng)民的比例比較高。這些問題還是要用后段加速，而不是降速的辦法解決，中國就得有速度，中國沒速度不行。要用融合而不是劃界的辦法，推動城市化健康提速與“精準扶貧”相結合，去積極彌補“兩化疊加”所導致的社會壓力和“社會斷裂”現(xiàn)象。

在各種政府的說法當中，相對而言，我還是比較贊成“有為政府”，也就是一個偏強和積極一些的政府。但是我說的偏強和積極一些的政府，不是比現(xiàn)在的政府更強，比現(xiàn)在的還是要相對的偏弱一點，但是和其他國家的政府比起來，它還是要相對偏強一些。它的特點我個人的理解就是：職責優(yōu)化、行政主導、注重績效、規(guī)模適度、制約有力、敏捷靈活。

這里面我強調(diào)兩點，一是要堅持注重績效，雖然我不贊成搞成企業(yè)型政府，但是中國政府比較講績效，它拿績效管著你，還是有效果的。另外一個是敏捷靈活，我接觸國外一些同行時發(fā)現(xiàn)一個有意思的現(xiàn)象，經(jīng)濟學教授對中國地方政府的評價要好于政治學教授，盡管他們的角度也不一定全面。我就問他們對中國地方政府的好評根據(jù)是什么。他們就說中國政府很積極，做事積極想辦法，反應快，很敏捷，這就可以了嘛。

在深思熟慮的基礎上考慮公共政策整體平衡問題，避免政策指導思想的不平衡、不統(tǒng)一所可能帶來的治理困難?？词虏荒苤豢催@一個事，要考慮整體平衡，既要考慮政治領域、經(jīng)濟領域、社會領域當中的幾個主要方面的平衡問題，也要考慮縱向平衡，就是中國現(xiàn)在正處在現(xiàn)代化和后現(xiàn)代化幾乎同步推進的這么一個歷史階段。中國發(fā)展得快，主要靠的就是這兩個階段同步推進。它是這樣的一個發(fā)展過程。

現(xiàn)在有一個說法，好像中國基礎設施不能再投了，再投就過了。其實不是的，比如中國的高速公路還是沒燈的，但我去過的發(fā)達國家，大多數(shù)高速公路都是有燈的。中國城市馬路上的路燈也不算太亮，還有我們自來水的水平還比較低，等等。這些小事對整個平衡問題的解決很重要。

（作者為南開大學副校長）

名詞解釋：

兩化疊加：“兩化疊加”，是指現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化要在近乎一個歷史時期內(nèi)完成，既要面對現(xiàn)代化的問題，又要面對后現(xiàn)代化的問題，呈現(xiàn)疊加態(tài)勢。在歐美發(fā)達國家，現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化是兩個階段；在日本與韓國，這兩個階段在現(xiàn)代化后期是疊加的；中國的這兩個階段則近乎于重疊，中國自1978年開始啟動現(xiàn)代化進程，到上世紀80年代末、90年代初，問題開始突出，大家同步關注現(xiàn)代和后現(xiàn)代的問題。“現(xiàn)代化”階段的主要任務是強化管理，“后現(xiàn)代”階段的主要任務是擴大服務，兩個階段的焦點不同，大體相當于服務型政府和公共服務的概念?！皟苫B加”給中國治理帶來極大難題，一是社會共識難以達成，二是導致政府發(fā)展理念的錯位，三是不利于正確認識當前社會發(fā)展中的某些差距。