特色小鎮(zhèn)發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)比較與借鑒

傅超

編者按：與我國(guó)的小城鎮(zhèn)相比，發(fā)達(dá)國(guó)家的一些特色小城鎮(zhèn)發(fā)展不僅具有優(yōu)越的人居環(huán)境，深厚的歷史文化遺跡和特色鮮明的城市風(fēng)貌，而且很多還是著名大學(xué)、世界著名企業(yè)的總部所在地，集中了很多大城市也無(wú)法比擬的資源優(yōu)勢(shì)。本文作者選取了部分有代表性的國(guó)家和案例進(jìn)行分析，以期其發(fā)展模式能對(duì)我國(guó)小城鎮(zhèn)的發(fā)展培育產(chǎn)生一定的借鑒價(jià)值。

一、國(guó)外典型特色小城鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

（一）英國(guó)特色小鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)的經(jīng)驗(yàn)

英國(guó)特別重視小城鎮(zhèn)的綜合規(guī)劃和建設(shè)發(fā)展，貫徹了霍華德的田園小城鎮(zhèn)建設(shè)理念，重視保護(hù)景觀資源，將英國(guó)特有的傳統(tǒng)景觀文化與時(shí)俱進(jìn)地融入小城鎮(zhèn)的可持續(xù)規(guī)劃建設(shè)中。在英格蘭，鼓勵(lì)發(fā)展集鎮(zhèn)（Market Town），以便為離開(kāi)土地的農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)。每個(gè)集鎮(zhèn)有2000—20000人不等。它們的共同特點(diǎn)是，工業(yè)成為集鎮(zhèn)的重心，具有繼續(xù)發(fā)展工業(yè)的潛力，不對(duì)周?chē)h(huán)境具有潛在的威脅。另外一種稱(chēng)之為“新城”（New Town）的小城鎮(zhèn)在倫敦郊區(qū)就有大約20個(gè)。它們并不是完全新建的城鎮(zhèn)，而是在經(jīng)過(guò)挑選的舊城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上加以擴(kuò)大的工業(yè)發(fā)展中心，公共交通樞紐和就業(yè)中心，政府鼓勵(lì)人們遷入這類(lèi)新城。

案例：艾坪小鎮(zhèn)

艾坪是埃塞克斯郡一座普通的城鎮(zhèn)。早在半個(gè)多世紀(jì)前，還是地地道道的農(nóng)村，現(xiàn)如今，艾坪早已躋身英國(guó)中等城鎮(zhèn)之列，“艾坪由農(nóng)村到城鎮(zhèn)的演變軌跡，是英國(guó)城鎮(zhèn)化的一個(gè)縮影”。

1、艾坪在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，充分尊重自然，順應(yīng)自然，沒(méi)有亂砍樹(shù)、亂拆房，既融入現(xiàn)代元素，過(guò)上城鎮(zhèn)生活，又要不忘過(guò)去，讓文明歷史脈絡(luò)貫通，這是城鎮(zhèn)化的一個(gè)重大課題。為此，英國(guó)采取了一些行之有效的措施，其中立法是一個(gè)利器。英國(guó)媒體相關(guān)統(tǒng)計(jì)稱(chēng)，自1909年頒布第一部《住宅、城鎮(zhèn)規(guī)劃條例》以來(lái)，英國(guó)先后頒布了40多部與城鎮(zhèn)化建設(shè)有關(guān)的法律和法規(guī)，它們串起了英國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個(gè)個(gè)成功秘訣。

2、創(chuàng)造離土不離鄉(xiāng)的發(fā)展模式。以鄉(xiāng)村為依托，重點(diǎn)發(fā)展以農(nóng)業(yè)為加工對(duì)象的鄉(xiāng)村工業(yè)。鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展的逐步集中，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)與工業(yè)的分工，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的就地轉(zhuǎn)化，同時(shí)又為農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)提供了保障。它一方面把農(nóng)村改造成為宜居的小城鎮(zhèn)，導(dǎo)致了新工商業(yè)城市的出現(xiàn)和成長(zhǎng)，促進(jìn)了城市和鄉(xiāng)村的融合，加快了農(nóng)村的城市化過(guò)程；另一方面緩解了大城市沉重的壓力。

