智慧高新：PPP模式的機(jī)制設(shè)計(jì)

張軍紅+曹余

目前我國在公共領(lǐng)域大力推廣PPP模式，PPP模式在理順政府與市場關(guān)系、推動(dòng)各類資本融合、優(yōu)勢互補(bǔ)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動(dòng)力、提升公共服務(wù)效率上起到了良好的促進(jìn)作用。但在實(shí)踐過程中，或多或少都遇到了一些難題，例如，項(xiàng)目組織保障、運(yùn)作模式設(shè)定、特許經(jīng)營權(quán)定價(jià)、采購方式等。安徽省合肥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)也不例外。

自2013年入選住建部國家智慧城市試點(diǎn)以來，合肥高新區(qū)一直在積極探索PPP模式在實(shí)際應(yīng)用領(lǐng)域內(nèi)的創(chuàng)新。2015年9月，合肥高新區(qū)智慧城市管理運(yùn)營項(xiàng)目（以下簡稱“智慧高新項(xiàng)目”）從全國800多個(gè)項(xiàng)目中脫穎而出，成功躋身財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目，成為智慧城市行業(yè)第一個(gè)國家PPP示范項(xiàng)目，也是安徽省獲批投資額最大、合肥市唯一入選的示范項(xiàng)目。

PPP模式難點(diǎn)

特許經(jīng)營權(quán)定價(jià)是PPP項(xiàng)目的核心，關(guān)鍵在于明確項(xiàng)目建設(shè)成本、付費(fèi)機(jī)制，即收益方式。一旦項(xiàng)目投資概算不確定，特許經(jīng)營權(quán)收益不確定，在PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中就會出現(xiàn)利益輸送、權(quán)力尋租等現(xiàn)象。

智慧高新項(xiàng)目的最大難點(diǎn)恰恰就在特許經(jīng)營權(quán)定價(jià)上。一方面，無法評估項(xiàng)目總建設(shè)成本。項(xiàng)目還未進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，對于未來總體規(guī)劃、實(shí)施路徑、子項(xiàng)目情況都尚未明確，無法評估工程量來測算項(xiàng)目總建設(shè)成本。另一方面，無法明確子項(xiàng)目類型，從而進(jìn)行收益權(quán)的劃分。在智慧高新項(xiàng)目中，經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目、非經(jīng)營性項(xiàng)目等3類PPP項(xiàng)目并存，無法通過單一方式明確總體收益方式。

從運(yùn)作模式來看，PPP在智慧城市領(lǐng)域的運(yùn)用主要有兩種方式，一是采取“1個(gè)項(xiàng)目1個(gè)運(yùn)營主體”模式，這也是一般PPP項(xiàng)目通常采用的模式，但是這一模式會產(chǎn)生很多項(xiàng)目運(yùn)營主體，增加政府的總體協(xié)調(diào)負(fù)擔(dān)，容易造成政府編制增員、項(xiàng)目實(shí)施工作效率低、運(yùn)營主體間扯皮推諉的情況。二是采取“1個(gè)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商+X個(gè)核心項(xiàng)目”模式，該模式雖然部分解決了項(xiàng)目總體協(xié)調(diào)問題，但項(xiàng)目的社會合作方仍需政府篩選，對接層級仍然較多；且運(yùn)營商對管理的熱情是有限的，對于可盈利部分積極性高，但對耗費(fèi)精力又沒有較高收益的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作積極性較低，難免存在既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的尷尬。

