政府在生態(tài)法治建設(shè)中的職能與定位

吳賢靜

政府在生態(tài)法治建設(shè)中的職能與定位

吳賢靜*

內(nèi)容提要：由于政府具有管理生態(tài)環(huán)境和自然資源的強大行政權(quán)力，政府應(yīng)該被視為對生態(tài)環(huán)境和自然資源最有影響力的法律主體和生態(tài)法治建設(shè)最重要的法律主體。政府如何發(fā)揮在生態(tài)法治建設(shè)中的作用，主要有以下三個方面：其一，政府在履行生態(tài)環(huán)境和自然資源管理職能過程中對環(huán)境質(zhì)量承擔(dān)責(zé)任；其二，政府自身節(jié)約資源和保護環(huán)境；其三，政府促進生態(tài)環(huán)境公共治理。

政府生態(tài)法治環(huán)境資源管理綠色采購環(huán)境公共治理

一、政府：生態(tài)法治建設(shè)最重要法律主體

黨的十八屆四中全會審議通過的 《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！边@是我黨的政策文件中首次將良法和善治結(jié)合起來。法律和治國，良法和善治之間存在著天然的關(guān)系，法律是治國的根本工具，良好的法律和法治是治國的基礎(chǔ)。法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。法治建設(shè)是一個全社會的系統(tǒng)工程，不是一蹴而就的，政府是法治建設(shè)的最重要主體。該決定同時指出，“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。

法治建設(shè)內(nèi)涵豐富，十八大報告將建設(shè)社會主義法治國家作為治國理政總體方略的同時，把中國特色社會主義事業(yè)總體布局由經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè) “四位一體”拓展為包括生態(tài)文明建設(shè)的 “五位一體”，不僅將生態(tài)文明、美麗中國建設(shè)提高到中國經(jīng)濟社會發(fā)展的特定時代高度，更為生態(tài)法治建設(shè)指明了方向。1呂忠梅：《中國生態(tài)法治建設(shè)的路線圖》，載 《中國社會科學(xué)》2013年第5期。生態(tài)文明這個治國方略和依法治國這個治國重器高度統(tǒng)一于生態(tài)法治建設(shè)過程中。法律不僅是治國重器，依法治國也是實現(xiàn)生態(tài)文明的根本途徑；生態(tài)文明和美麗中國更是依法治國的終極目的?！爸袊h(huán)保主義者發(fā)出了以生態(tài)文明代替工業(yè)文明的倡議，這個倡議先是被中國政府采納，如今已得到全世界的響應(yīng)。這個倡議要求我們對法律在社會中的作用進行根本性的反思?！?［澳］阿蘭·加爾：《法律與生態(tài)文明》，楊富斌、陳偉功譯，載 《法學(xué)雜志》2011年第2期。應(yīng)當(dāng)反思在法治的過程中如何實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)，反思如何因應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)進行立法、執(zhí)法和司法。中共中央和國務(wù)院新近出臺的 《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出明確的生態(tài)文明建設(shè)路線圖，要健全系統(tǒng)完整的制度體系，通過最嚴格的制度、最嚴密的法治，對各類開發(fā)、利用、保護自然資源和生態(tài)環(huán)境的行為，進行規(guī)范和約束，實現(xiàn)最嚴密的法治為生態(tài)文明建設(shè)提供保障。

法治過程需要全社會不同法律主體的參與，而政府在不同的法律主體中對于生態(tài)環(huán)境和自然資源的影響最為巨大。政府是國家法律人格的直接載體，也是依法治國的最重要法律主體。政府對生態(tài)環(huán)境的影響，主要表現(xiàn)在國家履行其環(huán)境職能的過程中與自然環(huán)境發(fā)生關(guān)系，政府作為消費者直接利用和保護環(huán)境資源的關(guān)系，以及政府主導(dǎo)環(huán)境公共治理。由于政府具有管理環(huán)境資源的強大行政權(quán)力，政府應(yīng)該被視為對環(huán)境資源最有影響力的法律主體，和生態(tài)法治建設(shè)的最重要法律主體。

