環(huán)境規(guī)制是否改善了北京市的空氣質(zhì)量——基于合成控制法的研究

張 俊

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所博士后流動(dòng)站，北京 100028)

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環(huán)境規(guī)制是否改善了北京市的空氣質(zhì)量
——基于合成控制法的研究

張 俊

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所博士后流動(dòng)站，北京 100028)

本文研究環(huán)境規(guī)制政策是否具有改善空氣質(zhì)量的長(zhǎng)期效應(yīng)，以每年污染天數(shù)作為空氣污染程度的指標(biāo)，通過(guò)使用比較案例研究中最新出現(xiàn)的“合成控制法”，評(píng)估了2008年北京舉辦奧運(yùn)會(huì)對(duì)北京空氣質(zhì)量的影響。研究發(fā)現(xiàn)，2008年之后北京空氣質(zhì)量?jī)H在短暫時(shí)間內(nèi)得到了改善，2008-2010年平均每年空氣污染天數(shù)減少了25天，但在2010年之后，環(huán)境政策對(duì)北京空氣改善作用逐漸消失。此外，作為空氣污染最為嚴(yán)重的冬季，北京市冬季空氣質(zhì)量沒(méi)有明顯改善。最后，本文從中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、地方官員考核方式和中國(guó)地方環(huán)境政治的角度，分析了環(huán)境政策不具有改善空氣質(zhì)量長(zhǎng)期效應(yīng)的原因。

環(huán)境規(guī)制；空氣質(zhì)量；北京奧運(yùn)；合成控制法

一、引 言

由于環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)重，中國(guó)把控制環(huán)境污染放在重要位置。1998年國(guó)家環(huán)?？偩殖闪?，以及隨后出臺(tái)一系列環(huán)境法律法規(guī)；1998年中央政府為抑制日益嚴(yán)重的酸雨問(wèn)題及限制二氧化硫的排放，將已經(jīng)產(chǎn)生、可能產(chǎn)生酸雨的地區(qū)或者其他二氧化硫污染嚴(yán)重的地區(qū)，劃定為酸雨控制區(qū)或者二氧化硫污染控制區(qū)。為實(shí)現(xiàn)污染控制目標(biāo)，各地政府出臺(tái)了一系列具體實(shí)施措施，包括淘汰高能耗、重污染的鍋爐、控制火電廠二氧化硫排放，加快建設(shè)一批火電廠脫硫設(shè)施等；近些年來(lái)，新的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制催生了環(huán)保措施的新嘗試，包括不遵守法規(guī)的罰款、消費(fèi)者使用節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品獲得補(bǔ)助、排污許可證、禁止使用含鉛汽油、嚴(yán)格的汽車(chē)排放新標(biāo)準(zhǔn)等。

自2001年12月13日國(guó)際奧委會(huì)宣布第29屆國(guó)際奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)在北京舉辦之后，世界各國(guó)都在質(zhì)疑北京市的空氣質(zhì)量。為改善北京市的空氣質(zhì)量，在奧運(yùn)會(huì)籌備期間，北京市政府出臺(tái)了一系列改善空氣質(zhì)量的環(huán)境政策，包括對(duì)高污染、高能耗、高水耗的工業(yè)企業(yè)實(shí)行退出機(jī)制，如北京焦化廠，北京化工廠等；企業(yè)搬遷，首都鋼鐵公司、北京有機(jī)化工廠等；爐窯替換和脫硫設(shè)施的安裝，如對(duì)20蒸噸以上燃煤鍋爐進(jìn)行脫硫除塵治理，20噸以下燃煤鍋爐改用清潔能源等；出臺(tái)新的排放標(biāo)準(zhǔn)以及嚴(yán)格的交通控制，如從2008年起開(kāi)始執(zhí)行歐洲Ⅲ號(hào)汽車(chē)尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)，更新淘汰老舊出租車(chē)，為限制汽車(chē)數(shù)量實(shí)現(xiàn)單雙號(hào)限行等。