3、注重歷史文化保護(hù)和特色城市打造。一是制定專(zhuān)項(xiàng)法律規(guī)范歷史文化遺存和地域文化特色資源的保護(hù)。1953年，英國(guó)頒布了《歷史建筑和古老紀(jì)念物保護(hù)法》等法律，以規(guī)范和引導(dǎo)城市（鎮(zhèn)）改造和更新行為，至今列入官方名單的保護(hù)建筑有7.5萬(wàn)個(gè)。按照規(guī)定，建筑歷史達(dá)到50年以上，一般不允許再拆除；無(wú)人繼承的則由國(guó)家歷史文物保護(hù)機(jī)構(gòu)收管經(jīng)營(yíng)。二是1967年開(kāi)始劃定特別保護(hù)區(qū)，從最初的200個(gè)到至今已有9000個(gè)列入名單。三是因地制宜，強(qiáng)化特色，根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀?、歷史和產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)進(jìn)行差異性規(guī)劃，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)文化對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的支撐作用，將城鎮(zhèn)文化塑造與突出地域性文化結(jié)合。

4、建立和完善社會(huì)保障體系。英國(guó)在世界上第一個(gè)建立了城市社會(huì)保障體系，通過(guò)政府強(qiáng)有力的社會(huì)保障公共政策和宏觀調(diào)控政策，推行“福利國(guó)家制度”，來(lái)消弭自由放任城鎮(zhèn)化模式所造成的一系列社會(huì)發(fā)展斷裂。一是消除貧困，縮小階層貧富差距。二是加強(qiáng)公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)，著力解決公共衛(wèi)生設(shè)施匱乏問(wèn)題。三是建立完善的社會(huì)保障制度。英國(guó)的社會(huì)保障制度向公民提供從“搖籃到墳?zāi)埂钡娜嫔鐣?huì)保障，主要包括：向居民提供基本生活保障；提供醫(yī)療服務(wù)；提供符合體面生活的住房；提供教育服務(wù)，解決移民的教育問(wèn)題。

（二）美國(guó)特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)建設(shè)小城鎮(zhèn)不能隨意而為，需要編制詳規(guī)，而且政府很重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。美國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金由聯(lián)邦政府、地方政府和開(kāi)發(fā)商共同承擔(dān)，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)投資建設(shè)連接城鎮(zhèn)間的高速公路，而小城鎮(zhèn)的供水廠、污水處理廠、垃圾處理廠等是由州和小城鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)籌資建設(shè)。開(kāi)發(fā)商則負(fù)責(zé)小城鎮(zhèn)社區(qū)內(nèi)的交通、水電、通訊等生活配套設(shè)施的建設(shè)資金。

政府特別重視環(huán)境建設(shè)。在美國(guó)，環(huán)境建設(shè)是城鎮(zhèn)建設(shè)的主要內(nèi)容之一，給小城鎮(zhèn)提供了一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。政府在規(guī)劃時(shí)，重視城鎮(zhèn)特色，追求個(gè)性，無(wú)論走到哪里，都能看到不同面貌和特色的小城鎮(zhèn)，那種千城一面、萬(wàn)鎮(zhèn)雷同的現(xiàn)象是見(jiàn)不到的。小城鎮(zhèn)建好后，仍然重視建設(shè)管理，所謂“三分建設(shè)，七分管理”。美國(guó)的城市建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)主要有兩點(diǎn)：一是擁有健全完善的規(guī)章制度；二是依法辦事，違法必究。

案例：格林威治小鎮(zhèn)

美國(guó)格林威治鎮(zhèn)是康涅狄格州西南部的一座城鎮(zhèn)，位于長(zhǎng)島海峽上，距紐約40公里，總?cè)丝诩s5.9萬(wàn)。這個(gè)面積僅174平方公里的地方，是大約380多家對(duì)沖基金總部所在地，管理的資產(chǎn)總額超過(guò)1500億美元。全球350多只管理著10億美元以上資產(chǎn)的對(duì)沖基金，有近半數(shù)公司把總部設(shè)在這里，被喻為“對(duì)沖基金大本營(yíng)”。

格林威治成為全球領(lǐng)先的對(duì)沖基金中心之一的地位，不僅歸功于優(yōu)越的環(huán)境、明信片般的美景、豐富的停車(chē)場(chǎng)和游艇泊位、大量的設(shè)計(jì)師商店。還包括康涅狄格州有利的個(gè)人所得稅稅率、毗鄰紐約市的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、與日俱增的對(duì)沖基金配套工作人員，都是格林威治對(duì)沖基金小鎮(zhèn)發(fā)展的有利因素。由于毗鄰紐約金融市場(chǎng)，對(duì)沖基金行政管理人員、技術(shù)提供者、大宗經(jīng)紀(jì)商、對(duì)沖基金的基金以及其它配套職能，都相繼在此開(kāi)設(shè)業(yè)務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，格林威治所在的康涅狄格州，就業(yè)人數(shù)從1990年至今增長(zhǎng)了兩倍。而在2萬(wàn)多個(gè)投資類(lèi)崗位中，近半數(shù)來(lái)自對(duì)沖基金和私人股本公司。