二、政府履行環(huán)境資源管理職能

（一）制定環(huán)境資源政策和立法

政府是我國唯一對環(huán)境資源具有管理權(quán)的法律主體。法律文本中的政府，包括各級各地方人民政府。我國 《環(huán)境保護法》第十條規(guī)定：國務(wù)院環(huán)境保護主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級以上人民政府有關(guān)部門和軍隊環(huán)境保護部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對資源保護和污染防治等環(huán)境保護工作實施監(jiān)督管理。在國內(nèi)法領(lǐng)域，政府享有國有土地、森林、草原、水體、野生動植物、礦產(chǎn)資源等自然資源的管理權(quán)。政府是立法與執(zhí)法的主體，是對環(huán)境有影響的公共政策的制定者和實施者。政府行為對生態(tài)環(huán)境狀況有強大影響，主要體現(xiàn)在政府環(huán)境決策、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)督管理過程中。在國際法領(lǐng)域，國家作為國際法的主體和外國或國外組織簽訂環(huán)境資源保護公約，構(gòu)成國際環(huán)境事務(wù)的國際法律關(guān)系，而政府是國家的載體。從影響力而言，政府施加給生態(tài)環(huán)境的影響是難以估量的；而且，政府對于生態(tài)環(huán)境施加影響的行為往往具有生態(tài)意識和法定程序，因此政府行為和程序更容易受生態(tài)理性的矯正和引導(dǎo)。

政府在制定環(huán)境政策和立法的過程中，必須處理好個人偏好價值、市場價格價值、個人善價值、社會偏好價值、社會善價值、有機體的價值、生態(tài)系統(tǒng)價值這七種價值之間的關(guān)系。社會善一般說來大于社會偏好，盡管前者通常是由后者產(chǎn)生的。這兩者之和又大于個人的善，盡管這些個人的善支撐并決定著社會的偏好；社會偏好與個人的善事相互促進的，但某些個人的善優(yōu)先于那些通常是創(chuàng)造出它的個人偏好。個人偏好決定著市場價格，市場的存在又促進個人偏好的滿足，二者之間是相互影響的。3［美］羅爾斯頓·霍爾姆斯：《環(huán)境倫理學(xué)》，楊通進譯，中國社會科學(xué)出版社2000年版，第188頁。至于環(huán)境政策和立法的 “程序原則”則應(yīng)該是：使各種互不沖突的價值得到最大限度的實現(xiàn)；應(yīng)避免作出那些帶來不可逆變化的決策；應(yīng)優(yōu)化自然界的多樣性；應(yīng)偏愛那些能增加選擇可能性的從多角度利用大自然的決策；應(yīng)避免那些給他人和環(huán)境帶來中毒性威脅的決策；不能對未來的環(huán)境打折扣，不應(yīng)透支后代的環(huán)境資源；不能把殘存的荒野推向市場；不能以不可恢復(fù)的方式或消費性方式來使用現(xiàn)存的荒野地以滿足社會中少數(shù)人的需要等等。4同前3引書，第188頁。

為了促進公眾參與，實現(xiàn)政府立法和執(zhí)法的透明度，政府在制定環(huán)境政策的過程中，必須貫徹環(huán)境影響評價制度，才能夠?qū)⒄袨閷Νh(huán)境的影響降到最低?？紤]到國家已經(jīng)制訂了 《環(huán)境影響評價法》《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》等法律法規(guī)，部分法律法規(guī)也正在修改。因此， 《環(huán)境保護法》（2014年修正案）對環(huán)境影響評價的問題，主要作了銜接性的規(guī)定，并按照國務(wù)院批準的環(huán)境保護部 “三定”方案，增加了重大經(jīng)濟和技術(shù)政策環(huán)境影響評價的內(nèi)容。其中第十九條規(guī)定：編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃，建設(shè)對環(huán)境有影響的項目，應(yīng)當(dāng)依法進行環(huán)境影響評價。未依法進行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施；未依法進行環(huán)境影響評價的建設(shè)項目，不得開工建設(shè)。我國現(xiàn)行 《環(huán)境影響評價法》只是規(guī)定了規(guī)劃環(huán)境影響評價，并沒有規(guī)定對環(huán)境政策進行環(huán)境影響評價。5地方立法細化政策和規(guī)劃環(huán)境影響評價方面，我國已有先例。2009年修訂的 《深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護條例》第十一條和第十二條對如何實施政策和規(guī)劃環(huán)境影響評價進行了細致規(guī)定。這對于環(huán)境影響評價制度是一個很大的缺陷。由于這個疏漏，政府行為對環(huán)境造成影響的無法得到公眾的參與和監(jiān)督。在今后的立法和修訂法律過程中，有必要論證并對環(huán)境政策的環(huán)境影響評價進行立法。