然而這些環(huán)境政策是否顯著改善了北京市的空氣質(zhì)量，其政策效果如何，仍待深入研究。本文研究的目的在于用一個(gè)量化的方法來(lái)估計(jì)2008年北京奧運(yùn)會(huì)的舉辦對(duì)北京空氣質(zhì)量的影響。由于只有北京受到一系列改善空氣質(zhì)量的政策沖擊，所以可以將出臺(tái)的各項(xiàng)政策作為對(duì)北京實(shí)施的一項(xiàng)自然實(shí)驗(yàn)，我們可以將北京作為處理組，將中國(guó)其它主要城市作為參照組，利用“倍差法”將環(huán)境規(guī)制對(duì)北京空氣質(zhì)量的影響估計(jì)出來(lái)。然而，使用“倍差法”估計(jì)政策沖擊的影響時(shí)，參照組的選擇受到一系列條件的限制：參照組不受政策的影響，政策生效之前處理組與參照組有共同的時(shí)間趨勢(shì)。因此，當(dāng)這些假定條件得不到滿足時(shí)，我們就找不到相應(yīng)的參照對(duì)象構(gòu)成“反事實(shí)組”(Counterfactual Group)，從而無(wú)法準(zhǔn)確估計(jì)政策的效果。這種情況下，“合成控制法”很好的解決了這種比較案例研究(Comparative Case Studies)中參照組的選擇問(wèn)題。文章通過(guò)采用比較案例研究中最新出現(xiàn)的“合成控制法”(Synthetic Control Method)估計(jì)了奧運(yùn)會(huì)的舉辦對(duì)北京空氣質(zhì)量的影響。研究發(fā)現(xiàn)：2008年之后北京空氣質(zhì)量得到一定改善，2008-2010年平均每年空氣污染的天數(shù)減少了25天，且該結(jié)果在3.2%水平上顯著，但是2010年之后，環(huán)境政策對(duì)北京空氣改善作用逐漸消失?？紤]到北京冬季空氣污染比其它季節(jié)更加嚴(yán)重的事實(shí)，我們單獨(dú)考察了北京冬季的空氣質(zhì)量。通過(guò)對(duì)冬季空氣質(zhì)量的考察，研究發(fā)現(xiàn)奧運(yùn)會(huì)之后北京空氣質(zhì)量的改進(jìn)主要發(fā)生在其它季節(jié)，而冬季空氣質(zhì)量沒(méi)有明顯改善。此外，我們從中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、地方官員考核方式和中國(guó)地方環(huán)境政治的角度，分析了環(huán)境政策不具有改善空氣質(zhì)量長(zhǎng)期效應(yīng)的原因。

二、文獻(xiàn)基礎(chǔ)

關(guān)于環(huán)境規(guī)制對(duì)空氣質(zhì)量的影響，Chen[1]對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)做了很好的梳理和評(píng)述，并比較了奧運(yùn)會(huì)之前、期間和之后北京空氣質(zhì)量的變化，通過(guò)使用官方報(bào)告的空氣污染指數(shù)，發(fā)現(xiàn)奧運(yùn)期間和之后，北京空氣質(zhì)量顯著改善，但這種改善作用在奧運(yùn)結(jié)束一年后消失約60%。Henderson[2]認(rèn)為地方空氣質(zhì)量管制非常重要，它不僅影響當(dāng)?shù)乜諝赓|(zhì)量，而且影響到工業(yè)選址，而管制能否取得好的效果跟地方監(jiān)管的努力程度密切相關(guān)。Kathuria[3]研究了新德里禁止使用含鉛汽油和舊的商業(yè)用車(chē)對(duì)空氣污染的影響，研究發(fā)現(xiàn)新德里空氣質(zhì)量并沒(méi)有隨著交通管制而改善，其主要原因是這些規(guī)定只適用于新購(gòu)汽車(chē)。Davis[4]則評(píng)估了墨西哥城交通管制的效應(yīng)，1989年墨西哥城規(guī)定每輛車(chē)每周禁止使用一天，與Kathuria[3]結(jié)論類(lèi)似，該項(xiàng)政策并沒(méi)有改善空氣質(zhì)量，相反，在不受該政策影響的周末，空氣污染反而更加嚴(yán)重。Kumar[5]在研究新德里空氣質(zhì)量管制對(duì)空氣污染物分布的影響時(shí)發(fā)現(xiàn)，雖然新德里空氣質(zhì)量得以改善，但是由于新德里周邊地區(qū)未實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)境政策，這使得新德里高污染的工業(yè)搬到周邊地區(qū)，相對(duì)之前這些地區(qū)空氣質(zhì)量變得更差。

Chen[1]在研究奧運(yùn)會(huì)舉辦對(duì)改善北京空氣質(zhì)量的效應(yīng)時(shí)，通過(guò)使用“倍差法”，將北京及5個(gè)奧運(yùn)會(huì)協(xié)辦城市作為處理組，其它城市作為參照組。我們的觀點(diǎn)是，由于北京和另外5個(gè)奧運(yùn)協(xié)辦城市空氣質(zhì)量存在較大的差異，在籌備奧運(yùn)會(huì)期間，北京市出臺(tái)的環(huán)境政策力度最大，而另外5個(gè)城市由于其污染程度比北京要低，其環(huán)境政策力度較小。所以如果把這些城市放在一起估計(jì)環(huán)境政策的效果，可能會(huì)高估環(huán)境政策對(duì)空氣質(zhì)量的影響。使用不同的估計(jì)方法，本文估計(jì)的結(jié)果與Chen[1]的類(lèi)似，奧運(yùn)會(huì)的舉辦沒(méi)有帶來(lái)北京市空氣質(zhì)量的長(zhǎng)期改善。不同的是，本文的結(jié)論可以看成是環(huán)境政策對(duì)北京市空氣質(zhì)量的“凈”影響，而Chen[1]由于將奧運(yùn)會(huì)協(xié)辦城市納入到處理組，從而估計(jì)的政策效應(yīng)被整體拉高。而之前的文獻(xiàn)在研究環(huán)境規(guī)制對(duì)空氣質(zhì)量存在影響時(shí)，得出的結(jié)論大多是環(huán)境政策與空氣質(zhì)量存在相關(guān)關(guān)系。本文以北京奧運(yùn)會(huì)的舉辦這一自然實(shí)驗(yàn)，通過(guò)使用“合成控制法”，比較奧運(yùn)前后北京和參照組中城市的空氣質(zhì)量的差別，得出的結(jié)論可以作為環(huán)境規(guī)制與空氣質(zhì)量之間因果關(guān)系的依據(jù)。因此，本文將環(huán)境規(guī)制與空氣質(zhì)量的研究向前推進(jìn)了一步。

