與職務(wù)直接掛鉤：食品安全只有管好才能考好

文 | 中國醫(yī)藥報社食藥輿情監(jiān)測工作室

8月底至9月初，通過對官方主流媒體、門戶網(wǎng)站、微博、微信等輿論平臺的監(jiān)測，聚焦食藥行業(yè)最具代表性的事件，結(jié)果顯示，“食品安全工作評議考核辦法出臺”引起輿論廣泛關(guān)注，相關(guān)報道量與爭議程度高于其他熱點詞匯。

輿情概述

8月29日，據(jù)中國政府網(wǎng)消息，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《食品安全工作評議考核辦法》（以下簡稱《辦法》），強(qiáng)化地方政府食品安全組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督管理責(zé)任，提升食品安全保障能力。消息發(fā)布后，主流媒體立即予以報道解讀，由于該《辦法》與地方政府的政績考評掛鉤，將保障公眾身體健康和生命安全落到實處，得到輿論的普遍好評。

媒體認(rèn)為，繼2015年新修訂的《食品安全法》對食品安全工作的考核提出明確要求后，《辦法》是對考評工作的細(xì)化，加強(qiáng)了考核的規(guī)范性與導(dǎo)向性?！掇k法》明確規(guī)定，今年起，省級政府的食品安全工作需要進(jìn)行評議考核?？己藘?nèi)容主要是從食品安全工作措施落實情況和食品安全狀況兩個方面，對食品安全組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督管理、能力建設(shè)、保障水平等責(zé)任落實情況進(jìn)行評議考核?？己私Y(jié)果分A、B、C三個等級，對考核結(jié)果為A級的?。▍^(qū)、市）人民政府，由國務(wù)院食品安全委員會予以通報表揚，對作出突出貢獻(xiàn)的單位和個人按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎勵；考核成績不佳的政府有關(guān)負(fù)責(zé)人將被約談，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不得參加年度評獎、授予榮譽稱號等。發(fā)現(xiàn)需要問責(zé)的問題，線索將移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。

中國食品藥品網(wǎng)輿情監(jiān)測系統(tǒng)的數(shù)據(jù)顯示，輿論認(rèn)可《辦法》體現(xiàn)出的獎罰分明原則，好評較多。對于具體的評議方法，不同的人群仍有爭議。如何讓考核發(fā)揮出威力，推進(jìn)考核的公平公正，是公眾最為關(guān)心的話題。

輿情走勢

從相關(guān)輿情一周發(fā)展走勢看，關(guān)于“食品安全工作評議考核辦法出臺”的媒體關(guān)注度呈現(xiàn)“波浪式”的特征。

圖1 媒體與網(wǎng)民輿情關(guān)注走勢

從圖1可以看出：8月29日，中國政府網(wǎng)發(fā)布消息后，輿情立即攀升，在8月30日迅速達(dá)到輿情最高點?！掇k法》出臺后，考核的規(guī)范性、權(quán)威性、導(dǎo)向性都將得到提高。考核工作由國務(wù)院食品安全委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，使食品安全工作評議考核依法開展，有章可循，更好地落實食品安全責(zé)任。相關(guān)內(nèi)容經(jīng)政府網(wǎng)站發(fā)布后，新華社、人民網(wǎng)、《經(jīng)濟(jì)日報》等主流媒體與網(wǎng)站迅速報道，《京華時報》等都市類媒體對此話題也予以關(guān)注。

在各類解讀政策的文章中，新華社發(fā)布的國務(wù)院食品安全辦有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀《食品安全工作評議考核辦法》的文章最為熱門，權(quán)威解讀得到最大程度的輿情關(guān)注。食品安全工作考核與地方政府政績掛鉤，考評方式是否足夠科學(xué)、全面，媒體存在不同觀點。新華網(wǎng)、人民網(wǎng)等主流媒體紛紛發(fā)表評論，對《辦法》中的某些環(huán)節(jié)、流程提出意見和建議。多方觀點均認(rèn)為，考評辦法應(yīng)當(dāng)真實反映各地食品安全監(jiān)管水平，并促進(jìn)食品安全監(jiān)管深化目標(biāo)。

醞釀期：8月26日～28日，信息量停留在一個較低的位置。去年10月1日起施行的新修訂的《食品安全法》對食品安全工作評議考核提出了明確要求，其第七條規(guī)定“上級人民政府負(fù)責(zé)對下一級人民政府的食品安全監(jiān)督管理工作進(jìn)行評議、考核”。相關(guān)立法工作廣受期待。

