東營(yíng)濕地保護(hù)的金融路徑探討

羅炳琪

(中國海洋大學(xué),山東 青島266100)

東營(yíng)濕地保護(hù)的金融路徑探討

羅炳琪

(中國海洋大學(xué),山東 青島266100)

以東營(yíng)為例,在文獻(xiàn)綜合分析的基礎(chǔ)上,對(duì)東營(yíng)建立起濕地銀行進(jìn)行探討,通過對(duì)濕地銀行發(fā)展歷程及東營(yíng)現(xiàn)狀的分析,研究濕地銀行落地東營(yíng)的可能性因素,并對(duì)東營(yíng)今后的發(fā)展做出總結(jié)與展望。

濕地銀行；東營(yíng)環(huán)境；可能性分析；東營(yíng)

1 濕地銀行的產(chǎn)生與發(fā)展

濕地(wetland),被稱為“地球之腎”,不論是天然或人工、常久或暫時(shí)的沼澤地、濕原或水域地帶等,都屬于濕地的范圍。從20世紀(jì)70年代以后,美國政府開始重視濕地的保護(hù),由鼓勵(lì)濕地開發(fā)轉(zhuǎn)而實(shí)行濕地保護(hù)政策,其中,以“抵補(bǔ)”為基本思想的“濕地緩解銀行”概念的提出,引起了各界的廣泛關(guān)注。

濕地銀行,是一種替代補(bǔ)償機(jī)制,遵循的是“零損失”原則,規(guī)定任何開發(fā)活動(dòng)都要保持濕地總面積保持不變,在預(yù)期開發(fā)活動(dòng)可能造成某個(gè)濕地的損失之前,濕地銀行的客戶需事先購置土(濕)地用以新建或恢復(fù)濕地,這些濕地將以“信用”的方式存入銀行,濕地開發(fā)者如果無法避免對(duì)濕地造成的損害,則必須在濕地銀行內(nèi)優(yōu)先進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償,向銀行購買“信用”,在第三方機(jī)構(gòu)授權(quán)許可下使用,且第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)核查破壞濕地的行為是否無法避免、緩解銀行的補(bǔ)償是否有效等。

濕地銀行在美國的發(fā)展主要分為三個(gè)階段:一是以《清潔水法》第404條為代表的基礎(chǔ)階段,用以初步恢復(fù)水資源的完整性和生物多樣性,規(guī)定了陸軍工程兵團(tuán)是頒發(fā)濕地開發(fā)許可的主要部門,對(duì)生態(tài)環(huán)境的參與者明確了職責(zé);二是以《第404條(b)(1)款環(huán)境導(dǎo)則》為代表的發(fā)展階段,對(duì)濕地銀行許可證進(jìn)行了更加全面的修訂,重新制定了評(píng)判標(biāo)準(zhǔn),更加詳細(xì)地制訂了能夠更大限度減少環(huán)境損害的具體要求,第一次明確提出了“補(bǔ)償”的概念;三是以《國家環(huán)境政策法》實(shí)施細(xì)則為代表的繁榮階段,通過恢復(fù)受損濕地的生態(tài)多樣性及自然功能、建立新的濕地以增加濕地面積、強(qiáng)化已有濕地以改善濕地功能、實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有濕地的永久性保存四項(xiàng)基本補(bǔ)償措施,實(shí)施全國性的抵補(bǔ)規(guī)劃。

2 東營(yíng)濕地現(xiàn)狀及功能

2.1 東營(yíng)濕地現(xiàn)狀

東營(yíng)的總面積有8243km2,其中灘涂面積67萬hm2,水域33.3萬hm2,其整個(gè)轄區(qū)范圍內(nèi)所有的土地,包括農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地、未用地三大類。濕地沒有被單獨(dú)作為土地的一類劃分出來,而是把土地分類中的一部分相加的總和,如像小清河、水庫、養(yǎng)殖的坑塘的水域,還有灘涂中低水位時(shí)積水不超過6m的區(qū)域。東營(yíng)濕地主要分布很廣泛,最集中分布在黃河三角洲自然保護(hù)區(qū),有1530km2,其余濕地星羅棋布,有各種水庫、河流,還有各種城市濕地公園。