三、政策背景及數(shù)據(jù)

文章使用2001-2012年全國(guó)47個(gè)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市的平衡面板數(shù)據(jù)來(lái)研究環(huán)境規(guī)制對(duì)北京空氣質(zhì)量的長(zhǎng)期影響，在這47個(gè)城市中，我們剔除奧運(yùn)協(xié)辦城市和數(shù)據(jù)缺失的城市，最后使用41個(gè)城市作為參照組的選擇對(duì)象*這41個(gè)城市包括除香港、澳門(mén)、臺(tái)灣、遼寧、天津、上海、西藏的其它27個(gè)省的省會(huì)以及大連、蘇州、南通、連云港、寧波、溫州、廈門(mén)、煙臺(tái)、深圳、珠海、汕頭、湛江、桂林、北海。。

本文的被解釋變量為各城市每年空氣污染天數(shù)，國(guó)家環(huán)?？偩钟?001年起每天對(duì)外公布47個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市的空氣污染指數(shù)。根據(jù)國(guó)家環(huán)?？偩謱?duì)城市空氣污染的劃分依據(jù)，我們將空氣污染指數(shù)高于100作為衡量空氣是否受到污染的標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)“合成控制法”，我們?cè)谶x擇權(quán)重時(shí)要使得政策生效之前，空氣污染的各決定因素合成的北京與真實(shí)的北京盡可能一致。我們選擇的控制變量包括每年的工業(yè)總產(chǎn)值、環(huán)境治理投資額、工業(yè)爐窯數(shù)、煤炭使用量、人均綠化面積、各城市每年平均氣溫和降雨量，數(shù)據(jù)來(lái)源于2002-2013年《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》、2002-2013年《中國(guó)環(huán)境年鑒》和2002-2013年《中國(guó)氣象年鑒》。

考慮到在奧運(yùn)會(huì)的籌備期間北京就受到環(huán)境政策的沖擊，可以預(yù)期北京空氣質(zhì)量的改善應(yīng)該發(fā)生在2008年之前，所以以2008年作為劃分政策沖擊的時(shí)間點(diǎn)來(lái)估計(jì)政策效果可能有偏。本文根據(jù)北京三種主要空氣污染物及其污染物產(chǎn)生源來(lái)確定政策沖擊時(shí)間點(diǎn)。北京市三種主要空氣污染物分別是二氧化硫、氮氧化合物和總懸浮顆粒物，這三種污染物分別與煤炭燃燒、汽車(chē)尾氣和其它能源消耗有關(guān)。為減少這三種主要空氣污染物的排放，北京市分別出臺(tái)汽車(chē)限行政策、企業(yè)搬遷和減產(chǎn)、關(guān)閉重污染企業(yè)和煤炭脫硫。表1給出了各項(xiàng)環(huán)境政策的內(nèi)容及其生效時(shí)間?；趯?duì)各項(xiàng)環(huán)境政策生效的時(shí)間分析，本文選取2007年作為政策沖擊的時(shí)間點(diǎn)，比較北京和其它地區(qū)在2007年前后空氣質(zhì)量狀況。

表1 政策背景和政策生效時(shí)間

四、估計(jì)方法介紹

為估計(jì)環(huán)境規(guī)制對(duì)北京空氣質(zhì)量的影響，本文利用Abadie[6]提出的“合成控制法”來(lái)構(gòu)造處理組的合理對(duì)比對(duì)象。由于“倍差法”在估計(jì)政策效應(yīng)時(shí)，因處理組和參照組在政策沖擊之前可能存在不同的時(shí)間趨勢(shì)，并且這種時(shí)間趨勢(shì)在“倍差法”之后依然存在，這就使得難以準(zhǔn)確估計(jì)政策效果。而“合成控制法”則克服處理組和參照組之間的差異問(wèn)題，該估計(jì)方法的基本思路如下：“合成控制法”在選擇參照組時(shí)，將所有不受政策沖擊的地區(qū)都作為其參照組，并給每一個(gè)地區(qū)一個(gè)權(quán)重，權(quán)重的決定根據(jù)如下規(guī)則決定：在政策沖擊之前，處理組與參照組的實(shí)際情況我們可以觀測(cè)到，此時(shí)，用加權(quán)參照組的實(shí)際情況來(lái)模擬處理組的實(shí)際情況，當(dāng)該模擬得出的結(jié)果是無(wú)偏時(shí)，我們就決定了這樣一組權(quán)重向量，并使用同樣的權(quán)重構(gòu)造政策沖擊后的“反事實(shí)組”，從而對(duì)政策的效果加以估計(jì)*限于篇幅，這里不介紹“合成控制法”的基本原理，關(guān)于“合成控制法”的詳細(xì)介紹，參見(jiàn)Abadie[6]。。