圖2 一周以來媒體信息來源比例

爆發(fā)期：8月29日～30日，消息發(fā)布后，媒體普遍認(rèn)為《食品安全工作評議考核辦法》的出臺是對食品安全監(jiān)管工作的促進(jìn)，考評工作終于有法可依?！掇k法》中的獎懲制度引起媒體的關(guān)注與報道，報道量井噴。

消退期：8月31日起，相關(guān)新聞減少，輿情開始平息。觀察人士對考評的效果仍然存疑，擔(dān)心地方政府能否拿出責(zé)任擔(dān)當(dāng)，考評出真實水平。人們在等待今年的考評結(jié)果，期待各地政府交出的答卷。

不同媒體平臺對比分析

以8月26日～9月1日為監(jiān)測時間段，統(tǒng)計不同媒體平臺上有關(guān)“食品安全工作評議考核辦法出臺”相關(guān)的信息量。從圖2中可以看出，相關(guān)報道數(shù)量最多的媒介為微信，占總體輿情來源的43.4%，其次為傳統(tǒng)新聞媒體和微博。

據(jù)統(tǒng)計，在新聞媒體的報道中，新華社、《經(jīng)濟(jì)日報》所受關(guān)注較多；在微信公眾號中，“中國政府網(wǎng)”、“食藥法苑”等公眾號受到較多關(guān)注；而在互動媒體里，強(qiáng)國社區(qū)的輿情較熱?！笆称钒踩ぷ髟u議考核辦法出臺”關(guān)系到地方政府責(zé)任的落實，被主流媒體密切關(guān)注。

報道內(nèi)容分析

以8月26日～9月1日為監(jiān)測時間段，按轉(zhuǎn)載量排序，統(tǒng)計新聞網(wǎng)站有關(guān)“食品安全工作評議考核辦法出臺”報道的熱點文章，如表1所示。

（一）媒體報道內(nèi)容分類

通過對轉(zhuǎn)載量較大的熱點文章進(jìn)行內(nèi)容分析和事件聚類，可見有關(guān)報道的內(nèi)容主要分為以下幾個方面。

第一，聚焦《辦法》的出臺。如新華社8月29日發(fā)布《食品安全工作評議考核辦法印發(fā)通報問題限時整改》。此類消息得到最迅速的傳播。

第二，解讀《辦法》的有關(guān)內(nèi)容。如新華社8月30日發(fā)布《充分發(fā)揮考核的作用——國務(wù)院食品安全辦有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀〈食品安全工作評議考核辦法〉》。又如《經(jīng)濟(jì)日報》8月29日刊登《又一項利民好政策！食品安全將納入政績考核》。此類報道傳播面較廣，轉(zhuǎn)發(fā)次數(shù)最多。

第三，討論如何推進(jìn)《辦法》的有效實施。如《京華時報》8月31日刊登《食品安全也是“考”出來的》，認(rèn)為考評方法與地方政府政績掛鉤，落點很直接。又如人民網(wǎng)8月30日發(fā)布《莫讓“食品安全考核”淪為“紙面規(guī)定”》。文章認(rèn)為，讓《辦法》發(fā)揮出應(yīng)有效力，還要開放舉報渠道，推進(jìn)公正考核。

（二）評議考核辦法亮點解析

每年1月1日～12月31日為一個考核年度，國務(wù)院食品安全委員會辦公室在每年6月底前，組織相關(guān)部門和單位制定并發(fā)布本年度考核方案及其細(xì)則。

《辦法》規(guī)定，考核分為4個步驟。一是實地檢查。國務(wù)院食品安全辦根據(jù)需要，會同相關(guān)部門和單位組成考核組，依據(jù)考核方案對各?。▍^(qū)、市）人民政府當(dāng)年度食品安全工作進(jìn)展情況進(jìn)行實地檢查。二是自查評分。各省（區(qū)、市）人民政府按照考核方案，對本年度食品安全工作情況進(jìn)行全面總結(jié)和自評打分。三是部門評審。國務(wù)院食品安全委員會成員單位按照考核方案，結(jié)合日常監(jiān)督檢查情況，對自評報告中相關(guān)指標(biāo)內(nèi)容進(jìn)行考核評審。四是綜合評議。國務(wù)院食品安全辦對相關(guān)部門和單位的評審意見和實地檢查情況等進(jìn)行匯總，可參考第三方機(jī)構(gòu)作出的有關(guān)評價，會同相關(guān)部門和單位作出綜合評議，形成考核報告，報國務(wù)院食品安全委員會審定。