除此之外，智慧高新項(xiàng)目在社會資本方的選擇上也遇到了難題。在財(cái)政部明確的PPP項(xiàng)目政府采購方式中，合肥高新區(qū)主要考慮以下兩種方式，第一種公開招標(biāo)，即先公開招標(biāo)（不少于3家企業(yè)報(bào)名），若兩次流標(biāo)后轉(zhuǎn)為競爭性談判（2家企業(yè)以上報(bào)名），若1家企業(yè)報(bào)名則可走單一來源采購方式。該方式的優(yōu)勢在于對招標(biāo)響應(yīng)單位無數(shù)量限制，且市財(cái)政、招標(biāo)部門已接受此方式；劣勢在于招標(biāo)文件一經(jīng)確認(rèn)無法修改，且轉(zhuǎn)為單一來源采購時(shí)間周期較長，招標(biāo)部門是否匹配智慧城市綜保式方案的專家?guī)齑嬖诓淮_定性。第二種為競爭性磋商方式，其優(yōu)勢在于采購過程中招標(biāo)文件（關(guān)于采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款）可經(jīng)過磋商方式進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修改；劣勢在于此方式需經(jīng)市級以上人民政府財(cái)政部門批準(zhǔn)，要求招標(biāo)響應(yīng)單位必須在3家以上，且新方式在市財(cái)政、招標(biāo)部門還未實(shí)際運(yùn)作，招標(biāo)部門是否匹配供應(yīng)商庫存在不確定性。

由此可見，在智慧高新項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)上，合肥高新區(qū)急需解決以下幾個(gè)問題，第一，避免政府編制增加過多、人員冗余；第二，由專業(yè)的社會資本做項(xiàng)目的統(tǒng)籌管理方，讓專業(yè)人做專業(yè)事；第三，有效解決項(xiàng)目投資概算不明確帶來的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)置防火墻；第四，對于長期的PPP合作有一個(gè)合理的監(jiān)管、考核機(jī)制，同時(shí)也給社會資本經(jīng)營的自主權(quán)利；第五，政府在PPP實(shí)施過程中，對建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)效果、建設(shè)成本可實(shí)施控制；第六，實(shí)施過程中公開公平，包括社會資本方的選擇、項(xiàng)目的選擇、總價(jià)的控制。

搭建組織保障體系

為解決上述問題，合肥高新區(qū)從組織保障及制度體系、運(yùn)作模式、特許經(jīng)營權(quán)定價(jià)機(jī)制、采購模式、運(yùn)營管理等幾個(gè)方面尋找解決方案。

項(xiàng)目組織保障方面，他們在全國首創(chuàng)了“1+1+N”的“智慧城市發(fā)展商模式”?！?”分別代表一個(gè)組織體制及系列制度和一層PPP核心結(jié)構(gòu)，“N”則是指一系列單體項(xiàng)目。

為解決政府編制增加過多的問題，并讓專業(yè)人做專業(yè)事，高新區(qū)采取了“輕政府管理、重專業(yè)運(yùn)營”的體制，即政府負(fù)責(zé)流程監(jiān)管，專業(yè)社會化資本負(fù)責(zé)實(shí)施，打造一個(gè)組織體制及系列制度。另一方面，成立合肥高新區(qū)智慧城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)合肥高新區(qū)智慧城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、合肥高新區(qū)智慧城市發(fā)展研究中心。領(lǐng)導(dǎo)小組為智慧高新項(xiàng)目的最高決策機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、審議決策等；智慧辦主要負(fù)責(zé)對接協(xié)調(diào)，項(xiàng)目實(shí)施過程監(jiān)督，參與項(xiàng)目竣工驗(yàn)收、移交等工作；發(fā)展研究中心主要負(fù)責(zé)技術(shù)咨詢、項(xiàng)目評審、標(biāo)準(zhǔn)編制等工作。由項(xiàng)目與組織管理的夾心層——合肥時(shí)代智慧高新投資管理有限公司（以下簡稱“SPV公司”）負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)及深化、制定年度規(guī)劃、項(xiàng)目識別論證、項(xiàng)目投融資、建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)工作、項(xiàng)目建設(shè)的管理、項(xiàng)目運(yùn)維。

同時(shí)，為保障項(xiàng)目規(guī)劃的中立性、建設(shè)系統(tǒng)性及運(yùn)行可持續(xù)性，合肥高新區(qū)還設(shè)置了兩層風(fēng)險(xiǎn)防范。第一層，讓“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”分離，在智慧城市項(xiàng)目招標(biāo)文件中明確，作為SPV公司的社會資本不得參與智慧高新項(xiàng)目建設(shè)，設(shè)立防火墻，避免制定規(guī)則者參與，保證項(xiàng)目實(shí)施的公平。第二層，通過第三方機(jī)構(gòu)（發(fā)展研究中心）來對智慧城市的頂層設(shè)計(jì)、年度實(shí)施計(jì)劃、具體項(xiàng)目方案進(jìn)行第三方監(jiān)督，保證計(jì)劃、項(xiàng)目的專業(yè)性。

