天然氣氣源和銷售價格將由市場形成

曹敏

近日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法（試行）》（以下簡稱兩個《辦法》），改革天然氣管道運輸價格機制，加強價格監(jiān)管。就社會關(guān)心的問題，記者采訪了國家發(fā)展改革委有關(guān)負責(zé)人。

問：出臺兩個《辦法》的背景是什么？

答：制定出臺兩個《辦法》，是落實黨中央國務(wù)院關(guān)于深化價格改革、健全政府定價制度的重要舉措，是新常態(tài)下優(yōu)化價格監(jiān)管方式、推進價格工作職能創(chuàng)新的積極探索，也是適應(yīng)天然氣管道發(fā)展形勢的客觀需要。

天然氣價格改革的目標是“放開兩頭，管住中間”，即放開氣源和銷售價格由市場形成，政府只對屬于網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)的管網(wǎng)輸配價格進行監(jiān)管?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》（中發(fā) [2015]28號）明確提出要“規(guī)范定價程序，加強成本監(jiān)審，推進成本公開，堅決管細管好管到位”。目前我國在天然氣管道運輸價格管理方面還沒有系統(tǒng)的制度規(guī)定，定價透明度有待提高。而且，現(xiàn)行天然氣管道運輸價格多數(shù)實行“一線一價”，這種定價方法是在“單氣源、單管道”的供氣方式下確立的，隨著管道建設(shè)速度加快和供氣安全要求提高，越來越多的管道連接成網(wǎng)，現(xiàn)行定價方法已不能適應(yīng)形勢發(fā)展需要。因此，我們在總結(jié)天然氣管道運輸價格管理實踐經(jīng)驗、借鑒市場經(jīng)濟成熟國家通常做法的基礎(chǔ)上，改革管道運輸價格形成機制，并形成兩個《辦法》。

兩個《辦法》的出臺，率先在重要網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)價格監(jiān)管辦法和成本監(jiān)審辦法的全覆蓋，對構(gòu)建科學(xué)、合理、透明的管道運輸價格監(jiān)管體系具有基礎(chǔ)性作用，標志著國內(nèi)天然氣管道運輸價格監(jiān)管向精細化、制度化邁出實質(zhì)性步伐，充分體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)“管細管好管到位”的要求。

問：改革后的管道運輸價格機制與現(xiàn)行機制相比，核心變化有哪些？

答：與現(xiàn)行管道運輸價格機制相比，改革后的管道運輸價格機制的核心變化在于：一是定價方法的變化。由原來運用建設(shè)項目財務(wù)評價原理監(jiān)管管道運輸價格為主的定價方法，調(diào)整為按照“準許成本加合理收益”的原則定價，即在核定準許成本的基礎(chǔ)上，通過監(jiān)管管道運輸企業(yè)的準許收益，確定年度準許總收入，進而核定管道運輸價格。二是價格監(jiān)管對象的變化。不再以單條管道為監(jiān)管對象，對每條管道單獨定價，而是以管道運輸企業(yè)為監(jiān)管對象，區(qū)分不同企業(yè)定價。三是價格公布方式的變化。由國家公布具體價格水平改為國家核定管道運價率（元/立方米·千公里），企業(yè)測算并公布進氣口到出氣口的具體價格水平。

問：兩個《辦法》有哪些亮點？

答：兩個《辦法》的制定堅持問題導(dǎo)向，對癥下藥，監(jiān)管、激勵、監(jiān)督并重，并通過制度建設(shè)構(gòu)建長效機制，亮點頗多：一是推行獨立核算制度。兩個《辦法》明確要求經(jīng)營天然氣管道運輸業(yè)務(wù)的企業(yè)原則上應(yīng)將管道運輸業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分離，暫不能實現(xiàn)業(yè)務(wù)分離的，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)管道運輸業(yè)務(wù)財務(wù)獨立核算。二是建立成本約束機制。要求對天然氣管道運輸業(yè)務(wù)成本單獨歸集，對構(gòu)成定價成本的主要指標如職工薪酬、管理費用、銷售費用等明確了具體核定標準；對不得計入定價成本的八種情形作了界定。三是建立激勵機制。規(guī)定管道運輸價格以三年為一個監(jiān)管周期，如果管道運輸企業(yè)在監(jiān)管周期內(nèi)通過優(yōu)化運行提高管道負荷率，使實際負荷率高于定價負荷率，或加強管理、節(jié)約成本，使企業(yè)實際成本低于定價成本，可以獲得超過準許收益率的回報。四是建立信息公開機制。實行雙公開，不僅要求管道企業(yè)主動公開成本信息，強化社會監(jiān)督，約束企業(yè)投資造價和運行成本、避免投資浪費和不合理支出，也要求定價部門公開成本監(jiān)審結(jié)論，提高價格監(jiān)管的科學(xué)性、規(guī)范性和透明度。