國務(wù)院食品安全辦有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《辦法》規(guī)定，考核采取評分法，基準(zhǔn)分為100分?？己私Y(jié)果分A、B、C三個等級，得分排在前10名的為A級，得分排在第11名及以后的為B級。有下列情形之一的，考核等級為C級：（一）對發(fā)生在本行政區(qū)域內(nèi)的食品安全事故，未及時組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門開展有效處置，造成嚴(yán)重不良影響或者重大損失的；（二）對本行政區(qū)域內(nèi)涉及多環(huán)節(jié)的區(qū)域性食品安全問題，未及時組織整治，造成嚴(yán)重不良影響或者重大損失的；（三）省（區(qū)、市）人民政府或其相關(guān)部門隱瞞、謊報、緩報食品安全事故的；（四）本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生特別重大食品安全事故，或者連續(xù)發(fā)生重大食品安全事故的。

表1 一周新聞轉(zhuǎn)載量TOP5

（三）針對“食品安全工作評議考核辦法出臺”事件的媒體熱評

此次《辦法》，主要從食品安全工作措施落實情況和食品安全狀況兩個方面，對相關(guān)組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督管理、能力建設(shè)、保障水平等責(zé)任落實情況進(jìn)行評議考核。這將使食品安全工作的評議考核依法開展，有章可循，彰顯食品安全治理步入新常態(tài)。而要讓考核辦法不淪為“紙面規(guī)定”，關(guān)鍵就是要推進(jìn)透明考核、精準(zhǔn)考核和公正考核，讓考核發(fā)揮出真正的威懾力。

讓考核發(fā)揮出應(yīng)有效力，就要不遺余力，推進(jìn)透明考核。過去，由于外部監(jiān)督力量相對疲軟，一些地方在落實食品安全責(zé)任的考核過程中，喜歡搞“關(guān)起門來考核”，致使“老好人考核”、“情面考核”等現(xiàn)象突出，稀釋了考核的規(guī)范性和權(quán)威性，也讓相關(guān)辦法文件打了折、掉了色。此次《辦法》頒布后，就要致力于推進(jìn)透明考核，破除類似“注水考核”現(xiàn)象。

讓考核發(fā)揮出應(yīng)有效力，就要激活溝通反饋，推進(jìn)精準(zhǔn)考核。所謂“精準(zhǔn)考核”，一方面要求在考核過程中，每一個扣分項都要進(jìn)行詳細(xì)說明，地方省級政府在被扣分后，也要及時提出相應(yīng)整改意見；另一方面，也要求行政問責(zé)要精準(zhǔn)。只有問責(zé)到具體崗位的人，才能形成懲戒效應(yīng)，倒逼地方政府強(qiáng)化綜合治理，加強(qiáng)日常監(jiān)管執(zhí)法。

讓考核發(fā)揮出應(yīng)有效力，還要開放舉報渠道，推進(jìn)公正考核。過去，一旦發(fā)生食品安全的“負(fù)面”事件，一些地方治理者奉行“瞞、騙、捂”三字訣，封鎖信息，遮蔽真相。因此，不妨在考核期間設(shè)立舉報電話或郵件，讓某地過去一年的食品安全狀況，最真實地展現(xiàn)在考核組面前，如此也能擠掉地方“自查評分”環(huán)節(jié)中的水分，推進(jìn)考核的公平公正。

食品安全既是“產(chǎn)”出來的，也是“管”出來的。習(xí)近平總書記曾指出，能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交代，是對執(zhí)政能力的重大考驗。抓好食品安全工作，功在當(dāng)代，利在千秋。地方省級政府對此應(yīng)有清醒認(rèn)識，拿出責(zé)任擔(dān)當(dāng)，積極維護(hù)好人民群眾“舌尖上的安全”，切莫被“考核的鞭子”真抽疼了才去幡然醒悟。

—《莫讓“食品安全考核”淪為“紙面規(guī)定”》，摘自人民網(wǎng)

考核內(nèi)容多并不是壞事，關(guān)鍵是如何讓考核名副其實。將考核過程和結(jié)果詳細(xì)公開，喚醒公眾的監(jiān)督意識，考核就能更具含金量。食品安全掛鉤政績考核，其實早有制度設(shè)計。2012年7月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》，首次明確將食品安全納入地方政府年度績效考核內(nèi)容，并提出一票否決制。去年10月1日實施的新《食品安全法》，也對食品安全工作評議考核提出了明確要求。

