影響立法的力量

阿計(jì)

人大主導(dǎo)的軌跡

清點(diǎn)最近一年留下的立法財(cái)富，立法數(shù)量和內(nèi)容固然不可或缺，但只有深入立法創(chuàng)造的過(guò)程，挖掘立法背后的故事，才能尋找到更為深層的意義。

全國(guó)人大及其常委會(huì)主導(dǎo)立法進(jìn)程、掌控立法舵盤(pán)，是近年來(lái)國(guó)家立法的鮮明趨勢(shì)。人大行權(quán)意識(shí)的高企，從根本上影響了立法的布局和風(fēng)貌。尤其是在最近一年，人大的立法主導(dǎo)權(quán)更是留下了清晰可見(jiàn)的軌跡。

其中的一個(gè)標(biāo)志性事件是，2015年8月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃經(jīng)調(diào)整后再次公布，一、二類(lèi)立法項(xiàng)目從原有的68件增至102件，實(shí)際增加了34件立法項(xiàng)目。編纂民法典、制定能源法、落實(shí)“稅收法定”原則的七大稅法等重要立法項(xiàng)目紛紛被列入本屆人大常委會(huì)任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的一類(lèi)立法項(xiàng)目。與以往通過(guò)年度立法計(jì)劃進(jìn)行個(gè)別調(diào)整的慣例相比，如此大幅度調(diào)整立法規(guī)劃史無(wú)前例，由此也重構(gòu)了未來(lái)幾年的立法路線圖。這既體現(xiàn)了立法決策呼應(yīng)改革決策的時(shí)代需求，更昭示了人大引領(lǐng)立法全局的雄圖大略。

越來(lái)越多的重要法律草案由人大自行或領(lǐng)銜起草，以防止部門(mén)起草所帶來(lái)的借法擴(kuò)權(quán)、借法逐利等“挾私”風(fēng)險(xiǎn)，是最近一年國(guó)家立法的又一突出特征。分析顯示，2015年3月至2016年3月，全國(guó)人大及其常委會(huì)的全部立法中，除了調(diào)整個(gè)別條文的“小修”法律外，新法律和作出重大修改的法律共有15部，其中就有9部由人大主導(dǎo)起草，仍在審議過(guò)程中的6部法律草案中，也有4部采取了這一起草模式，其比例遠(yuǎn)超以往。具體包括立法法、地方組織法、選舉法、代表法、刑法的修改，國(guó)家勛章和國(guó)家榮譽(yù)稱號(hào)法以及正在審議中的網(wǎng)絡(luò)安全法草案，均由全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)牽頭起草；慈善法由全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)牽頭起草；種子法修改由全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)牽頭起草；深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法和正在審議中的野生動(dòng)物保護(hù)法修訂草案，由全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)牽頭起草；正在審議中的資產(chǎn)評(píng)估法草案和證券法修訂草案，由全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)牽頭起草。此外，對(duì)于其他國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)起草的法律案，人大也派出有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或工作機(jī)構(gòu)，提前介入、監(jiān)控和督促起草流程。

最近一年，人大代表立法話語(yǔ)權(quán)的進(jìn)一步崛起，是彰顯人大立法主導(dǎo)權(quán)的一個(gè)重要維度。2016年3月9日提交全國(guó)人代會(huì)審議的常委會(huì)工作報(bào)告顯示，201 5年全國(guó)人大代表提交的議案所涉及的立法項(xiàng)目，17個(gè)已經(jīng)出臺(tái)，8個(gè)正在審議，49個(gè)已列入常委會(huì)立法規(guī)劃計(jì)劃。這些數(shù)據(jù)顯示，代表議案所表達(dá)的立法訴求，已匯聚成強(qiáng)大的立法動(dòng)力。

更說(shuō)明問(wèn)題的是人大代表和人大常委會(huì)組成人員對(duì)立法的深度介入和影響。食品安全法修改過(guò)程中，有十多名全國(guó)人大代表參與了立法調(diào)研。在常委會(huì)的三次審議中，先后有330人次發(fā)言，即使是通常被視為“微調(diào)”階段的最后一次審議，仍有116人表達(dá)意見(jiàn)。審議殿堂的思想碰撞，最終推動(dòng)修法草案作出了55處調(diào)整。而立法法修正案草案提交去年全國(guó)人代會(huì)審議后，短短幾天內(nèi)，就有1011位全國(guó)人大代表提出了立法意見(jiàn)，最終轉(zhuǎn)化為修法草案的73處調(diào)整，其中實(shí)質(zhì)性修改就達(dá)27處。