問：改革后的管道運輸價格機制規(guī)定，定價時給予投資收益率8%、負荷率按75%計算，是怎么考慮的？

答：兩個《辦法》中將天然氣管道運輸?shù)臏试S收益率明確為稅后全投資收益率8%，是綜合考慮我國天然氣管道發(fā)展現(xiàn)狀、未來管道投資建設(shè)需要，以及下游用戶承受能力后確定的。一方面，目前我國天然氣管道處于快速發(fā)展階段，主支干線管道總長度為6萬公里左右（不含省內(nèi)管道），遠不能滿足今后發(fā)展需要。準許收益率定為8%，高于長期國債利率3—4個百分點，有利于調(diào)動各方面投資天然氣管道建設(shè)的積極性，促進天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另一方面，由于下游用戶承受能力有限，準許收益率也不宜過高。

需要說明的是，8%的收益率是在管道負荷率達到75%時才能取得，在其他因素不變的情況下，如果負荷率低于75%，收益率將低于8%。

問：兩個《辦法》的出臺會對國內(nèi)天然氣市場產(chǎn)生什么樣的影響？

答：兩個《辦法》的出臺，是落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求的具體體現(xiàn)，有利于激發(fā)市場活力，補足短板，將對國內(nèi)天然氣市場建設(shè)和相關(guān)行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。一是有利于激發(fā)社會資本投資建設(shè)管道積極性。兩個《辦法》對投資天然氣管道給出了明確的回報預(yù)期，特別是適當(dāng)高于一般工業(yè)行業(yè)的投資回報率，將對鼓勵社會資本投資建設(shè)管道、促進管道發(fā)展起到積極作用。二是有利于促進管道向第三方開放。兩個《辦法》要求企業(yè)獲得8%準許收益率對應(yīng)的管道負荷率為75%，意味著如果管道運輸企業(yè)實際負荷率低于75%，則實際收益率可能達不到8%甚至更低，只有加大向第三方開放力度、提高負荷率，才能獲得準許收益甚至更高的收益水平。三是有利于推進天然氣價格市場化改革。兩個《辦法》實施后，天然氣管道每一個入口到出口的運輸價格清晰明了，為管道向第三方開放創(chuàng)造了條件，同時，有利于天然氣氣源回歸商品屬性，促進氣氣競爭，進而實現(xiàn)氣源和銷售價格市場化的改革目標。

問：兩個《辦法》公開向社會征求意見的情況怎樣？

答：兩個《辦法》的制定出臺得到了社會各方面的高度關(guān)注，凝結(jié)著社會各方面的共同智慧。2015年以來，我們就兩個《辦法》反復(fù)征求了相關(guān)部門、地方價格主管部門、管道運輸企業(yè)、下游用戶，以及業(yè)內(nèi)專家學(xué)者的意見。今年8月20日至9月10日，我們又公開向社會征求了意見。公開征求意見期間，收到了社會各方通過網(wǎng)絡(luò)、傳真、電話等方式提出的意見50余條。各方面就定價方法、有關(guān)參數(shù)指標、第三方公開準入、省內(nèi)短途管道運輸價格監(jiān)管、推行“兩部制”計價和熱值計價等提出了很好的意見建議，有的還反映了天然氣價格政策執(zhí)行過程中的一些問題。

就社會各方提出的相關(guān)建議，我們再次組織力量逐一進行了認真研究，充分吸納了合理建議，并在印發(fā)的兩個《辦法》中予以體現(xiàn)；對一些目前暫不具備實施條件的建議如“兩部制”計價和熱值計價，將納入工作計劃，著手開展研究；對天然氣價格政策執(zhí)行過程中的問題，已轉(zhuǎn)交相關(guān)省級價格主管部門，要求相關(guān)地方認真研究處理。

兩個《辦法》的順利出臺，是社會各方共同努力的結(jié)果。我們歡迎社會各界繼續(xù)對我們的工作提出寶貴意見。

問：下一步天然氣管道運輸價格監(jiān)管工作的重點是什么？

答：今年以來，國家出臺了一系列加強天然氣管網(wǎng)輸配價格監(jiān)管的政策措施，此次出臺了兩個《辦法》，此前還印發(fā)了《關(guān)于加強地方天然氣管網(wǎng)輸配價格監(jiān)管降低企業(yè)用氣成本的通知》（發(fā)改價格〔2016〕1859號），從而構(gòu)建起天然氣產(chǎn)業(yè)鏈從長輸管道到省內(nèi)短途運輸管道，再到城市配氣管網(wǎng)的全流程價格監(jiān)管體系。

下一步，國家將積極推動政策落實，并進一步完善相關(guān)監(jiān)管政策。一是2017年將全面啟動管道運輸企業(yè)定價成本監(jiān)審工作，合理確定定價成本，制定和調(diào)整天然氣管道運輸價格。二是督促地方切實加強輸配價格監(jiān)管，合理制定和調(diào)整地方天然氣管網(wǎng)輸配價格。三是根據(jù)兩個《辦法》在實踐中的運行情況，適時對兩個《辦法》進行完善，并結(jié)合國內(nèi)天然氣市場發(fā)展情況，積極開展“兩部制”價格、熱值計價等研究工作，條件成熟時推出，不斷提高天然氣管道運輸價格管理的科學(xué)性和合理性。

這些政策實施，將有效激發(fā)天然氣市場的蓬勃生機和活力，促進天然氣行業(yè)取得長足發(fā)展，同時也為加強網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)價格監(jiān)管積累豐富經(jīng)驗，為進一步創(chuàng)新價格監(jiān)管方式奠定堅實基礎(chǔ)。