“合成控制法”作為一種非參數(shù)的方法，在構(gòu)造參照組的時(shí)候，參照組權(quán)重的選擇是由數(shù)據(jù)確定的，減少了主觀判斷。與“倍差法”不同，“合成控制法”合成的參照組是所有個(gè)體的一個(gè)加權(quán)平均，因而它明確指出了每一個(gè)對(duì)照組在構(gòu)造反事實(shí)狀態(tài)時(shí)的貢獻(xiàn)。從這點(diǎn)來(lái)說(shuō)，本文基于新的方法改進(jìn)了“倍差法”估計(jì)的缺陷。

近幾年“合成控制法”在比較案例研究中得到廣泛的應(yīng)用，如Abadie和Gardeazabal[7]使用該方法，研究了西班牙巴斯克地區(qū)恐怖襲擊對(duì)其經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響，并用西班牙其它未受恐怖襲擊的地區(qū)組合來(lái)構(gòu)造巴斯克地區(qū)的“反事實(shí)組”；Abadie[6]在研究美國(guó)加州控?zé)熈⒎▽?duì)降低人均煙草消費(fèi)的作用時(shí)，使用美國(guó)其它州的組合來(lái)近似沒(méi)有控?zé)熈⒎ǖ募又轃煵菹M(fèi)情況。王賢彬和聶海峰[8]從重慶1997年被設(shè)立為直轄市這一案例出發(fā)，研究了行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，也使用該方法來(lái)構(gòu)造重慶的“反事實(shí)組”；劉甲炎和范子英[9]利用2011年2月在重慶實(shí)施的房產(chǎn)稅試點(diǎn)作為自然實(shí)驗(yàn)，采用“合成控制法”估計(jì)了房產(chǎn)稅對(duì)試點(diǎn)城市房?jī)r(jià)的影響。

五、奧運(yùn)會(huì)對(duì)北京空氣質(zhì)量的影響

我們使用Synth程序包執(zhí)行了模型的估計(jì)，表2給出了在2007年之前北京與合成北京的預(yù)測(cè)變量的對(duì)比，從表2中可以看出，除人均工業(yè)總產(chǎn)值和年降雨量外，合成北京與真實(shí)北京的人均工業(yè)總產(chǎn)值、人均環(huán)境治理投資額、人均工業(yè)爐窯數(shù)、人均煤炭使用量、人均綠化面積、地區(qū)虛擬變量*由于中國(guó)北方地區(qū)冬季供暖主要來(lái)自煤炭燃燒，而煤炭燃燒產(chǎn)生大量污染物，如二氧化硫，懸浮顆粒物，從而使得北方地區(qū)空氣質(zhì)量要低于南方地區(qū)。因此，我們?cè)谟绊懗鞘锌諝赓|(zhì)量的方程中，添加地區(qū)虛擬變量。如果城市i位于北方地區(qū)(冬季供暖的城市)則虛擬變量賦值為North=1，否則為North=0。和年平均氣溫都非常相似。合成北京在人均工業(yè)總產(chǎn)值與環(huán)境治理投資額要低于真實(shí)北京，兩者存在較大差距主要原因是北京作為全國(guó)首都，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)高于全國(guó)其它城市，并且其投入環(huán)境治理的資金也高于其它城市。此外，在2007年之前的2002年、2004年和2006年合成北京每年的污染天數(shù)與真實(shí)北京也擬合的較好。

表2 預(yù)測(cè)變量對(duì)照表

圖1描繪了北京和合成北京每年污染天數(shù)的路徑，可以看出2007年之前，兩者之間的路徑幾乎一致，合成北京對(duì)真實(shí)北京擬合的誤差較小。2007年之后兩者差距逐漸拉大，真實(shí)北京每年污染天數(shù)要低于合成北京。2008-2012年真實(shí)北京與合成北京每年污染天數(shù)的差距分別為-12、-27、-36、-21和5天，這說(shuō)明奧運(yùn)會(huì)的舉辦，一定程度上改善了北京的空氣質(zhì)量。該環(huán)境政策效果在2010年達(dá)到最大，之后政策效果逐漸減弱，特別是北京2012年實(shí)際的污染天數(shù)要高于其合成值。因此，奧運(yùn)會(huì)的舉辦沒(méi)有給北京空氣質(zhì)量改善帶來(lái)長(zhǎng)期效應(yīng)。表3給出了合成北京中各城市所占權(quán)重，其中權(quán)重最大的城市為蘭州，所占權(quán)重為0.702、其次為濟(jì)南，所占權(quán)重為0.257、成都和石家莊莊所占權(quán)重較小，所有未列出的城市權(quán)重均為0。

為了更直接的觀察奧運(yùn)會(huì)對(duì)北京空氣質(zhì)量的影響，我們計(jì)算了2007年前后真實(shí)北京與合成北京每年污染天數(shù)的差距。圖2顯示，2001-2007年北京實(shí)際每年污染天數(shù)與合成北京每年污染天數(shù)在0上下波動(dòng)，波動(dòng)幅度不超過(guò)10天。在2007年之后，兩者的差距逐漸拉大，從2008年12天上升到2010年的36天。而2010年之后兩者的差距又逐漸縮小，直到2012年北京實(shí)際污染天數(shù)比其合成值多5天。這說(shuō)明2008年奧運(yùn)會(huì)在一定程度上改善了北京的空氣質(zhì)量，但是這種改善作用沒(méi)有持久性，出現(xiàn)了奧運(yùn)會(huì)之后空氣質(zhì)量的反轉(zhuǎn)。

