簡(jiǎn)政放權(quán)的基層期盼與路徑探析

臨沭縣編辦

“大道至簡(jiǎn)，有權(quán)不可任性?！碑?dāng)前，各級(jí)深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作正在有序開(kāi)展，廣大政府部門(mén)通過(guò)減權(quán)、放權(quán)等方式取消下放了大量行政審批事項(xiàng)，有效激發(fā)了市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。但通過(guò)對(duì)臨沭縣20家骨干企業(yè)、140余名行政相對(duì)人、200余名辦事群眾的簡(jiǎn)政放權(quán)滿意度和“獲得感”情況進(jìn)行調(diào)查，我們也發(fā)現(xiàn)，企業(yè)和群眾對(duì)改革成果感覺(jué)仍“不解渴”，期盼政府簡(jiǎn)政放權(quán)能持續(xù)發(fā)力，讓基層有更多的“獲得感”（見(jiàn)表一）。

盼政府能“端”出更多“好菜品”

簡(jiǎn)政放權(quán)要求政府把該放的權(quán)放掉，該管的事管好，既不能出現(xiàn)權(quán)力“截留”，也不能當(dāng)“甩手掌柜”。如何在改革中實(shí)現(xiàn)“政之所為”與“民之所需”的有效對(duì)接，是“政之所思、民之所盼”。

首先，在放權(quán)“含金量”方面。上級(jí)取消下放的大批行政審批事項(xiàng)主要集中在社會(huì)管理方面，并且多數(shù)屬于“零辦理”或是業(yè)務(wù)量較少甚至常年不發(fā)生的“僵尸事項(xiàng)”，與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的事項(xiàng)相對(duì)較少，實(shí)用性不夠突出（見(jiàn)表二）。在涉及投資、創(chuàng)業(yè)等直接影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的項(xiàng)目上取消下放的力度不夠、“干貨”還不多。已下放的涉及企業(yè)投資的事項(xiàng)，如造紙、焦炭、玻璃、銅冶煉、鐵合金、燒堿、電石等事項(xiàng)，多是高污染高能耗等沒(méi)有“生命力”的項(xiàng)目，限于當(dāng)前環(huán)保壓力和產(chǎn)業(yè)政策，下放基層后基本處于“休眠狀態(tài)”。

其次，在部門(mén)服務(wù)理念方面。有些部門(mén)、單位改革的主動(dòng)性、自覺(jué)性不高，主動(dòng)服務(wù)的理念轉(zhuǎn)變不到位，存在利己主義和“官本位”思想，習(xí)慣“簽字審批”，這些都成為影響簡(jiǎn)政放權(quán)的“中梗阻”。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年以來(lái)，全縣12345市民服務(wù)熱線共受理涉及行政效能問(wèn)題的群眾訴求1546件。其中，與行政效能相關(guān)的服務(wù)質(zhì)量、工作效率、工作作風(fēng)等三個(gè)方面問(wèn)題受理量分別為986件、554件、6件，占整個(gè)行政效能投訴案件的63.8%、35.8%、0.4%。

再次，在暢通“最后一公里”方面。隨著簡(jiǎn)政放權(quán)持續(xù)推進(jìn)，下放的審批事項(xiàng)不斷增加，但由于在相應(yīng)審批流程、辦理要件、業(yè)務(wù)開(kāi)展等方面配套政策和措施的滯后，基層對(duì)有關(guān)政策規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范把握不準(zhǔn)，同時(shí)因相關(guān)的技術(shù)設(shè)備、工作人員等沒(méi)有及時(shí)到位，基層承接能力不足，導(dǎo)致下級(jí)落實(shí)時(shí)間較長(zhǎng)，效果不明顯。

盼基層能“點(diǎn)”出更多“真滋味”

簡(jiǎn)政放權(quán)方式的轉(zhuǎn)變，能有效提升動(dòng)力，激發(fā)活力，挖掘潛力，但作為簡(jiǎn)政放權(quán)“點(diǎn)菜”主體，基層還存在一定程度的不適應(yīng)，對(duì)怎么點(diǎn)、點(diǎn)什么還存有一些思想困惑和認(rèn)識(shí)誤區(qū)。