東營(yíng)市一座在勝利油田的基礎(chǔ)上拔地而起的城市,勝利油田83%的儲(chǔ)量和85%的開采量在東營(yíng),巨大的開采量在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也勢(shì)必會(huì)對(duì)環(huán)境造成或多或少的威脅,如今,在濕地內(nèi)油田打井的現(xiàn)象仍有發(fā)生,這對(duì)濕地造成了一定程度上的破壞。東營(yíng)現(xiàn)有的濕地保護(hù)措施主要是建立保護(hù)區(qū)和濕地公園兩種,擁有適應(yīng)東營(yíng)地區(qū)的濕地保護(hù)條例 ,2015年6月,東營(yíng)市土地規(guī)劃局還公布了山東黃河三角洲國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃。但由于濕地分布不廣泛的客觀因素,濕地的保護(hù)只是地區(qū)性的,沒有全國性的濕地保護(hù)體系,使得東營(yíng)市濕地保護(hù)政策實(shí)行有些困難。

2.2 東營(yíng)濕地的功能

年輕動(dòng)態(tài)的濕地每年也在隨著潮漲潮落而改變它的面積,作為地球上三大生態(tài)系統(tǒng)之一,濕地有著不可替代的生態(tài)功能。(見表1)

表1 東營(yíng)濕地的功能

3 濕地銀行落地東營(yíng)的可行性分析

3.1 基于理論層面

生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)以資源產(chǎn)權(quán)的明確界定為前提,通過市場(chǎng)交易體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的成本,從而鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)主體采取成本更低的行為手段,達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的。史玉成認(rèn)為,生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度,其理論基礎(chǔ)主要包括3個(gè)方面:公共產(chǎn)品理論、外部性理論和生態(tài)資本理論。所以,自然資源的利用本身具有一定的不可逆性,能將環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)權(quán)利界定清楚是關(guān)鍵,濕地作為一種公共產(chǎn)品,明晰其產(chǎn)權(quán)后,將外部性內(nèi)部化,是濕地銀行的理論本質(zhì)。

要將在美國成功實(shí)行的濕地銀行引入中國來,我們需要設(shè)計(jì)一些符合中國國情的中國式理論,在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)兼顧到濕地環(huán)境,通過實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)機(jī)制和政府宏觀調(diào)控來實(shí)現(xiàn)效用最大化。

3.2 基于東營(yíng)自身層面

東營(yíng)市的黃河三角洲國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)是中國暖溫帶中最年輕、最廣闊的國家級(jí)自然保護(hù)區(qū),對(duì)物種保護(hù)、候鳥遷徙等有著不可磨滅的作用,其廣大的占地面積也使其影響力足以波及到黃海、東部沿海等廣大地區(qū)的環(huán)境與經(jīng)濟(jì),因而有極大的研究?jī)r(jià)值。東營(yíng)市擁有全國第二大油田——?jiǎng)倮吞?油氣的開發(fā)一直被國家關(guān)注,原油年產(chǎn)量最高達(dá)到3355.2萬噸,它作為新興的黑馬城市,人均GDP達(dá)到全省首位,具有發(fā)展?jié)竦劂y行的客觀支撐條件,在經(jīng)濟(jì)與環(huán)境并重的當(dāng)下,將生態(tài)市場(chǎng)化為生態(tài)金融,為東營(yíng)濕地的發(fā)展開辟了一個(gè)新方向。因此,在東營(yíng)市即對(duì)黃河三角洲河口原生濕地生態(tài)系統(tǒng)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,不僅有堅(jiān)實(shí)的客觀物質(zhì)基礎(chǔ),而且還具有深遠(yuǎn)的意義。

