PPP盛宴背后難念的經(jīng)

張軍紅+譚冉

10月11日，財政部發(fā)布了《關于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》。該通知顯示，北京市首都地區(qū)環(huán)線高速公路（通州-大興段）等516個項目成為第三批PPP示范項目，計劃總投資金額11708億元。自2013年黨的十八屆三中全會作出《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以來，國家相關部委陸續(xù)出臺了系列政府和社會資本合作（PPP）的文件，PPP模式被迅速推廣。但是，在急速發(fā)展的過程中，PPP模式也暴露出了一些始料未及的矛盾，例如央企、國企與民營企業(yè)的資金矛盾，信用和風險管控，法律監(jiān)管空白等。近日，《經(jīng)濟》記者就這些問題，對相關專家進行了采訪。

高額補貼成誘餌

《經(jīng)濟》：PPP中心數(shù)據(jù)顯示，第三批示范項目審批時，財政部共收到各地申報項目1070個，無論在申報數(shù)量還是投資額上，都遠高于前兩批之和。由此看來，PPP項目如此火爆的原因有哪些？

陳永宏（天職工程咨詢股份有限公司董事長）：一是政府推廣力度大，財政部、發(fā)改委都在各自系統(tǒng)內(nèi)大力宣傳與推動PPP模式，并都各自出臺或聯(lián)合相關行業(yè)主管部門出臺了一系列政策，在地方，PPP已成為許多地方政府的重要工作之一。二是獎勵力度大，根據(jù)財政部《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》，2016年度入選財政部PPP示范項目的都有財政資金獎勵，分別是800萬、500萬、300萬，該補貼是給地方政府的，地方政府就必然有積極性。三是社會資本積極參與，這里的社會資本可能主要還是國企。在沒有PPP之前，對于公用事業(yè)的投資，不管是政府購買服務也好，自行建設也好，受益對象也主要是國有建筑企業(yè)?，F(xiàn)在實行PPP，實際上是把未來若干年的政府建設項目提前放出來，各大國企自然要大顯神通，發(fā)揮各自所能，提前搶到這份大蛋糕。這也推動了PPP項目的火爆。

《經(jīng)濟》：有人稱，除了中央財政直接資金支持，地方上的PPP項目入選財政部示范項目后，將更容易獲得社會資本的認可，也更容易獲得金融機構的支持，如何看待這一點？社會資本進入PPP重點看的是哪些方面？

陳永宏：應該有影響，因為地方上的PPP項目要入選財政部示范項目，需要經(jīng)過省級和財政部的層層審核，其項目的合規(guī)性、可落地性、前期工作的完善性等都比一般項目要好，自然更容易通過金融機構的評審。至于最終能否獲得金融機構貸款、獲得社會資本的認可，還得看項目能否符合金融機構和國家PPP基金的貸款條件，以及能否讓社會資本方看到利益，風險可控，通過社會資本方的投資決策程序。當然，如果入選財政部示范項目，各級地方政府部門自然會給予更大的支持，促進項目落地。

梁艦（北京中建政研信息咨詢中心主任）：社會資本方對未來行使特許經(jīng)營權的前景十分看好。一方面，項目公司成立后，社會資本方將享有建設、運營、融資等權利，其行使期限為10-30年不等，根據(jù)國家經(jīng)濟發(fā)展政策及市場前景，社會資本方對特許經(jīng)營權的長期性及穩(wěn)定性的經(jīng)營前景看好。

另一方面，項目公司可在做好市場調(diào)查的前提下，充分利用特許經(jīng)營權組合資源，在運營中適時靈活籌集調(diào)度資金，支撐公司運營，為社會提供良好的服務產(chǎn)品。

落地不足10%

《經(jīng)濟》：與“擠破頭”的申報相比，PPP項目的推進速度卻不及預期，這其中的主要原因有哪些？目前PPP項目的推進率有多少？

單光暄（中國科技市場協(xié)會PPP產(chǎn)業(yè)指導委員會常務會長兼秘書長）：截至6月30日，全國擬采用PPP儲備項目有9285個，月均增加457個，總投資超過10.6萬億元，進入執(zhí)行階段的PPP項目619個，總投資額是1萬億元，占到入庫項目總數(shù)的6.7%，占總投資額9.4%，但全國PPP項目能夠落地的卻不到10%。通過這些數(shù)據(jù)可以看出，在PPP項目上大家有些盲目，我認為導致的原因有3點。

第一，在國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》出臺前，地方政府平臺融資就已到極限，資產(chǎn)負債率都超過了發(fā)行債券的比例，該文件是控制債務的文件，但是地方政府理解為新形勢下的一種融資手段，各地方政府都愿意借著融資政策的春風多做些政績。第二，如今GDP下降得很快，中央政府也在順水推舟，想把與基礎設施建設及相關行業(yè)帶動起來，提高GDP，因此表面上形成了火爆的情況。第三，金融機構由于投資形勢不佳，目前也存在資產(chǎn)荒的問題，由于貸款給民營企業(yè)有一定的風險，所以金融機構往往為了規(guī)避風險而貸給國有企業(yè)，這樣一旦出現(xiàn)問題也能在體制內(nèi)得到解決。