首先，存在“不能點(diǎn)”的制度困境。簡(jiǎn)政放權(quán)本意是用政府權(quán)力的“減法”換取市場(chǎng)活力的“乘法”，但縣級(jí)在改革中缺乏自主權(quán)，對(duì)上級(jí)調(diào)整取消的事項(xiàng)只能被動(dòng)地對(duì)應(yīng)調(diào)整取消，上級(jí)下放的事項(xiàng)即使地方不涉及也需要進(jìn)行承接，對(duì)多年未實(shí)施的“僵尸事項(xiàng)”更是無(wú)權(quán)凍結(jié)或處理。而一些直接面向基層、量大面廣、接地氣的事項(xiàng)，卻因法律法規(guī)修改完善的滯后無(wú)法下放基層實(shí)施。例如，“藥品零售經(jīng)營(yíng)許可證核發(fā)、變更、換發(fā)”，從實(shí)際操作來(lái)看更適合基層，但由于法律法規(guī)規(guī)定實(shí)施層級(jí)為設(shè)區(qū)的市級(jí)而無(wú)法下放縣區(qū)實(shí)施，縣里開(kāi)藥店辦證、換證還要到市里，不但沒(méi)有“松綁”、“減負(fù)”，反倒增加了企業(yè)、群眾的運(yùn)行成本。

其次，存在“不愿點(diǎn)”的思想困惑。當(dāng)前，簡(jiǎn)政放權(quán)嘗試建立“雙向清理、供需對(duì)接”機(jī)制，多次就基層希望下放或者取消的權(quán)力事項(xiàng)征求基層意見(jiàn)。但是在實(shí)際工作中，有些基層部門(mén)認(rèn)為讓上級(jí)放權(quán)就是向上級(jí)要權(quán)，會(huì)給上級(jí)留下不良印象;也有些基層部門(mén)責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)不足，擔(dān)心上級(jí)放權(quán)就是“放責(zé)”，無(wú)形中會(huì)增加自身工作量，均不同程度存在“不愿點(diǎn)”的思想顧慮。例如，“從事城市生活垃圾經(jīng)營(yíng)性清掃、收集、運(yùn)輸、處理服務(wù)審批”，當(dāng)前實(shí)施層級(jí)在市級(jí)，經(jīng)論證，完全可以將該事項(xiàng)的部分審批權(quán)下放縣區(qū)實(shí)施，但在多次征求意見(jiàn)中，均未征求到相關(guān)意見(jiàn)建議。

再次，存在“不會(huì)點(diǎn)”的客觀困難。受基層群眾自身文化水平相對(duì)較低、對(duì)政策機(jī)制缺乏了解等主觀條件限制，以及改革過(guò)程中信息不對(duì)稱、參與途徑有限等客觀因素制約，致使簡(jiǎn)政放權(quán)過(guò)程中群眾參與度不高，形成一方面政府部門(mén)認(rèn)為已取消和下放了大量的行政審批事項(xiàng)，另一方面基層群眾卻對(duì)改革成果的感受并不明顯的反差。

盼放管結(jié)合能“管”出更高“滿意度”

堅(jiān)持放管結(jié)合是推進(jìn)政府職能和方式從注重事前行政審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變的重要舉措，如何改變政府“重審批、輕監(jiān)管”的傳統(tǒng)思維，以更有效的“管”促進(jìn)更積極的“放”，還有很大的改進(jìn)空間。

首先，監(jiān)管意識(shí)有待轉(zhuǎn)變。部門(mén)“重審批、輕監(jiān)管”或“只想批不想管”的觀念依舊濃厚， “應(yīng)急式”、“運(yùn)動(dòng)式”監(jiān)管整治成為常態(tài)，標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管機(jī)制不健全。比如，在安全生產(chǎn)、道路交通、食品安全等民生領(lǐng)域，每年都會(huì)開(kāi)展一系列“專項(xiàng)整治行動(dòng)”，集中力量下猛藥，短期內(nèi)確實(shí)收到了立竿見(jiàn)影的效果。但弊端也很明顯，“運(yùn)動(dòng)式”監(jiān)管助長(zhǎng)了違規(guī)者的僥幸和投機(jī)心理，治標(biāo)不治本，總體處在碎片化狀態(tài)。