從奧運(yùn)會(huì)籌備期間，北京市出臺(tái)的相關(guān)環(huán)境政策及執(zhí)行的時(shí)間區(qū)間來(lái)看，汽車(chē)限行更多的是一種暫時(shí)性的交通管制措施，旨在控制道路上的汽車(chē)數(shù)量。并且在奧運(yùn)會(huì)之后，限行措施較奧運(yùn)會(huì)期間有所放松。因此，汽車(chē)限行帶來(lái)的空氣質(zhì)量改善，主要是改善了奧運(yùn)會(huì)期間及奧運(yùn)會(huì)結(jié)束后一段時(shí)間內(nèi)北京市的空氣質(zhì)量。

圖1 北京與合成北京每年污染天數(shù)

六、穩(wěn)健性檢驗(yàn)

(一)排列檢驗(yàn)

2007年之后北京空氣質(zhì)量的改善是否是一種偶然現(xiàn)象或是全國(guó)性現(xiàn)象？上述結(jié)論對(duì)于全國(guó)其它城市是否也成立？為此，我們借鑒Abadie[6]的方法進(jìn)行一系列的穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

利用Abadie[6]提出的“排列檢驗(yàn)”(Permutation test)的方法檢驗(yàn)本文估計(jì)的結(jié)果是否在統(tǒng)計(jì)上顯著。排列檢驗(yàn)的基本思想是：如果我們?cè)趨⒄战M中隨機(jī)的選取一個(gè)城市，假設(shè)其也受到奧運(yùn)會(huì)的影響，使用“合成控制法”構(gòu)造它的合成值，其得到與北京相同結(jié)果的概率有多大。我們對(duì)參照組中41個(gè)城市都進(jìn)行“安慰劑檢驗(yàn)”(Placebo test)，計(jì)算出每個(gè)城市實(shí)際每年污染天數(shù)與合成天數(shù)的差距，作為統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)，如果發(fā)現(xiàn)北京的差距與參照組中其它城市的差距有顯著的不同，那么就意味著北京奧運(yùn)會(huì)對(duì)北京空氣質(zhì)量的影響是顯著的。

圖3 北京與其它地區(qū)污染天數(shù)預(yù)測(cè)誤差分布

由于我們是用各城市2007年之前的預(yù)測(cè)變量來(lái)合成其空氣污染狀況，進(jìn)而估計(jì)其2007年之后的空氣污染情況。如果在2007年之前有城市其合成情況與實(shí)際情況誤差較大，則說(shuō)明其合成不能很好的擬合其實(shí)際值，因此，如果我們用其2007年之后的預(yù)測(cè)誤差和北京的預(yù)測(cè)誤差進(jìn)行比較，則所做的統(tǒng)計(jì)推斷不可靠。由于2007年之前，合成北京對(duì)真實(shí)北京平均每年污染天數(shù)的預(yù)測(cè)誤差為4天，我們?cè)趨⒄战M中去掉了平均預(yù)測(cè)誤差是北京兩倍以上的地區(qū)，共有9個(gè)這樣的城市，其中平均預(yù)測(cè)誤差最大的城市是石家莊，平均每年預(yù)測(cè)誤差為18天。圖3給出了參照組中31個(gè)城市預(yù)測(cè)誤差的分布*實(shí)線代表真實(shí)北京與合成北京每年污染天數(shù)的差距，即利用合成北京預(yù)測(cè)北京每年污染天數(shù)的誤差。虛線代表控制組中各城市每年污染天數(shù)的預(yù)測(cè)誤差。，我們可以看到，2007年之前北京的預(yù)測(cè)誤差與其它城市的預(yù)測(cè)誤差沒(méi)有大的差異，而2007年之后北京和其它城市的差異逐步顯現(xiàn)。北京的預(yù)測(cè)誤差為負(fù)值，說(shuō)明受奧運(yùn)會(huì)的影響，北京每年污染天數(shù)逐年下降。并且，北京的預(yù)測(cè)誤差位于其它城市的下方，從而其它城市沒(méi)有出現(xiàn)如北京這樣大的空氣質(zhì)量改善。相反，2007年之后有些城市污染天數(shù)的預(yù)測(cè)誤差為正并呈上升趨勢(shì)，這說(shuō)明這些城市空氣質(zhì)量在惡化。因此，如果我們?cè)谶@些參照組中隨機(jī)的抽取一個(gè)城市，要得到與北京市相同的預(yù)測(cè)誤差，其概率為1/31，約為3.2%，從而奧運(yùn)會(huì)的舉辦導(dǎo)致北京空氣質(zhì)量的改善在96.8%的置信度上是顯著的。