與之前規(guī)定相比，此次《辦法》更細(xì)化、更具操作性，提出了具體的實施路徑。比如考核分為四個步驟，實地檢查、自查評分、部門評審、綜合評議。再比如《辦法》明確了獎懲機(jī)制，對考核結(jié)果為C級的省區(qū)市，將約談有關(guān)負(fù)責(zé)人，必要時由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志約談該省區(qū)市主要負(fù)責(zé)人，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不得參加年度評獎、授予榮譽稱號等。

列出時間表，明確路線圖，將每一個環(huán)節(jié)都盡量具化，善治就能真正姓“善”。食品安全掛鉤考核，正是如此。嚴(yán)守從農(nóng)田到餐桌的每一道防線，離不了種植戶的守法自覺，離不了企業(yè)的法治意識，更離不了監(jiān)管部門的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。畢竟，每一起重大食品安全事故的背后，幾乎都有監(jiān)管部門不作為甚至亂作為的魅影。

呵護(hù)舌尖上的安全，監(jiān)管部門守土有責(zé)。此次出臺《辦法》的落點很直接，就是要更好地貫徹《食品安全法》，落實食品安全管理責(zé)任。新《食品安全法》之所以被稱為“史上最嚴(yán)食品安全法”，就在于除了明確食品生產(chǎn)經(jīng)營者的責(zé)任，還強(qiáng)化了監(jiān)管者的責(zé)任—規(guī)定地方政府有食品安全考核、責(zé)任約談等義務(wù)，進(jìn)一步明確了屬地政府負(fù)責(zé)的食品安全責(zé)任制。

可見，健全監(jiān)管體系，增強(qiáng)監(jiān)管力度，本就是地方政府的分內(nèi)事。事實上，即便沒有此次《辦法》，捍衛(wèi)食品安全也應(yīng)該成為黨和政府必須承擔(dān)的監(jiān)管自覺。

要看到，當(dāng)前納入官員政績考核的內(nèi)容頗為豐富，比如環(huán)境保護(hù)、廉政建設(shè)、輿情工作、法治建設(shè)等等，以至于有人感嘆，莫讓政績考核變成了“雜貨筐”。其實，考核內(nèi)容多并不是壞事，關(guān)鍵是如何讓考核名副其實。以食品安全為例，如果不折不扣地落實考核機(jī)制，監(jiān)管部門就一定會更敬業(yè)；如果考核不過關(guān)就按規(guī)定處理，相關(guān)官員就一定不敢亂來。

—《食品安全也是“考”出來的》，摘自《京華時報》

微博與微信分析

以8月26日～9月1日為監(jiān)測時間段，新浪微博上有關(guān)“食品安全工作評議考核辦法出臺”的輿情關(guān)注度不高，主要是政府類賬號發(fā)布相關(guān)新聞；網(wǎng)民對新規(guī)的理解不深，相關(guān)討論很少。按照轉(zhuǎn)發(fā)數(shù)量排序，熱門微博如表2所示。

以8月26日～9月1日為監(jiān)測時間段，按轉(zhuǎn)載量排序，統(tǒng)計有關(guān)“食品安全工作評議考核辦法出臺”的微信文章共有133篇，總閱讀數(shù)量超過7萬人次。其中，微信公眾號“中國政府網(wǎng)”的新聞發(fā)布、閱讀量較大。根據(jù)閱讀數(shù)量統(tǒng)計，熱門微信文章如表3所示。

對此話題，留言評論的網(wǎng)友總體呈現(xiàn)出支持考評的態(tài)度。對于食品安全工作與地方政府政績掛鉤的做法，網(wǎng)友紛紛點贊。也有一部分網(wǎng)友對具體考評方式仍有異議。

網(wǎng)友酷評：

梅蘭竹菊：為什么不規(guī)定從國家到省、省到州、州到縣、縣到鄉(xiāng)、鄉(xiāng)到村的考核，而是考核省一級。食品安全工作重點在基層，難點也在基層?，F(xiàn)在的規(guī)定無法從根本上解決地方政府不重視食品安全工作的難點。