其次，監(jiān)管方式有待改進(jìn)。有些部門(mén)仍沿用傳統(tǒng)的“人海戰(zhàn)術(shù)”，在運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)創(chuàng)新監(jiān)管方面落實(shí)不到位，執(zhí)法監(jiān)管相應(yīng)的配套措施也不健全，監(jiān)管的規(guī)范性、系統(tǒng)性、公平性有待進(jìn)一步提升。以推廣雙隨機(jī)抽查為例，目前推廣雙隨機(jī)抽查的信息平臺(tái)尚未開(kāi)發(fā)，被檢查對(duì)象名錄庫(kù)、執(zhí)法人員名錄庫(kù)還無(wú)法實(shí)現(xiàn)平臺(tái)錄入，很多單位還在采用抓鬮、乒乓球搖號(hào)等方式隨機(jī)確定檢查人員和檢查對(duì)象，信息化程度較低，很難做到全面公開(kāi)，全程留痕。

再次，執(zhí)法體制有待完善。行政執(zhí)法是政府監(jiān)管的重要手段，直接關(guān)系到事中事后監(jiān)管的效能。目前，基層多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法力量分散等問(wèn)題比較突出，影響了簡(jiǎn)政放權(quán)成效和政府監(jiān)管效能。部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法機(jī)制尚未建立，存在“信息孤島、協(xié)調(diào)不暢、合力不強(qiáng)”等問(wèn)題。以我縣餐飲單位為例， “先照后證”政策實(shí)施后，新注冊(cè)的200多家餐飲單位約有20%的申請(qǐng)人在辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，并沒(méi)有到行業(yè)監(jiān)管部門(mén)辦理公共場(chǎng)所衛(wèi)生許可等相關(guān)手續(xù)，直接開(kāi)始經(jīng)營(yíng)。而相關(guān)行業(yè)監(jiān)管部門(mén)由于部門(mén)間信息不暢、監(jiān)管力量不足等原因難以主動(dòng)監(jiān)管，市場(chǎng)主體也存在等待觀望心理，導(dǎo)致市場(chǎng)監(jiān)管出現(xiàn)空檔。

盼優(yōu)化服務(wù)能“優(yōu)”出 更多“獲得感”

優(yōu)化服務(wù)是深入推進(jìn)“放管服”改革的部署要求，也是檢驗(yàn)群眾“獲得感”的試金石。目前，中介服務(wù)不規(guī)范、審批辦事難等問(wèn)題對(duì)沖了改革紅利，蠶食了群眾“獲得感”。

首先，中介服務(wù)規(guī)范力度不夠。在上級(jí)清理規(guī)范的315項(xiàng)行政審批中介服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目中，涉及基層的僅13項(xiàng)。清理規(guī)范的13項(xiàng)中，不再要求申請(qǐng)人提交材料的僅3項(xiàng)，其余10項(xiàng)均屬于放開(kāi)原本必須委托中介提供服務(wù)的項(xiàng)目，改為可由申請(qǐng)人按要求自行編制。現(xiàn)實(shí)操作中，因涉及的技術(shù)要素專業(yè)性過(guò)強(qiáng)，企業(yè)群眾基本不具備自行編制的能力，若盲目編制未通過(guò)還會(huì)影響審批進(jìn)程，為穩(wěn)妥起見(jiàn)，絕大多數(shù)企業(yè)群眾仍委托有資質(zhì)的中介編制，改革的實(shí)施效果不佳。企業(yè)群眾最期盼的是上級(jí)能夠取消專業(yè)性強(qiáng)、不具備自行編制能力的審批材料，直接改為通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式或由相關(guān)部門(mén)直接開(kāi)展此項(xiàng)工作，從而杜絕上面放下權(quán)、下面托不起的現(xiàn)象，逐步實(shí)現(xiàn)“一切方便群眾，一切為了群眾”的便民服務(wù)模式，“激活”市場(chǎng)動(dòng)力“引擎”。