組建SPV公司，構(gòu)建PPP項(xiàng)目核心結(jié)構(gòu)

SPV公司是PPP項(xiàng)目的核心結(jié)構(gòu)，注冊資本2億元，其中政府方出資4000萬元，占比20%；特許經(jīng)營社會資本方，出資1.6億元，占比80%。項(xiàng)目前期由政府出資主體——合肥高新建設(shè)投資集團(tuán)公司牽頭整體框架設(shè)計(jì)，項(xiàng)目啟動(dòng)后由SPV公司統(tǒng)籌管理合肥高新區(qū)行政區(qū)域范圍內(nèi)的智慧城市項(xiàng)目。為解決對于專業(yè)性和綜合能力的需求，合肥高新區(qū)計(jì)劃選擇一個(gè)“專業(yè)資本+資源資本”的組合，即一個(gè)在智慧城市領(lǐng)域頂層設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)豐富的社會資本加一個(gè)資源強(qiáng)大的社會資本。

這一方面體現(xiàn)了組織保障中“重專業(yè)化運(yùn)營”的理念，讓專業(yè)人做專業(yè)事，更好地對項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、投融資謀劃、項(xiàng)目的管理運(yùn)營維護(hù)，避免政府投資分散、重復(fù)投資等情況，可以更高效地實(shí)施項(xiàng)目，節(jié)約項(xiàng)目資金，實(shí)現(xiàn)智慧城市系統(tǒng)的良性互動(dòng)。另一方面，有效解決了智慧高新項(xiàng)目一攬子打包項(xiàng)目的投資建設(shè)成本不確定性問題，由于SPV公司不負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的實(shí)施，項(xiàng)目在實(shí)施時(shí)由SPV公司確定方案并報(bào)領(lǐng)導(dǎo)小組討論通過后招標(biāo)，最終由審定的項(xiàng)目建設(shè)成本來作為計(jì)算政府購買服務(wù)費(fèi)依據(jù)，所以通過有效的特許經(jīng)營權(quán)定價(jià)機(jī)制就可以實(shí)現(xiàn)在項(xiàng)目投資額、項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容不確定情況下的PPP合作問題。

設(shè)置合理特許經(jīng)營權(quán)定價(jià)機(jī)制

在特許經(jīng)營權(quán)定價(jià)方面，合肥高新區(qū)原則上按照項(xiàng)目建設(shè)成本、項(xiàng)目運(yùn)營成本乘以相應(yīng)費(fèi)率的方式確定政府購買服務(wù)費(fèi)用。雖然智慧高新項(xiàng)目是一攬子項(xiàng)目，無法確認(rèn)總的項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營成本，但是項(xiàng)目實(shí)施及款項(xiàng)支付是按照單個(gè)項(xiàng)目來進(jìn)行計(jì)算的，所以在政府購買服務(wù)時(shí)，可以按照單個(gè)項(xiàng)目審定的工程決算價(jià)來計(jì)算項(xiàng)目建設(shè)成本，按照單個(gè)項(xiàng)目審定的項(xiàng)目運(yùn)營成本來計(jì)算項(xiàng)目運(yùn)營成本。為有效調(diào)動(dòng)社會資本積極性，合肥高新區(qū)充分考慮政府成本控制和企業(yè)合理收益，對收益方式、收益支付時(shí)間進(jìn)行了詳細(xì)明確。政府購買服務(wù)費(fèi)每年由高新區(qū)智慧城市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、高新區(qū)財(cái)政局進(jìn)行審定，并列入次年政府財(cái)政預(yù)算。