（三）西歐的小城鎮(zhèn)發(fā)展

西歐的城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，與城鎮(zhèn)化相關(guān)的人口、土地、資本等經(jīng)濟(jì)要素能夠自由流動(dòng)和配置，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮了主導(dǎo)作用。同時(shí)，各國(guó)政府強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)保障進(jìn)行必要的國(guó)家干預(yù)，通過(guò)健全法制、制定和實(shí)施國(guó)家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和公共政策，開(kāi)發(fā)建設(shè)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施，改善城市環(huán)境，提供公共服務(wù)設(shè)施，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化與市場(chǎng)化、工業(yè)化互動(dòng)發(fā)展，積極推進(jìn)區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整，正確應(yīng)對(duì)快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在此過(guò)程中，通過(guò)體制機(jī)制的不斷完善，針對(duì)各個(gè)特定階段出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)調(diào)整政府政策，用行政、財(cái)稅、規(guī)劃等手段來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足。

案例：意大利波托菲諾小鎮(zhèn)

意大利西北著名旅游海港小鎮(zhèn)。在意大利語(yǔ)中，波托菲諾的本意是邊界小港口，這個(gè)位于意大利里格連海岸東面的小鎮(zhèn)是名聞遐邇的旅游勝地。背靠群山綠蔭繁密，面臨大海碧波浩淼。

20世紀(jì)20年代，波托菲諾得到迅猛發(fā)展。許多歐洲貴族喜歡這里小鎮(zhèn)的氣候和環(huán)境，懷著尋找獨(dú)特而原始的寧?kù)o來(lái)到波托菲諾。他們建造了堂皇的村莊，定居于此，使波托菲諾名聞?dòng)谑?。之后，陸續(xù)有更多的名人來(lái)到這里，包括意大利和世界各地著名的藝術(shù)家、金融家和政治家。小鎮(zhèn)豎向上沿山勢(shì)呈階梯狀布局，水平向沿碧綠的海灣海岸線帶狀分布，建筑都朝向大海，保證每一戶人家有一扇窗戶可以眺望海景。三到五層的坡屋頂小樓，有塔樓，形成高低錯(cuò)落的輪廓感。建筑全部用紅、黃、褚、粉等鮮艷的顏色裝飾著外墻，倒映在澄碧的海水中顯得格外美麗。

在商業(yè)方面，小鎮(zhèn)充分利用海景資源，咖啡館面包店就近將餐桌擺在碧藍(lán)的海水邊，從桌椅、裝飾品等細(xì)節(jié)上營(yíng)造具有藝術(shù)感的商業(yè)場(chǎng)所?？臻g方面，豐富的公共空間是小鎮(zhèn)悠閑生活氛圍的來(lái)源，三四米的小街顯得親切，蜿蜒的形式適合散步。圍繞塔樓布置半圍合的鵝卵石鋪地濱海廣場(chǎng)。

二、借鑒意義

一是發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)是小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。一方面發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)能夠提供充足的就業(yè)崗位，另一方面也為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了物質(zhì)保障?！伴L(zhǎng)三角”地區(qū)小城鎮(zhèn)主要依靠民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的崛起，“珠三角”地區(qū)則具有強(qiáng)有力的外來(lái)投資拉動(dòng)力，這些地區(qū)的發(fā)展都具有雄厚的區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

二是多元化是小城鎮(zhèn)發(fā)展的必然趨勢(shì)。世界各地的小城鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，不同地區(qū)具有不同的發(fā)展基礎(chǔ)、條件和階段特征，也都走出了各自不同的道路。即使是在同一地區(qū)，利益主體、投資主體的多元化也會(huì)促使小城鎮(zhèn)具有多種發(fā)展路徑。

三是完善的政策機(jī)制是小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的保障。一方面機(jī)制創(chuàng)新成為小城鎮(zhèn)發(fā)展的動(dòng)力之一，另一方面，政府通過(guò)政策干預(yù)可以彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)一般為后者，國(guó)內(nèi)則更多為前者，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展影響的不斷深入，政策機(jī)制應(yīng)更多的表現(xiàn)在對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)上，以保障公共利益。

四是依據(jù)小城鎮(zhèn)發(fā)展的階段性特征處理好近遠(yuǎn)期關(guān)系。中國(guó)仍處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，即使是大都市地區(qū)，內(nèi)部也存在發(fā)展階段不均衡的問(wèn)題，目前小城鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)各自階段性特征制定發(fā)展策略，但也需考慮到長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)際合作中心）