人大日益褪去“表決機(jī)器”的陰影，不輕易為法律案加蓋通行證，是見(jiàn)證人大立法主導(dǎo)權(quán)最有說(shuō)服力的一個(gè)特殊視角。尤其是最近一年，兩起打破常規(guī)的“意外事件”，更是史上罕見(jiàn)。

2015年4月，全國(guó)人大常委會(huì)修改涉及簡(jiǎn)政放權(quán)的一批法律時(shí)，國(guó)務(wù)院最初提交的是將26部相關(guān)立法一攬子“打包”修改的議案，但不少審議意見(jiàn)指出，如此“打包”體量過(guò)大，并不符合科學(xué)立法的精神，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理拆分。最終，按照行政審批、價(jià)格管制等不同的修法內(nèi)容分門(mén)別類(lèi)，拆分成了6個(gè)修法決定。尤其是，修法議案曾提出取消特種設(shè)備安全法中有關(guān)特種設(shè)備檢驗(yàn)人員資質(zhì)的條款，但因反對(duì)意見(jiàn)眾多，最終被“拿下”，原定修改的26部立法也因此縮減為25部。

僅僅事隔8個(gè)月，這種擱置立法既定計(jì)劃和時(shí)間表的“稀罕事”，竟然再次發(fā)生。2015年12月，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院提交的教育法律一攬子修改草案二審時(shí)，民辦教育促進(jìn)法修法草案中有關(guān)民辦學(xué)校分類(lèi)管理的規(guī)定激起了諸多反對(duì)意見(jiàn)。最終，原定的一攬子修法方式作出重大調(diào)整，涉及的3部教育法律中，教育法、高等教育法修法草案分別過(guò)關(guān)，而民辦教育促進(jìn)法修法草案暫不交付表決，并要求國(guó)務(wù)院根據(jù)審議意見(jiàn)抓緊完善修法草案。

“打包修法”分拆減量也好，教育法律“三法變兩法”也罷，審慎負(fù)責(zé)的立法態(tài)度，塑造了人大主導(dǎo)、掌控立法的行權(quán)典范。而這種立法“孤例”逐漸增多，乃至走向常態(tài)，正是值得期待的未來(lái)方向。

開(kāi)門(mén)立法的演進(jìn)

在現(xiàn)代法律體系已經(jīng)形成的時(shí)代語(yǔ)境下，中國(guó)立法的核心問(wèn)題，已非“無(wú)法可依”，而是如何實(shí)現(xiàn)“良法可依”。增進(jìn)法律的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性，使法律接地氣、立得住、行得通、真管用，防止陷入“好看不管用”的誤區(qū)，是當(dāng)下國(guó)家立法的明確追求。而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵路徑，就是全力推進(jìn)立法的民主化。

回望最近一年，啟動(dòng)大規(guī)模、高密度、深層次的立法調(diào)研、立法評(píng)估、立法論證等民主機(jī)制，以從善如流的姿態(tài)吸納各方立法意見(jiàn)，已成為諸多立法的標(biāo)準(zhǔn)流程。國(guó)家安全法、反恐怖主義法、大氣污染防治法、廣告法等法律的制定或修改過(guò)程中，專(zhuān)門(mén)提煉了法律草案所涉及的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，進(jìn)行了專(zhuān)題論證；修改促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法時(shí)，立法調(diào)研的觸角深入科研單位密集的地區(qū)，“零距離”傾聽(tīng)科研人員的呼聲，并最終對(duì)修法草案作出了科技成果轉(zhuǎn)讓法定獎(jiǎng)勵(lì)比例由20%提升至50%等重大調(diào)整；食品安全法修改過(guò)程中，立法工作機(jī)構(gòu)的調(diào)研足印遍布7個(gè)省市，前后召開(kāi)30多場(chǎng)立法論證、座談會(huì)，并專(zhuān)門(mén)邀請(qǐng)持有不同意見(jiàn)的專(zhuān)家當(dāng)面溝通、尋求共識(shí)，甚至秉持“食品安全無(wú)國(guó)界”的理念，向世貿(mào)組織及時(shí)通報(bào)修法情況；即便是看似“小眾”的國(guó)家勛章和國(guó)家榮譽(yù)稱號(hào)法，廣開(kāi)言路的步伐也絲毫沒(méi)有松懈。除了集納有關(guān)部門(mén)、團(tuán)體、專(zhuān)家等的立法意見(jiàn)外，還向多位曾經(jīng)榮獲國(guó)家級(jí)榮譽(yù)的知名人士集思廣益，其中就包括航天英雄景海鵬、前不久剛剛離世的老藝術(shù)家閻肅等等。正是吸取了這些精英代表的訴求和思考，原來(lái)僅僅局限于精神獎(jiǎng)勵(lì)的法律草案，作出了增加“相應(yīng)待遇”條款等重大改進(jìn)。

