海洋環(huán)境保護法須與時俱進

郁志榮

海洋環(huán)境保護法是我國現(xiàn)代海洋法律制度最先出臺，最廣泛運用的一部法律。為我國海洋生態(tài)保護以及海洋環(huán)境保護、海洋資源可持續(xù)利用做出了不可磨滅的貢獻。經(jīng)過長達30多年的施行和實踐，隨著時代發(fā)展和形勢的變化，這部法律也出現(xiàn)了諸多不足，需要進一步修訂。

從法律層面重新定義“海洋環(huán)境”

海洋環(huán)境保護法首先要對“海洋環(huán)境”進行科學(xué)定義。所謂“海洋環(huán)境”，有的詞典將它解釋為：“地球上廣大連續(xù)的海和洋的總水域。包括海水、溶解和懸浮于海水中的物質(zhì)、海底沉積物和海洋生物。”從中可以了解一個客觀事實，即“海洋環(huán)境”不僅包括海水，還有水中的各種物質(zhì)、沉積物以及海洋生物等。現(xiàn)行的海洋環(huán)境保護法規(guī)定的主要內(nèi)容涉及兩大領(lǐng)域：一是保護海洋生態(tài)的海洋自然保護區(qū)建設(shè)和管理；二是“五大”污染源（陸地污染、海岸工程建設(shè)項目、海洋工程建設(shè)項目、傾倒廢棄物、船舶及有關(guān)作業(yè)活動）的污染防治措施。從法律規(guī)定內(nèi)容看，完全不能滿足使用“海洋環(huán)境”法律名稱內(nèi)涵的需要，也不能體現(xiàn)整個“海洋環(huán)境保護”的實踐需要。這部法律“帽大頭小”的缺陷一直延續(xù)了30多年，已經(jīng)到了必須改正的時候了。

“海洋環(huán)境污染”的定義問題

我國現(xiàn)行海洋環(huán)境保護法第十章第九十五條對“海洋環(huán)境污染損害”做出的解釋是，直接或者間接地把物質(zhì)或者能量引入海洋環(huán)境，產(chǎn)生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業(yè)和海上其他合法活動、損害海水使用素質(zhì)和減損環(huán)境質(zhì)量等有害影響。而《聯(lián)合國海洋法公約》（以下稱《公約》）第一條對“海洋環(huán)境的污染”的定義是指：人類直接或間接把物質(zhì)或能量引入海洋環(huán)境，其中包括河口灣，以致造成或可能造成損害生物資源和海洋生物、危害人類健康、妨礙包括捕魚和海洋的其他正當(dāng)用途在內(nèi)的各種海洋活動、損壞海水使用質(zhì)量和減損環(huán)境優(yōu)美等有害影響。

首先，“海洋環(huán)境污染損害”比《公約》中的“海洋環(huán)境的污染”多了“損害”兩個字，但是其解釋內(nèi)容前者基本拷貝了后者。按理，前者加了“損害”兩個字，意思明顯發(fā)生變化，應(yīng)該解釋清楚何謂“損害”，主要強調(diào)海洋環(huán)境污染之后產(chǎn)生的損失和危害，《公約》中“海洋環(huán)境污染”的著眼點在于把物質(zhì)和能量引入海洋環(huán)境之后，對海洋生物等產(chǎn)生有害影響。本次修法應(yīng)對該名詞解釋予以斟酌并進行適當(dāng)調(diào)整，要么去掉“損害”兩字與《公約》同樣使用“海洋環(huán)境的污染”，要么另作科學(xué)合理的解釋。