3.2 基于政府管理層面

濕地具有公共物品的屬性,要界定其產(chǎn)權(quán),政府的作用是十分必要的。美國的濕地銀行在運(yùn)行的過程中,政府對(duì)其進(jìn)行著十分有效率的監(jiān)管,沒有政府的推動(dòng),濕地銀行的發(fā)展舉步維艱。

不過,濕地銀行在東營(yíng)更多的還在一種探索性的階段,更多的是概念性的問題,基于國情,我國濕地保護(hù)管理與監(jiān)督水平可能暫時(shí)無法達(dá)到這樣的高度,我國的濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的保障性法律法規(guī)還較為缺乏,沒有形成一個(gè)全國性的統(tǒng)一認(rèn)識(shí),在中國高速向國際進(jìn)軍的時(shí)段,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還處于重要位置,缺乏對(duì)濕地統(tǒng)一的歸口管理,但明確政府各部門之間的職責(zé),加強(qiáng)其協(xié)作能力是我們所明確的方向。

3.3 基于公眾參與層面

美國濕地銀行建立過程中十分重視利益相關(guān)者的訴求,在立法上也鼓勵(lì)公眾的參與,最大限度的避免項(xiàng)目實(shí)施后出現(xiàn)利益沖突。這點(diǎn)與我國“以人為本”的思想不謀而合,我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)公眾參與也是有明確規(guī)定的,如果能夠切實(shí)重視并加以落實(shí),給予利益相關(guān)者表達(dá)訴求的途徑,完全可以避免一些短視的經(jīng)濟(jì)行為和因重大工程項(xiàng)目建設(shè)而發(fā)生環(huán)境群體性事件。

本次調(diào)研過程中,我們?cè)诰€上和線下分別發(fā)放了調(diào)查問卷——線下方面,我們統(tǒng)計(jì)了東營(yíng)市市民(包括工人、學(xué)生、職員等)的情況;線上方面,我們對(duì)各大高校的大學(xué)生發(fā)放了有針對(duì)性的網(wǎng)上調(diào)查問卷。經(jīng)過對(duì)問卷的回收和統(tǒng)計(jì),我們共發(fā)出539份調(diào)查問卷,回收了522份,其中有效問卷數(shù)為487份。根據(jù)調(diào)查問卷的結(jié)果,我們發(fā)現(xiàn),人們普遍對(duì)于濕地銀行的概念還很模糊(圖1)

圖1 您是否了解濕地銀行?

雖然這種抵補(bǔ)的思想在實(shí)踐中已有運(yùn)用(如耕地占補(bǔ)平衡和碳匯交易)但民眾的認(rèn)知度還是不夠,居民對(duì)濕地的關(guān)注度也有待加強(qiáng),對(duì)濕地抵補(bǔ)的觀念還沒有落地生根,還需一定的時(shí)間。

但我們的調(diào)查中,民眾雖然對(duì)濕地銀行的概念理解不夠,但是對(duì)于濕地的保護(hù)大多表示了積極支持的態(tài)度,并愿意為此貢獻(xiàn)出自己的力量。(圖2、圖3)

圖2 若中國政府建立濕地銀行,你是否會(huì)支持?

圖3 若通過民眾捐款集資的方式建立濕地銀行,您是否愿意捐款?

4 政策建議

在政府的宏觀調(diào)控下,綜合運(yùn)用法律和市場(chǎng)的機(jī)制進(jìn)行多元化調(diào)節(jié),明晰產(chǎn)權(quán),充分發(fā)揮市場(chǎng)化的作用,是將生態(tài)市場(chǎng)化的新突破,對(duì)我國濕地保護(hù)提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和啟示,結(jié)合東營(yíng)實(shí)際情況,為東營(yíng)今后的發(fā)展起到了激勵(lì)性作用。