陳永宏：主要原因有以下幾個方面，一是PPP項目申報并沒有嚴格的要求，政府方只需提供簡單的初步實施方案，就可以進入財政部PPP項目綜合信息平臺，作為儲備項目向社會公示，這也是申報“擠破頭”的原因。而推進項目則必須要達到一定的條件，如項目的可行性研究、用地規(guī)劃、建設規(guī)劃、環(huán)評等前期工作是否完成，有的項目還要完成初步設計，這些工作既需要時間，又需要動輒幾十、幾百萬元的前期費用。如果前期工作不做好，一窩蜂上項目，就可能達不到PPP提高效率、緩解債務的預期。二是社會資本方要看到利益，才可能參與PPP項目。如果項目不成熟，不確定性的風險比較大，社會資本方特別是真正的民間資本，并不會積極性參與。社會資本方參與PPP項目也需要投入前期成本，目前國家直接對社會資本或民間資本的補貼很少，即使有也有很多條件，例如監(jiān)管等，這讓社會資本方退避三舍。

目前PPP項目的推進率不好說，除傳統(tǒng)的已經(jīng)成熟的原BOT項目外，估計落地率不高。政府想要社會資本承擔經(jīng)營風險，但社會資本只想把風險控制到最低，雙方需要經(jīng)過多輪溝通才可以達到共同點。

梁艦：從各地PPP項目的申報項目結構來看，水務工程如污水處理和公路建設項目占比較大。從PPP項目的落地情況來看，要遠低于申報進度，這是因為PPP項目落地前，政府部門需要進行深入的市場調(diào)查及相關的論證工作，社會投資方在與政府部門談判前，也需要與金融機構進行融資事項溝通和談判，這些程序要比PPP示范項目復雜得多。

國企受青睞，民企被排擠

《經(jīng)濟》：目前PPP項目中的社會資本的占比有多大？社會資本進入PPP項目的困難有哪些？

梁艦：社會資本參與PPP項目的困難主要是，未來項目公司的融資問題。這是政府方和社會資本方共識的問題。在承建基礎設施工程中，項目公司所需的資金量較大且占用期長，投資方不僅要拓展籌資渠道，而且還要研究最佳的融資方案，既要減少融資成本，又要規(guī)避風險。

陳永宏：目前對于社會資本的定義比較廣泛，國有企業(yè)都包含其中。據(jù)我們了解，落地的PPP項目中，社會資本以國有企業(yè)為主，主要集中在交通、水務等行業(yè)，這些行業(yè)已經(jīng)有了較為成熟的PPP模式，政府與社會方的利益邊界比較清晰，也形成了一定的競爭市場，方便項目落地。而其他公用事業(yè)如旅游、教育等，由于可借鑒的經(jīng)驗較少，項目利益邊界也不清晰，一個項目從啟動到落地需要較長的時間，落地后也需要通過若干個運營年度來檢驗最初的PPP設計是否合理，能否達到預期目標等。

社會資本進入PPP項目的關鍵還是在于一個“利”字。資本是逐利的，無利不往。如果社會資本覺得利不夠或風險過大，自然就難以有積極性。目前PPP模式難以讓社會資本看到利，主要有以下幾個原因，一是新興的PPP項目模式不成熟，項目本身的不確定性風險大，甚至許多項目都需要財政的補貼。二是社會資本方在PPP中處于信息不對稱地位。目前PPP項目前期工作都是政府方做的，過程與結果都不完全對社會資本方公開。社會資本方要評價一個項目是否值得參與，還得另起爐灶，自己或聘請第三方對項目進行評估、做財務測算，才可能做出正確的投資決策。而進行這些決策是要付出人力、財務成本的，這也影響了其介入的積極性。

《經(jīng)濟》：縱觀PPP模式，一些地方政府在推進過程中，重準入保障，而缺乏退出規(guī)范安排，導致社會資本很沒有“安全感”，在利益保障方面，社會資本還有哪些方面的擔憂？

陳永宏：政府方重準入保障、輕退也有其道理，政府方擔心社會資本進來幾年，把施工利潤得到手，不做長期經(jīng)營打算，這肯定是不利于PPP項目發(fā)展的，也會增加政府方管理的難度。目前社會資本也不是完全沒有退出機制，許多PPP項目合同中有約定，若干年后，比如5年或10年，經(jīng)政府方同意，PPP項目公司股權可以轉讓。這就是PPP社會資本退出的途徑。這樣規(guī)定也不錯，社會資本方只有把PPP項目經(jīng)營好了，才可能在資本市場找到下家轉讓。同時，也沒有法規(guī)禁止PPP項目公司上市，目前上市公司也有在投PPP項目，實際上也是利用資本市場的資金做PPP。