更具“開(kāi)門(mén)立法”精神的是法律草案公開(kāi)征求意見(jiàn)。經(jīng)過(guò)多年的個(gè)案式實(shí)踐，2008年4月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)始推行法律草案全公開(kāi)。2013年十二屆全國(guó)人大換屆后，常委會(huì)進(jìn)一步改變了只向社會(huì)公布一次法律草案的慣例，在公布法律草案初審稿的基礎(chǔ)上，開(kāi)始探索公布法律草案二審稿再征民意的新路。而在最近一年，這一民主立法新思維已得以全面落實(shí)，除了當(dāng)次會(huì)議通過(guò)的法律未公開(kāi)征求意見(jiàn)、極個(gè)別法律草案只公開(kāi)一次外，絕大部分法律草案都經(jīng)歷了兩次公開(kāi)吸納民意的歷程，已經(jīng)經(jīng)過(guò)三審的資產(chǎn)評(píng)估法草案，更是接受了三次公開(kāi)征集意見(jiàn)的洗禮。尤其是2015年12月，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)了《向社會(huì)公布法律草案征求意見(jiàn)工作規(guī)范》，從而以制度形式正式確立了改革“新政”。從個(gè)案公開(kāi)到常態(tài)公開(kāi)，從單次公開(kāi)到多次公開(kāi)，這一系列演進(jìn)標(biāo)示著，法律草案公開(kāi)征求意見(jiàn)的民主機(jī)制，正在不斷走向縱深。

尤為關(guān)鍵的是，經(jīng)由開(kāi)放最徹底、參與最廣泛的“全民立法”管道，源自民間的立法訴求、思想和智慧，正在逐漸轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)性影響立法的力量。刑法修正案（九）草案先后兩次公開(kāi)征集立法意見(jiàn)，首次采集到51362條，第二次更是激增到110737條，成為廢除嫖宿幼女罪等重大變革的強(qiáng)勁推手；反家庭暴力法草案公布后，引起社會(huì)強(qiáng)烈反響，各方貢獻(xiàn)的立法意見(jiàn)達(dá)42203條之多，精神暴力納入家暴范疇、同居關(guān)系家暴參照?qǐng)?zhí)行等重大立法調(diào)整，正是吸納民意的結(jié)果；慈善法草案公開(kāi)后，激起討論熱潮，慈善組織、公益機(jī)構(gòu)、公共媒體、學(xué)界商界、普通公民紛紛發(fā)聲，推動(dòng)制度設(shè)計(jì)不斷走向開(kāi)放。

最近一年，一些全新的立法民主機(jī)制也在不斷孕育、實(shí)驗(yàn)，其中一個(gè)重大進(jìn)展是，全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)立了4個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，分別為湖北襄陽(yáng)市人大常委會(huì)、江西景德鎮(zhèn)市人大常委會(huì)、甘肅定西臨洮縣人大常委會(huì)和上海長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道。立法機(jī)關(guān)期望，一方面，立法聯(lián)系點(diǎn)將承擔(dān)立法直通車(chē)的功能，成為直接聽(tīng)取基層立法意見(jiàn)的便捷管道。另一方面，立法聯(lián)系點(diǎn)將成為觀察立法優(yōu)劣的典型樣本，一些重要的法律制度設(shè)計(jì)將以此為窗口，展示其生長(zhǎng)、實(shí)施等狀況，進(jìn)而為立法后評(píng)估、修法完善等后續(xù)工程提供最鮮活的素材。