(二)進(jìn)一步驗(yàn)證

為檢驗(yàn)本文以2007年作為政策沖擊的時(shí)間點(diǎn)是否合適，估計(jì)的結(jié)果是否受到該時(shí)間點(diǎn)選擇的影響，為此，我們分別用2006年和2008年作為環(huán)境政策沖擊的時(shí)間點(diǎn)，比較政策前后北京空氣質(zhì)量的變化，并與上文得出的結(jié)果進(jìn)行比較?；诓煌邥r(shí)點(diǎn)北京與合成北京每年污染天數(shù)的差異，我們發(fā)現(xiàn)其中以2008年作為政策沖擊的時(shí)間點(diǎn)，得出的結(jié)論和前面的結(jié)果沒(méi)有太大差別。以2006年作為政策沖擊的時(shí)間點(diǎn)時(shí)，2006年和2007年真實(shí)北京污染的天數(shù)要高于合成北京，并且差距較大，而2008年之后真實(shí)北京污染的天數(shù)下降到合成北京之下。2007年之前北京的空氣質(zhì)量并未改善，這說(shuō)明即使我們以2006年作為政策沖擊的時(shí)間點(diǎn)，政策也未發(fā)揮明顯的作用。因此，本文選擇2007年作為政策沖擊的時(shí)間點(diǎn)是合適的*限于篇幅，這里不報(bào)告變換政策時(shí)點(diǎn)真實(shí)北京與合成北京每年污染天數(shù)的對(duì)比，感興趣的讀者可向作者索取。。

考慮到空氣污染物會(huì)隨著氣象條件的變化在地區(qū)之間的傳播，特別是鄰近的城市之間。為保障奧運(yùn)會(huì)期間北京的空氣質(zhì)量，北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東六省區(qū)有關(guān)部門(mén)在2006年11月共同成立了北京2008年奧運(yùn)會(huì)空氣質(zhì)量保障工作協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)制定2008年奧運(yùn)會(huì)空氣質(zhì)量保障措施并組織實(shí)施。因此，這些地區(qū)可能也受到奧運(yùn)會(huì)的影響，使其空氣質(zhì)量得以改善，將這些地區(qū)放到參照組，可能會(huì)低估奧運(yùn)會(huì)對(duì)北京空氣質(zhì)量的影響。為檢驗(yàn)是否存在這種情況，我們將石家莊、太原、呼和浩特與濟(jì)南從參照組中剔除，用剩下36個(gè)城市重新估計(jì)奧運(yùn)會(huì)對(duì)北京空氣質(zhì)量的影響。用同樣方法估計(jì)北京與合成北京每年污染天數(shù)的差距，結(jié)果顯示不含石家莊、太原、呼和浩特與濟(jì)南的參照組，與本文主要結(jié)果相差不大。

另外，為降低空氣污染物的排放，北京市對(duì)高污染、高能耗的企業(yè)實(shí)施搬遷，那么北京空氣質(zhì)量的改善是否是以犧牲其它城市空氣質(zhì)量為代價(jià)？為保證本文的結(jié)論穩(wěn)健，我們必須要保證參照組中其它城市不受北京奧運(yùn)的影響，即參照組中的城市不能是北京高污染企業(yè)的遷入地。否則，北京空氣質(zhì)量的改善就不是環(huán)境規(guī)制所導(dǎo)致的結(jié)果，而是由于企業(yè)搬遷使其它城市污染變得嚴(yán)重引起的。為檢查這種機(jī)制是否存在，我們查閱了相關(guān)資料，發(fā)現(xiàn)參照組中所有城市都不是北京高污染企業(yè)的遷入地*我們通過(guò)查閱相關(guān)資料，發(fā)現(xiàn)從北京遷出的高污染企業(yè)并未搬遷到控制組中的城市。其中，首都鋼鐵公司和北京焦化廠搬遷到了河北唐山，北京有機(jī)化工廠和北京化二股份有限公司搬遷到了北京房山燕化廠區(qū)，北京染料廠搬遷到了河北衡水和廊坊。當(dāng)然，如果控制組中的城市是污染企業(yè)遷入地，只會(huì)使得環(huán)境政策的效應(yīng)被低估，而這不會(huì)影響本文的主要結(jié)論。。因此，可以確信奧運(yùn)會(huì)的舉辦在一段時(shí)間內(nèi)改善了北京空氣質(zhì)量。

表3 參照組權(quán)重匯總表

注：括號(hào)中為參照組城市的權(quán)重，未列出的城市權(quán)重均為零。

七、政策效果能否持續(xù)？

(一)冬天的例子

從污染指數(shù)來(lái)看，北方各城市冬季的空氣質(zhì)量比其它季節(jié)要差的多。北京每年冬季空氣污染的天數(shù)大約占全年污染天數(shù)的50%。那么奧運(yùn)會(huì)之后，北京冬季的空氣質(zhì)量是否也得到很大的改善？為檢查空氣質(zhì)量的季節(jié)差異，我們特別關(guān)注北京冬季空氣質(zhì)量的變化。這里我們進(jìn)一步比較奧運(yùn)前后，北京冬季空氣質(zhì)量的變化情況。關(guān)于冬季的劃分，依據(jù)北京每年冬季供暖時(shí)間來(lái)定。目前，北京每年冬季供暖的時(shí)間段為11月15日至次年3月15日。因此，我們單獨(dú)考察北京每年1-3月和11-12月北京空氣質(zhì)量變化。我們用參照組各城市冬季空氣污染的天數(shù)合成北京冬季空氣污染的天數(shù)，并估計(jì)出2007年之后，北京與合成北京冬季污染天數(shù)的差距。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，2008-2012年兩者的差距分別為-6天、-7天、-6天、-8天和8天*限于篇幅，這里不報(bào)告北京全年及冬季污染天數(shù)的預(yù)測(cè)誤差，感興趣的讀者可向作者索取。。而我們前面用全年的數(shù)據(jù)估計(jì)出兩者的差距分別為-12天、-27天、-36天、-21天和5天。通過(guò)比較可以發(fā)現(xiàn)，2007年之后，北京冬季空氣質(zhì)量并未明顯改善，冬季污染天數(shù)的下降只占全年的很小一部分，2010年該比例僅為16%，遠(yuǎn)低于50%?？梢酝茢?007年之后北京空氣質(zhì)量的改善主要發(fā)生在其它季節(jié)。