但是特別值得一提的是，大多PPP項目都是公用項目，這些項目有一個共同點：社會資本方?jīng)]有項目資產(chǎn)的所有權，只有經(jīng)營權。也就是BOT中，只有一個O（經(jīng)營），沒有另一個O（所有）。因此，社會資本方是無法獲得項目資產(chǎn)特別是土地增值收益的。由此可見，社會資本方投一個PPP項目與投一個有土地的實業(yè)項目的收益是不可同日而語的，更何況政府還限定PPP項目的投資收益率。

單光暄：在PPP項目社會資本的問題上，主要困惑在于民營資本高門檻設置方面。地方政府在穩(wěn)增長的壓力下，首先推出的是大型或特大型的公共基礎設施或公共服務項目，融資需求一般是幾十億、上百億甚至是幾百億，但民營企業(yè)并不具備如此強大的投融資能力；其次，不少地方政府在1.0的模式下進行合作，即政府主導，承諾固定回報或政府購買服務，這樣會導致合作雙方關系不平等；第三，在競爭性領域中，國企、央企因為有龐大的經(jīng)濟體量，具備絕對的優(yōu)勢，受到各地方政府和金融機構的青睞，形成了地方政府認同央企、國企參與，民營資本被擠出的矛盾；第四，不少地方政府將公益性項目拿出來給社會資本負責，卻把有經(jīng)營效益的項目留給政府平臺，導致政府財力不足，負債高企，民營資本也擔心政策性風險和債務變化，發(fā)生“新官不理舊賬”的情況，使得社會資本很難融入民營資本。

“關門打狗的做法很普遍”

《經(jīng)濟》：我國的PPP模式在推行中還存在哪些問題？

陳永宏：在做PPP項目咨詢時，我們重點關注到一個問題，財務測算模型的標準化問題，其直接影響著政府方與社會資本方的利益分配。PPP項目的實質(zhì)是政府方讓渡部分利益給社會資本方，讓社會資本方獲得適當?shù)氖找?，而政府方取得其所需要的公共服務產(chǎn)品。但是，政府方該讓渡多少利益才合適？經(jīng)營權應該設置為幾年？這需要對PPP項目進行客觀合理的財務測算。

但目前各咨詢機構的財務測算主要是參考原工程咨詢中的經(jīng)濟評價去做，有沒有考慮PPP項目的特殊性，如經(jīng)營年限不一定等于項目經(jīng)濟壽命、政府方可能不參與社會分配、PPP項目合同中還可能存在一些特殊的約定會影響財務測算數(shù)據(jù)的選取等，這些都不得而知。因此我們建議應該建立PPP財務測算規(guī)則，統(tǒng)一標準，以保證PPP項目利益分配的公平性。

梁艦：PPP項目在推進過程中還存在相關法律滯后的問題，一方面，PPP項目涉及的行業(yè)對合同條款的要求條件及其內(nèi)容都具有專業(yè)性約束要求，而我國法律在這方面的空白點較多。另一方面，在PPP項目中政府也屬于介入主體，在合同條款中，應該對政府行為作出同樣全面的約束。此外，不同行業(yè)的PPP項目在運營和退出階段還存在管理標準和技術標準滯后的情況，這些空白都會影響社會投資方的投資行為。

李賓（北京天域資產(chǎn)管理有限公司董事長）： PPP要求嚴格的問責機制，主要表現(xiàn)為，第一，更高的透明要求，這是對地方政府提高治理能力的有力督促。一般來說，治理水平有待提高的地方政府，其透明度都相對較低，如此則PPP所受的限制就比較多，且往往這些地方資金更為短缺，為了更好地實現(xiàn)政府功能，更有動力促進公共部門的透明度，這也是一種倒逼機制。第二，更多的問責主體，如投資者、貸款者、支付服務費用的使用者或是納稅人，因各自不同的利益，必然產(chǎn)生相應的問責訴求。第三，更加清晰的委托代理關系。PPP具有清晰的委托代理關系，清晰的委托代理關系有利于明確問責主體及問責事由，提高問責效率，強化治理約束。

單光暄：信用問題也是制約民營資本進入PPP項目的門檻，“關門打狗的做法很普遍”。雖然財政部和發(fā)改委都做了積極努力，國務院也把制定“PPP法”交給國務院法制辦負責，但是目前國內(nèi)還是在用國外的那一套。要有效引導民間資本進入PPP項目，就要加快推進社會信用體系的建設，建立信用約束機制，打消民間資本的顧慮，嚴格約束政府和企業(yè)。