表2 熱門微博TOP5

表3 熱門微信TOP5

GD：能否把第十一條“各省（區(qū)、市）人民政府可參照本辦法，結(jié)合各自實際情況，依法制定本地區(qū)食品安全工作評議考核辦法”取消掉。

輿情點評：

2013年以來的食品藥品監(jiān)管體制改革，構(gòu)建了由國家、省、市、縣、鄉(xiāng)5個監(jiān)管層級組成的監(jiān)管體系。由于改革時間緊、整合部門多、機(jī)構(gòu)編制變量大，機(jī)制上還存在運行不順暢、配合不默契的現(xiàn)象。不同層級人員的配置編成、分工的輕重緩急、對專業(yè)技術(shù)的依賴程度，曾引發(fā)業(yè)內(nèi)諸多爭論，短時間內(nèi)難以形成共識。與保障人民飲食用藥安全比起來，任何角度的認(rèn)知最終都要無條件地統(tǒng)一到確保食藥安全上來，都應(yīng)無條件地凝聚到打造統(tǒng)一權(quán)威的食藥監(jiān)管體制上來。從這個意義上來說，國辦印發(fā)《食品安全工作評議考核辦法》，其用意正在于通過“調(diào)整運行機(jī)制”糾正“體制改革誤差”，以“嚴(yán)格統(tǒng)一的評議考核”倒逼“步調(diào)一致的職責(zé)履行”，以“齊抓共管的行動共振”反推“凝心聚力的監(jiān)管共識”。

《辦法》公布后，其以人為本、追求公平公正的價值觀立即受到輿論好評。信息發(fā)布時，政府部門通過網(wǎng)絡(luò)、報紙、微信多種渠道發(fā)布政策，齊頭并進(jìn)，在較短的時間內(nèi)取得較好的傳播效果。緊接著，通過主流媒體新華社發(fā)布的政策解讀文章，由國務(wù)院食品安全辦有關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行“點睛”式解讀，引導(dǎo)公眾深層次理解《辦法》，凸顯其意義、作用和考評特點。通過一系列信息發(fā)布、信息解讀，公眾能夠初步了解政策的合理性，領(lǐng)會其中蘊含的“保障公眾身體健康”的宗旨。在新聞傳播過程中，《辦法》拿出的“考核成績不佳的政府有關(guān)負(fù)責(zé)人將被約談，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不得參加年度評獎、授予榮譽稱號”等行政問責(zé)措施作為新聞“亮點”，吸引了諸多目光。

從進(jìn)一步完善監(jiān)管體制的角度來說，《辦法》的及時出臺是對新監(jiān)管體制“四梁八柱”成功搭建的有益補(bǔ)充，是確保監(jiān)管機(jī)制穩(wěn)定運行的又一道“加強(qiáng)筋”，有利于變政策壓力為落實動力，以機(jī)制的軟連接強(qiáng)化監(jiān)管體制的硬框架?！掇k法》第九條規(guī)定：“考核結(jié)果交由干部主管部門作為對各?。▍^(qū)、市）人民政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行綜合考核評價以及實行獎懲的重要參考?！边@一規(guī)定有助于將考核結(jié)果納入地方政府評先創(chuàng)優(yōu)、干部任用的“硬指標(biāo)”，成為調(diào)動地方政府監(jiān)管積極性的“指揮棒”，逐步形成客觀公正的考核體系、獎懲分明的激勵機(jī)制，實現(xiàn)以考核權(quán)推動上級監(jiān)管意圖及時落地之目的。

總體來看，《辦法》采用量化賦分的方法，能夠在管理上形成“抓兩頭、帶中間”的激勵作用，但是輿論也并非全是贊譽。觀察人士指出，早在2012年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》中，食品安全工作已被歸入地方政府政績項目。倘若政策難以落地，反而會造成口碑“逆轉(zhuǎn)”。自查會不會變成“注水”考核？考評工作能否促進(jìn)一層抓一層，真正落實到基層？當(dāng)前納入官員政績考核的內(nèi)容頗為豐富，食品安全監(jiān)管能否得到足夠的重視？

疑慮并非空穴來風(fēng)，保持考評工作的透明度將有助于克服流弊，充分發(fā)揮《辦法》的激勵效用。因此，要促使《辦法》落實，一方面，上級審評下級的自評材料時，要將精力放在明察暗訪上，堅持與飛行檢查工作結(jié)合起來，形成考核、管理工作合力，防止出現(xiàn)“上級圍著材料轉(zhuǎn)，基層圍著材料干”的應(yīng)付現(xiàn)象。另一方面，各級政府應(yīng)做好考評工作的信息公開，增強(qiáng)群眾對考核全過程的輿論監(jiān)督?？己私Y(jié)果除參照上級監(jiān)管部門的考核意見，更應(yīng)堅持“陽光考核”，切實與社會共治工作、風(fēng)險交流工作結(jié)合起來，在公開、公正的考核中擴(kuò)大群眾知情權(quán)、提升滿意度。在考評過程中，還應(yīng)注重考核權(quán)與事權(quán)的合理分配，防止占有監(jiān)管資源而又推脫監(jiān)管事權(quán)的惰政之風(fēng)。