為什么2007年之后北京冬季空氣質(zhì)量并未明顯改善？其主要原因可能有：(1)因奧運(yùn)會(huì)舉辦帶來(lái)的環(huán)境政策，其政策效應(yīng)非常的短暫，環(huán)境改善的效果在很短時(shí)間就消失了。由于在奧運(yùn)會(huì)期間，北京嚴(yán)格控制本地和外地汽車(chē)，這在很大程度上減少了汽車(chē)尾氣的排放，而奧運(yùn)會(huì)結(jié)束之后，北京放松了對(duì)汽車(chē)的管制。(2)冬季供暖，由于我國(guó)供暖的主要能源是煤炭，北方城市冬季供暖增加了煤炭消耗，而煤炭燃燒是二氧化硫的主要來(lái)源之一。Almond[10]通過(guò)比較秦嶺淮河以北和以南的城市，發(fā)現(xiàn)由于冬季供暖使得北方城市空氣質(zhì)量低于南方城市。由于在奧運(yùn)會(huì)籌備期間，未發(fā)現(xiàn)直接針對(duì)改進(jìn)冬季供暖效率的措施。

(二)政策效應(yīng)不可持續(xù)的理論機(jī)理

奧運(yùn)會(huì)的舉辦之所以不能對(duì)北京市的空氣質(zhì)量帶來(lái)長(zhǎng)期的改善，這與長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、缺乏環(huán)境成本內(nèi)部化的市場(chǎng)化環(huán)境保護(hù)措施，以及地方政府執(zhí)行各項(xiàng)環(huán)境政策缺乏強(qiáng)制性和連貫性有關(guān)。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題，從深層次上看是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式問(wèn)題。作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，能源消費(fèi)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的作用更大，由此帶來(lái)的環(huán)境污染也更為嚴(yán)重。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)能源消費(fèi)增長(zhǎng)均超過(guò)了GDP增長(zhǎng)，這些年份中國(guó)經(jīng)濟(jì)是要素驅(qū)動(dòng)型的粗放式增長(zhǎng)。中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式問(wèn)題和能源消費(fèi)問(wèn)題，不改變中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，短期內(nèi)中國(guó)的環(huán)境質(zhì)量很難取得根本的改善。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式以及能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)由于受?chē)?guó)內(nèi)資源稟賦結(jié)構(gòu)的制約，短期內(nèi)調(diào)整的空間不大。但是長(zhǎng)期而言，通過(guò)改變工業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，是改善中國(guó)環(huán)境質(zhì)量的必經(jīng)之路。即改變過(guò)去通過(guò)大規(guī)模消耗能源帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐约夹g(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及大力發(fā)展清潔煤技術(shù)和核能、風(fēng)能、太陽(yáng)能以及鼓勵(lì)新能源技術(shù)的開(kāi)發(fā)和使用。

第二，到目前為止，我國(guó)環(huán)保措施主要是以收費(fèi)為主，并且，排污費(fèi)征收的比例僅僅是污染處理的實(shí)際成本，仍然沒(méi)有計(jì)入外部環(huán)境成本。從而，僅僅依靠征收排污費(fèi)遠(yuǎn)未達(dá)到限制企業(yè)排污的目的。尤為重要的是，中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)企業(yè)排污定價(jià)過(guò)低，要改變這個(gè)傳統(tǒng)并非一朝一夕之事。價(jià)格手段的長(zhǎng)期缺位不利于資源的循環(huán)利用，也不利于減少污染排放和改善空氣質(zhì)量。未來(lái)環(huán)境稅征收將是我國(guó)節(jié)能減排、構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的重要任務(wù)。通過(guò)征收環(huán)境稅可以提高能源價(jià)格、激勵(lì)各單位采取節(jié)能減排措施，發(fā)展新能源，促進(jìn)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變[11]。