4.1 制定自上而下的政策,明確責(zé)任

現(xiàn)階段自上而下的政策計(jì)劃主要有三種,一是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃,二是土地利用總體規(guī)劃,三是城鄉(xiāng)規(guī)劃。而中國的生態(tài)補(bǔ)償政策文件大多為森林和礦區(qū)方面,濕地方面還沒有這么嚴(yán)格的規(guī)定對(duì)其進(jìn)行約束。

政策的成功實(shí)行需要有國家力量的支持和自上而下的全國性政策的引導(dǎo),制定出總體規(guī)劃,才能更好地落實(shí)到每個(gè)地區(qū)。東營(yíng)濕地的保護(hù)涉及到7、8個(gè)部門,責(zé)任還不夠明確,且規(guī)章制度層級(jí)較低,所以東營(yíng)的濕地保護(hù)規(guī)劃在通過以后就基本上束之高閣了。所以,制定出有關(guān)濕地的國家性的法律條文來彌補(bǔ)地區(qū)性法律的不足,是推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度改革的首要行動(dòng),與此同時(shí)還需要有專門的機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)眾多部門,使工作責(zé)任更加專業(yè)。不過很多政策的實(shí)施都不是一朝一夕的,這是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。

4.2 政府管理與市場(chǎng)調(diào)控相結(jié)合

美國濕地銀行是一種政府與市場(chǎng)相結(jié)合的方式,通過許可部門制定的標(biāo)準(zhǔn),運(yùn)用市場(chǎng)手段激勵(lì)那些開發(fā)利用者去承擔(dān)對(duì)濕地的損害責(zé)任,也使得濕地銀行作為新的主體而產(chǎn)生,達(dá)到高效保護(hù)濕地的目的。濕地銀行的實(shí)質(zhì)就是政府管制下的限額交易。我國奉行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),面對(duì)生態(tài)金融的問題也是一樣的,鼓勵(lì)市場(chǎng)化但又不能完全市場(chǎng)化,政府的調(diào)控作用是很重要的,形成“政府管理下的市場(chǎng)化運(yùn)行”才是濕地銀行在中國建立的根本。

4.3 理念的傳播

人民群眾對(duì)新理念的接受程度是改革能否成功的決定性因素,濕地銀行落地東營(yíng)的過程中,與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、民族習(xí)慣等社會(huì)系統(tǒng)中的各個(gè)要素相互作用。人民群眾在各個(gè)方面所發(fā)揮的作用都是不可小覷的,所以,將濕地銀行的概念現(xiàn)在人們頭腦中形成,形成廣泛的共識(shí),是我們必須要做的。讓更多人以更客觀的眼光去支持濕地的可持續(xù)性抵補(bǔ)保護(hù),是十分重要的。

中國現(xiàn)在正處于新型工業(yè)化和城市化的過程中,在發(fā)展中對(duì)生態(tài)的保護(hù)力度也在加強(qiáng),結(jié)合中國自身實(shí)際來說,濕地銀行的建立是一個(gè)長(zhǎng)期的過程,還需對(duì)這個(gè)概念進(jìn)行深化和探索。不過隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的逐步加快,發(fā)展趨于穩(wěn)定時(shí),相信這個(gè)全國性的濕地保護(hù)政策終將落地,東營(yíng)濕地將會(huì)成為率先試點(diǎn)的地區(qū)。

[1]毛顯強(qiáng),鐘 瑜,張 勝.生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撎接慬J].中國人口· 資源與環(huán)境,2002,12(4):38～41.

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[4]《我國濕地生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化分析——以美國濕地銀行為例》李華琪2014年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)(2014,(8):21－22·廣州)論文集

[5]Purification of small－scale stagnant water in urban regions:Human－powered water lift and bank－based constructed wetland.Zhongqiang Wang a,bEcological Engineering Volume83,October 2015,Pages 108–111.

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F307.2

A

1002－2724(2016)06－0112－03

2016－11－03

羅炳琪,中國海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院金融系2014級(jí)本科學(xué)生,在指導(dǎo)老師的帶領(lǐng)下,進(jìn)行生態(tài)金融的研究