建立立法專(zhuān)家顧問(wèn)制度、完善立法決策咨詢機(jī)制的改革設(shè)想，也在緊鑼密鼓地推進(jìn)。據(jù)立法機(jī)關(guān)工作機(jī)構(gòu)相關(guān)人士披露，相關(guān)方案已在2015年成型，目前正在擬制具體人選名單。根據(jù)設(shè)想，人大機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部曾經(jīng)從事立法工作多年的退休人才，法學(xué)界和其他領(lǐng)域造詣深厚的知名專(zhuān)家學(xué)者，以及法制實(shí)務(wù)部門(mén)經(jīng)驗(yàn)豐富的人士，都將納入立法專(zhuān)家顧問(wèn)名錄?？梢灶A(yù)期，在不久的未來(lái)，一個(gè)規(guī)?？涨暗摹傲⒎ň⑷瞬艓?kù)”即將建成，并開(kāi)辟一條推進(jìn)立法科學(xué)化、民主化的最新路徑。

立法博弈的喜憂

回望最近一年的國(guó)家立法，除了“數(shù)量多、分量重、節(jié)奏快”，另一個(gè)顯著特征是“難度大”，立法機(jī)關(guān)所面臨的壓力和挑戰(zhàn)，前所未有。

以反家庭暴力法為例，面對(duì)“清官難斷家務(wù)事”之類(lèi)的觀念阻礙及家暴現(xiàn)象與親情倫理糾纏不清的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，如何把握法律與道德的界線？公權(quán)力以何種時(shí)機(jī)、方式和尺度介入家庭這一私人空間？這是反家暴立法糾結(jié)多年的困惑，也是立法過(guò)程中反復(fù)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。最終出臺(tái)的反家庭暴力法凸顯“預(yù)防為主”的基調(diào)，正是平衡考量多種復(fù)雜因素后作出的立法抉擇。

與反家暴立法受制于社會(huì)觀念相比，利益協(xié)調(diào)更是加劇諸多立法難度的根源所在。從謀取部門(mén)利益的頑癥，到地方保護(hù)主義的痼疾，再到各種既得利益集團(tuán)搶占立法話語(yǔ)權(quán)，諸多利益追逐互相交織，已成為牽制立法進(jìn)程的強(qiáng)悍“力量”。幾乎每一項(xiàng)涉及國(guó)計(jì)民生的重大法律制度的調(diào)整，其背后都涌動(dòng)著各方利益沖突的立法博弈。

在這一立法生態(tài)中，如何堅(jiān)守法治底線、立足現(xiàn)實(shí)國(guó)情、越過(guò)立法難關(guān)，已成為立法機(jī)關(guān)所面臨的最大考驗(yàn)。而在最近一年，幾場(chǎng)令人印象深刻的立法博弈，已經(jīng)收獲了令人欣慰的結(jié)果。

在刑法修正案（九）的立法過(guò)程中，一些重要條款的創(chuàng)新或廢棄歷經(jīng)博弈，甚至直到最后一刻方有定論。其中的一個(gè)例證是，對(duì)于收買(mǎi)被拐賣(mài)的婦女、兒童的行為，是否追責(zé)？如何追責(zé)？從一審到三審，圍繞這一議題的爭(zhēng)辯始終不息，推動(dòng)修法草案不斷作出改進(jìn)，步步收緊刑罰尺度，最終促成了對(duì)買(mǎi)主一律定罪處罰的刑法變革。更加典型的是嫖宿幼女罪存廢之爭(zhēng)，盡管要求廢除該罪名的社會(huì)呼聲經(jīng)年不絕，但因有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)此存有不同意見(jiàn)，修法草案一審稿和二審稿中均未涉及該議題。在此過(guò)程中，專(zhuān)家學(xué)者、公益機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)民意、公共輿論等場(chǎng)外力量，與參與立法審議的多位人士遙相呼應(yīng)，掀起了一波波呼吁廢除嫖宿幼女罪的聲浪，最終促使這一“聲名狼藉”的罪名正式出局。而這場(chǎng)牽動(dòng)人心的立法博弈，也因此留下了保護(hù)人權(quán)、順應(yīng)民意的經(jīng)典記錄。

在立法法修改過(guò)程中，最令人難忘的莫過(guò)于稅收法定條款的變遷。最初提交全國(guó)人代會(huì)審議的修法草案三審稿與此前的二審稿相比，刪除了稅率等稅收要素的表述，由此引發(fā)了激烈爭(zhēng)議，多位學(xué)者奔走呼吁，一些人大代表和中國(guó)財(cái)稅法學(xué)會(huì)還分別提交了緊急建議，經(jīng)過(guò)短短4天的緊張博弈，終于在修法最后時(shí)刻促成了“稅率法定”的回歸。而這場(chǎng)一波三折的立法博弈，也因此成為捍衛(wèi)公共利益和法治原則的典范。