第三，迄今主要的環(huán)境規(guī)制模式是指令和管制，即國(guó)家環(huán)保部發(fā)布法規(guī)，委托地方環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)執(zhí)行各項(xiàng)環(huán)境政策，以及派遣督查員檢查各項(xiàng)法規(guī)和環(huán)境政策的執(zhí)行情況，并對(duì)違規(guī)者施以懲罰。由于地方政府的激勵(lì)機(jī)制更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，為執(zhí)行政策法規(guī)帶來(lái)了一定的難度。在環(huán)保政策執(zhí)行的過(guò)程中，中央政府地方政府及轄區(qū)企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上出現(xiàn)了多重利益博弈，而地方政府處在多重博弈的核心。在中央政府地方政府和轄區(qū)企業(yè)的博弈中，地方政府受中央政府委托管理轄區(qū)企業(yè)，對(duì)其生產(chǎn)活動(dòng)加以規(guī)制，控制其污染物的排放。然而在信息不對(duì)稱(chēng)的情況下，地方政府和轄區(qū)企業(yè)容易形成合謀，因?yàn)樵谡五\標(biāo)賽下，地方政府需要依靠轄區(qū)企業(yè)獲得財(cái)政收入和晉升優(yōu)勢(shì)。從長(zhǎng)期來(lái)看，要改善我國(guó)環(huán)境質(zhì)量及轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式還要在制度上做出改變，通過(guò)完善地方官員晉升的考核指標(biāo)體系，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境成本納入到考核體系中來(lái)，確保各項(xiàng)環(huán)境政策和環(huán)境立法在地方得到有效實(shí)施以及確保各項(xiàng)政策的持續(xù)性[12][13]。

八、結(jié) 論

本文以北京奧運(yùn)會(huì)的舉行，以及北京市政府出臺(tái)的一系列的環(huán)境政策作為自然實(shí)驗(yàn)，通過(guò)采用比較案例研究中最新出現(xiàn)的“合成控制法”估計(jì)了奧運(yùn)會(huì)的舉辦對(duì)北京空氣質(zhì)量的影響。研究發(fā)現(xiàn)：2008年之后北京空氣質(zhì)量得到一定改善，2008-2010年平均每年空氣污染的天數(shù)減少了25天，且該結(jié)果在3.2%水平上顯著，但是2010年之后，環(huán)境政策對(duì)北京空氣改善作用逐漸消失?？紤]到北京冬季空氣污染比其它季節(jié)更加嚴(yán)重的事實(shí)，我們單獨(dú)考察了北京冬季的空氣質(zhì)量。通過(guò)對(duì)冬季空氣質(zhì)量的考察，研究發(fā)現(xiàn)奧運(yùn)會(huì)之后北京空氣質(zhì)量的改進(jìn)主要發(fā)生在其它季節(jié)，而冬季空氣質(zhì)量沒(méi)有明顯改善。

奧運(yùn)會(huì)的舉辦之所以不能為北京空氣質(zhì)量帶來(lái)長(zhǎng)期的改善，是因?yàn)樵S多政策措施都是短期性的規(guī)定，例如高污染企業(yè)減產(chǎn)、車(chē)輛限行。奧運(yùn)會(huì)結(jié)束后，這些環(huán)境政策都取消了，政策缺乏持續(xù)性。此外，在中國(guó)以GDP為主要考核指標(biāo)的政治和財(cái)政體制下，地方政府官員只關(guān)心自己任期內(nèi)所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽略經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期影響，如環(huán)境問(wèn)題。因?yàn)楣?jié)能減排未能進(jìn)入干部政績(jī)考核體系，所以地方官員具有為晉升而污染的沖動(dòng)，具體表現(xiàn)在環(huán)境政策措施缺乏力度，縱容地方企業(yè)的污染行為等。此外，中國(guó)官員任期較短的特征容易助長(zhǎng)官員短期投機(jī)行為，環(huán)境政策要產(chǎn)生效果一般而言需要超出一任任期的時(shí)間。如果無(wú)法產(chǎn)生立竿見(jiàn)影的效果，對(duì)于追求升遷為主要目的的官員而言，其改善環(huán)境質(zhì)量的積極性就受到削弱。環(huán)境政策要想取得持久的效果，政策本身必須保持連續(xù)性，這是各地環(huán)境治理理應(yīng)遵循的原則。假若中央希望在地方有效推行環(huán)境政策，就需要調(diào)整官員的評(píng)價(jià)方式，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境成本納入到地方官員的考核體系中來(lái)。

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(責(zé)任編輯:風(fēng) 云)

Did Environmental Regulation Improve Air Quality in Beijing?——Based on the Synthetic Control Method

ZHANG Jun

(Institute of Finance and Banking, CASS, Beijing 100028, China)

This paper uses the synthetic Control Method to estimate the impact of the Beijing 2008 Olympic Games on Beijing’s air quality in this paper. The results show that Beijing’s air quality only significantly improved after 2008: the average annual air pollution days were reduced by 25 days in the years of 2008-2010. But after 2010, these effects disappeared gradually. Furthermore, in winter, the most polluted season in Beijing, the air quality did not show any significant improvement. Finally, from the perspectives of China’s long-term economic growth pattern, local official evaluation mode and China’s local environmental politics, this paper analyzes the reason why the environmental policies can’t have a lasting effect on the improvement of the air quality.

environmental regulation; air quality; Beijing Olympic Games；synthetic control method

2015-11-09

國(guó)家社科基金重點(diǎn)資助項(xiàng)目(13AZD073)

張俊(1986-)，男，安徽宣城人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所博士后流動(dòng)站博士后，興業(yè)銀行博士后科研工作站博士后。

F061.3

A

1004-4892(2016)06-0104-09