在計(jì)算收益時(shí)，根據(jù)SPV公司職責(zé)設(shè)計(jì)，合肥高新區(qū)將政府購買服務(wù)費(fèi)分為4種，分別是頂層設(shè)計(jì)費(fèi)用、政府財(cái)政購買服務(wù)項(xiàng)目而產(chǎn)生的投融資成本、項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)和項(xiàng)目運(yùn)營費(fèi)。其中頂層設(shè)計(jì)費(fèi)用為中標(biāo)價(jià)格，設(shè)置上限價(jià)格控制總額；項(xiàng)目融資成本按照中標(biāo)報(bào)價(jià)，上限為銀行同期貸款利率的1.3倍；建設(shè)管理費(fèi)按照投資項(xiàng)目建設(shè)成本和中標(biāo)項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)率計(jì)算，設(shè)置上限費(fèi)率；項(xiàng)目運(yùn)營費(fèi)用按運(yùn)營成本加計(jì)流轉(zhuǎn)稅費(fèi)及8%管理費(fèi)。

在設(shè)置收益支付時(shí)間時(shí)，對4項(xiàng)費(fèi)用分別按照不同要求計(jì)算應(yīng)付款計(jì)息時(shí)間，自應(yīng)付款時(shí)間開始到實(shí)際付款前按照季度計(jì)算復(fù)利，政府支付社會資本資金占用成本。頂層設(shè)計(jì)費(fèi)按進(jìn)度分兩期支付完成；建設(shè)管理費(fèi)每年支付一次，十年內(nèi)付清；項(xiàng)目建設(shè)成本認(rèn)定時(shí)間分建設(shè)期和建設(shè)期后兩個(gè)階段，建設(shè)期內(nèi)按均衡投入建設(shè)資金原則計(jì)算。運(yùn)營費(fèi)按照具體項(xiàng)目合同約定支付義務(wù)。

采用合理的采購模式和管理監(jiān)督機(jī)制

考慮到公開招標(biāo)方式對招標(biāo)響應(yīng)單位無數(shù)量限制，且公開招標(biāo)批準(zhǔn)流程短，不需要通過市級以上人民政府財(cái)政部門批準(zhǔn)，在實(shí)踐中，操作模式較成熟，同時(shí)希望擴(kuò)大合作范圍，合肥高新區(qū)最終選擇了采用公開招標(biāo)方式，在全國范圍內(nèi)邀請專業(yè)的社會資本參與合作。

在社會資本方評審結(jié)構(gòu)上，智慧高新項(xiàng)目采用綜合評分法。技術(shù)標(biāo)中對企業(yè)自身經(jīng)營能力、融資能力、智慧城市建設(shè)能力等方面進(jìn)行綜合評分；其中智慧城市建設(shè)能力是主要考核內(nèi)容，對于企業(yè)在行業(yè)內(nèi)的發(fā)展情況、智慧城市頂層設(shè)計(jì)能力、智慧城市建設(shè)管理能力、智慧城市系統(tǒng)運(yùn)營能力、未來智慧產(chǎn)業(yè)資源整合能力等多個(gè)方面提出了要求。商務(wù)標(biāo)設(shè)計(jì)打破以往單一指標(biāo)，設(shè)計(jì)了3種費(fèi)率指標(biāo)來進(jìn)行綜合考量，給予社會資本合理的利潤空間。

在智慧城市運(yùn)營主體的管理上，智慧高新項(xiàng)目從PPP合作和SPV公司股權(quán)設(shè)置兩方面進(jìn)行了相應(yīng)的設(shè)置，合肥高新智慧城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組保留對政府購買服務(wù)類項(xiàng)目的審批立項(xiàng)權(quán)限，以及重大事項(xiàng)的一票否決權(quán)，這一制度設(shè)計(jì)較好地平衡了公眾利益和社會利益，兼顧效率與公平。

在智慧城市運(yùn)營監(jiān)管方面，智慧辦主要做好項(xiàng)目績效檢測與考評。合肥高新區(qū)對SPV公司設(shè)立績效考核機(jī)制，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可通過定期檢查或臨時(shí)抽查等方式考核項(xiàng)目產(chǎn)出績效指標(biāo)，并將績效考核與政府付費(fèi)金額相銜接。