這樣的立法博弈顯示，守望公共利益、公民權(quán)利的健康力量，正在塑造立法博弈的新生態(tài)，推動(dòng)立法博弈由以往的“內(nèi)部化”不斷轉(zhuǎn)向公共化，并日益成為促進(jìn)立法公平和正義的民意推手。但也應(yīng)當(dāng)看到，在社會(huì)轉(zhuǎn)型、矛盾凸顯的歷史關(guān)口，難以扭轉(zhuǎn)的體制惰性、無(wú)法忽略的現(xiàn)實(shí)國(guó)情等所帶來(lái)的掣肘，都進(jìn)一步加劇了立法的艱難，影響著博弈的天平。梳理最近一年的諸多立法博弈，也不乏遺憾和糾結(jié)。

在大氣污染防治法修改過(guò)程中，修法草案最初規(guī)定省級(jí)地方政府可以實(shí)施機(jī)動(dòng)車(chē)“限行”政策，由此引發(fā)了“侵犯公民物權(quán)”的激烈質(zhì)疑。為此，修法草案二審稿增設(shè)程序規(guī)定，要求“限行”應(yīng)當(dāng)征求相關(guān)利益群體的意見(jiàn)。但最終，修法文本徹底刪除了授權(quán)“限行”條款，由地方立法自行規(guī)定。盡管沒(méi)有為“限行”輕率提供法律背書(shū)，但試圖以國(guó)家立法更加嚴(yán)格約束“限行”的努力，也隨之夭折。同樣的遺憾也體現(xiàn)在廣告法的修改，圍繞煙草廣告究竟是徹底禁止還是加以限制，以衛(wèi)生系統(tǒng)、公益組織等為代表的控?zé)熈α?，與煙草行業(yè)及其主管部門(mén)為陣營(yíng)的利益集團(tuán)之間，展開(kāi)了空前激烈的立法博弈。從一審到三審，盡管修法草案不斷向“公共利益”傾斜，但在“行業(yè)利益”的強(qiáng)力阻擊下，最終出臺(tái)的新廣告法依然沒(méi)有明確禁止煙草促銷(xiāo)、贊助等變相煙草廣告，尤其是回避了“煙草專(zhuān)賣(mài)店”是否禁止煙草廣告這一焦點(diǎn)問(wèn)題，煙草廣告的禁限之爭(zhēng)，也因此留下了無(wú)窮懸念。

更加典型的是資產(chǎn)評(píng)估法立法的反復(fù)拉鋸。該法早在2006年就已啟動(dòng)起草，卻多年難以出臺(tái)，其中的一個(gè)核心難題是，資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)分別由財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)土資源部、商務(wù)部和保監(jiān)會(huì)等五部門(mén)管理，“五龍治水”的部門(mén)利益難以協(xié)調(diào)。2012年2月和2013年8月，法律草案先后經(jīng)過(guò)了兩次審議，一審稿和二審稿均提出了建立相對(duì)集中和統(tǒng)一的行政管理體制的改革設(shè)想，由此展現(xiàn)了解決多頭管理弊端的曙光。但其后，立法審議卻擱置了近兩年之久，直到2015年8月，才重新激活三審，但三審稿已刪除了統(tǒng)一管理體制的條款，立法機(jī)關(guān)披露的原因是“有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)分歧較大”。修法草案的這一“退步”，足見(jiàn)打破部門(mén)利益之艱難，更被視為“將使立法的意義大打折扣”。

從歷史的觀點(diǎn)看，隨著改革步入深水區(qū)，立法也到了直面難題的攻堅(jiān)時(shí)刻。一方面，相對(duì)容易的法律已經(jīng)先期制定，而有待填補(bǔ)的立法盲區(qū)，大多屬于觸及深層利益沖突的“老大難”。另一方面，大量亟待修改的法律，通常面對(duì)的也是改革難點(diǎn)和矛盾焦點(diǎn)，一個(gè)條款的修改難度甚至大于制定一部新法?？梢詳喽?，未來(lái)的立法博弈，勢(shì)必向更為激烈的方向演進(jìn)。

這是一個(gè)希望與考驗(yàn)并存的立法時(shí)代。立法的艱難曲折并不令人生畏，更需關(guān)注的是，如何保障民主、公平的立法博弈，如何促進(jìn)立法實(shí)現(xiàn)公平、正義的價(jià)值。也只有解決了這些深層次的難題，立法才能徹底沖破歷史三峽，真正成長(zhǎng)為全社會(huì)的公共規(guī)則和集體信仰。