其次，便利化程度仍不高。盡管行政審批制度改革一再精簡(jiǎn)審批要件和環(huán)節(jié)，但在涉及環(huán)評(píng)、投資、建設(shè)、創(chuàng)業(yè)、發(fā)改備案、規(guī)劃、土地、水保、水資源論證等方面需提交的材料仍偏多，支撐性附件多達(dá)十幾項(xiàng)，加之專家評(píng)審論證十分嚴(yán)格，一本報(bào)告書(shū)從編寫(xiě)到報(bào)批往往需要3-6個(gè)月。再有就是審批平臺(tái)方面，在梳理省級(jí)以上自建平臺(tái)時(shí)發(fā)現(xiàn)，僅我縣就有34個(gè)審批系統(tǒng)，全部為省級(jí)及以上部門(mén)開(kāi)發(fā)，涉及20個(gè)部門(mén)82項(xiàng)審批事項(xiàng)，目前這些審批系統(tǒng)尚未實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，為申請(qǐng)人帶來(lái)諸多不便。

“善政必簡(jiǎn)”。簡(jiǎn)政放權(quán)改革面向的是基層，主體是廣大企業(yè)和群眾，簡(jiǎn)到什么程度、放的力度如何，基層感受最深，也最有發(fā)言權(quán)。如何讓基層享受更多的改革成果，有更多的“獲得感”，防止簡(jiǎn)政放權(quán)“上熱下冷，上下有溫差”，可以從以下幾個(gè)方面入手加以推進(jìn)。

一是從轉(zhuǎn)變觀念入手，引導(dǎo)部門(mén)由被動(dòng)參與向主動(dòng)作為轉(zhuǎn)變。簡(jiǎn)政放權(quán)不是“剪指甲”，而是政府的自我革命，就是要削手中的權(quán)、去部門(mén)的利、割自己的肉，其過(guò)程無(wú)疑是艱難的、痛苦的。但針對(duì)基層改革的“最后一公里”問(wèn)題，必須在思想上正本清源，充分認(rèn)識(shí)改革的重要性，從根本上打破利己主義思想和“審批迷戀”，用政府的減權(quán)限權(quán)、監(jiān)管改革和服務(wù)優(yōu)化，換來(lái)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力的釋放。

二是從提高質(zhì)量入手，推動(dòng)放權(quán)由數(shù)量向質(zhì)量轉(zhuǎn)變。簡(jiǎn)政放權(quán)含金量考驗(yàn)改革決心，要防止出現(xiàn)放權(quán)數(shù)字化傾向，多取消下放與企業(yè)經(jīng)營(yíng)、人民群眾生活密切相關(guān)、含金量高的事項(xiàng)，把企業(yè)和基層急需的事項(xiàng)減下來(lái)、放到位，增強(qiáng)人民群眾的改革“獲得感”。要更加注重從“給群眾端菜”向“讓群眾點(diǎn)菜”轉(zhuǎn)變，建立權(quán)力“雙向清理、供需對(duì)接”機(jī)制，通過(guò)上下級(jí)之間雙向協(xié)商的方式，增強(qiáng)權(quán)力下放與承接的銜接度，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)定向放權(quán)。

三是從搭建平臺(tái)入手，實(shí)現(xiàn)由群眾跑腿向信息跑路轉(zhuǎn)變。加快推進(jìn)省市縣網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)大廳互聯(lián)互通，盡早實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級(jí)行政審批事項(xiàng)網(wǎng)上辦理。加快公共服務(wù)信息共享和網(wǎng)上審批平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)跨部門(mén)、跨區(qū)域、跨行業(yè)涉及公共服務(wù)事項(xiàng)的信息互通共享，促進(jìn)辦事部門(mén)工作銜接，最大限度利企便民，打破“信息孤島”，確保群眾通過(guò)提交一套材料，一個(gè)窗口服務(wù)后拿到的是“成品”，而不是拿到“半成品”后再自行“加工”或“處理”。

四是從創(chuàng)新監(jiān)管入手，確保監(jiān)管由治標(biāo)向治本轉(zhuǎn)變。加快推廣“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)的先進(jìn)理念，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)一個(gè)庫(kù)、監(jiān)管一張網(wǎng)、管理一條線的信息化監(jiān)管目標(biāo)。構(gòu)建以信息公示為基礎(chǔ)、信用監(jiān)管為核心的監(jiān)管制度，建立經(jīng)營(yíng)異常名錄和黑名單制度，形成“一處失信，處處受制”的失信懲戒長(zhǎng)效機(jī)制。在發(fā)生頻率較高、專業(yè)技術(shù)要求適宜的領(lǐng)域，整合相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和職責(zé)，探索組建跨部門(mén)、跨領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，切實(shí)提高執(zhí)法效率。□E：ZY

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