其次，“海洋環(huán)境污染損害”的解釋將《公約》中的部分文字稍作改動，其結(jié)果卻大相徑庭?！豆s》中的表述在處理海洋環(huán)境污染事件或案件時，對受害方或原告方十分有利。特別是在對涉外案件和事件的處理時能夠占據(jù)主動地位。如果按照海洋環(huán)境保護法中“海洋環(huán)境污染損害”的定義，美國康菲公司違反規(guī)定導(dǎo)致發(fā)生渤海灣溢油事件中，若要指控和處罰肇事者，舉證責(zé)任完全在受害方或曰原告方。不僅如此，這一定義還可以用于整治外國艦船在我國管轄海域?qū)嵤┑能娛虑謾?quán)活動之中。譬如，2009年3月發(fā)生在我國南海管轄海域的美國軍船“無瑕”號反潛探測事件。如果按照《公約》“海洋環(huán)境的污染”定義，中方可以直接質(zhì)疑或指控，美方反潛探測船“無瑕”號釋放的聲吶噪音對南海的海洋生物資源造成有害影響，如果美方不服或不承認，他們負有“我沒有損害任何南海海洋生物資源”的舉證責(zé)任。但是，按照現(xiàn)行海洋環(huán)境保護法的“海洋環(huán)境污染損害”的名詞解釋，在沒有掌握確鑿證據(jù)之前，就無法認定和指控美國軍船“無瑕”號的海洋侵權(quán)行為。

海洋行政主管部門職責(zé)問題

長期以來，我國海洋行政執(zhí)法形成人們熱議的“五龍鬧?！备窬?，源于海洋環(huán)境保護法的職責(zé)分工。此次修法，在整體格局依然不變的前提下應(yīng)該考慮：我國海洋環(huán)境保護即海洋環(huán)境污染防治工作，由海洋行政主管部門統(tǒng)一負責(zé)。其理由：

一是現(xiàn)行海洋環(huán)境保護法賦予國家環(huán)保部對全國海洋環(huán)境保護工作實施指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督權(quán)利。實際上，只是多了一個“婆婆”而已，非但不能發(fā)揮實質(zhì)性的正能量，還可能會出現(xiàn)負面效應(yīng)。二是海洋生態(tài)系統(tǒng)獨立于陸地生態(tài)系統(tǒng)，海洋環(huán)境保護管理需要獨立和獨特的研究、監(jiān)測、分析、協(xié)調(diào)等一系列的配套措施。海洋行政主管部門，統(tǒng)一負責(zé)海洋環(huán)境保護工作即海洋環(huán)境污染防治名正言順，而且職責(zé)明確有利于提高效率。三是我國海洋管理存在諸多瓶頸問題，最大的煩惱是職責(zé)模糊不清，責(zé)任落實不下去。國家海洋管理一般而言有七大任務(wù)對象，即交通安全、海上救助、海洋漁業(yè)、海上治安、海洋維權(quán)、海洋環(huán)保以及海洋調(diào)查。海洋環(huán)境保護是七大任務(wù)對象其中之一，法律規(guī)定“海洋環(huán)境保護”由環(huán)境保護主管部門負責(zé)，作為海洋行政主管部門的國家海洋局又如何能真正履行海洋綜合管理的使命呢？

修法須從實際出發(fā)

海洋環(huán)境保護法1983年3月1日施行至今33年，自2000年4月1日第一次修訂后施行至今也有16年，不少內(nèi)容亟待補充。

第一，通過處理康菲公司開采石油污染渤海灣事件，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行海洋環(huán)境保護法中處罰條款的規(guī)定數(shù)量，不足以對肇事者起到懲戒作用，必須修改。第二，日本福島核電站2011年3月因特大海嘯發(fā)生爆炸事故，放射性污水排放至今但不向我國通報情況。對此，我國沒有相關(guān)專業(yè)部門主動對號入座，站出來向日本政府或有關(guān)方面提出交涉。第三，隨著科技進步和國際海洋法的發(fā)展，深海油氣開發(fā)、可燃冰商用開采、深海礦產(chǎn)開發(fā)等如雨后春筍般涌現(xiàn)，原來立法時可以忽略不計的來自海底活動的污染、“區(qū)域”內(nèi)活動的污染、大氣層或通過大氣層的污染也應(yīng)該考慮入法。第四，作為法律只需做出原則性規(guī)定，切忌包攬“條例”和“規(guī)定”應(yīng)有的功能和作用。