（二）管理生態(tài)環(huán)境和自然資源

在我國，政府是污染防治管理、資源管理和自然保護管理的唯一主體。由于政府具有公權(quán)力，以及環(huán)境資源的公共物品屬性，在全世界各個國家的立法中，政府都是管理環(huán)境資源的當(dāng)之無愧的主體。1969年美國 《國家環(huán)境政策法》第4331條 “國會國家環(huán)境政策宣言”宣告國家應(yīng)當(dāng)：1.履行每一代人都作為子孫后代的環(huán)境保管人的責(zé)任；2.保證為全體國民創(chuàng)造安全、健康、富有生命力并符合美學(xué)和文化上的優(yōu)美的環(huán)境；3.最大限度地合理利用環(huán)境，不得使其惡化或者對健康和安全造成危害，或者引起其他不良的和不應(yīng)有的后果；4.保護國家歷史、文化和自然等方面的重要遺產(chǎn)，并盡可能保持一種能為每個人提供豐富與多樣選擇的環(huán)境；5.謀求人口與資源的利用達到平衡，促使國民享受高度的生活水平和廣泛舒適的生活；6.提高可更新資源的質(zhì)量，使易枯竭資源達到最高程度的再循環(huán)。6National Environmental Policy Act of the United States.我國 《森林法》第十條規(guī)定：國務(wù)院林業(yè)主管部門主管全國林業(yè)工作。縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門，主管本地區(qū)的林業(yè)工作。我國 《野生植物保護條例》第八條規(guī)定：國務(wù)院林業(yè)行政主管部門主管全國林區(qū)內(nèi)野生植物和林區(qū)外珍貴野生樹木的監(jiān)督管理工作。國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門主管全國其他野生植物的監(jiān)督管理工作。國務(wù)院建設(shè)行政部門負責(zé)城市園林、風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)野、生植物的監(jiān)督管理工作。國務(wù)院環(huán)境保護部門負責(zé)對全國野生植物環(huán)境保護工作的協(xié)調(diào)和監(jiān)督。國務(wù)院其他有關(guān)部門依照職責(zé)分工負責(zé)有關(guān)的野生植物保護工作。

近幾十年來這些法案的基調(diào)，已顯然不同于早先時代的法案了。它們反映的是人們對下列問題的關(guān)注：環(huán)境的質(zhì)量、環(huán)境的價值、瀕危物種、生物多樣性、荒野區(qū)以及維護土地的生產(chǎn)力或多樣性，保留具有自然或原始特征的荒野之地，保護環(huán)境而非保存資源。人們越來越相信，國家的珍寶包括大自然所給與我們的那些東西——既是奢侈品又是必需品——它們不僅僅是純粹的商品。7同前3引書，第344頁。很長一段時間，我國環(huán)境資源立法集中在環(huán)境保護和污染防治層面，自然保護方面的立法比較陳舊，內(nèi)容也不完善。我國當(dāng)前還需提上日程的自然保護立法方面有：生物多樣性、生物資源、瀕危物種、濕地、自然保護區(qū)等等。期待自然保護方面的完備立法能夠為政府自然保護管理提供可依據(jù)的法律，為政府自然保護管理作出法律規(guī)范和指引。

由于政府環(huán)境資源管理行為都是依據(jù)法律程序來進行。為了實現(xiàn)生態(tài)法治的要求，對政府的管理行為進行規(guī)范和約束，必須依賴法定的程序?qū)φ袨檫M行監(jiān)督。因此，必須加強政府環(huán)境監(jiān)督管理行為、資源管理行為和政府自身消費行為監(jiān)督，使得政府管理行為在程序和實體上具有合法性和合理性。2009年，我國環(huán)境保護部在全國六個片區(qū)設(shè)立六個督察中心，分別是華東督察中心、華南督察中心、華北督察中心、西南督察中心、西北督察中心、東北督察中心，其職責(zé)為：1.監(jiān)督地方對國家環(huán)境政策、法規(guī)、標準執(zhí)行情況；2.承辦重大環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的查辦工作；3.承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作；4.參與重大和特大突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急響應(yīng)與處理的督查工作；5.承辦或參與環(huán)境執(zhí)法稽查工作；6.督查重點污染源和國家審批建設(shè)項目 “三同時”執(zhí)行情況；7.督查國家級自然保護區(qū) （風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園）、國家重要生態(tài)功能保護區(qū)環(huán)境執(zhí)法情況；8.負責(zé)跨省區(qū)域和流域環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的來訪投訴受理和協(xié)調(diào)工作；9.承擔(dān)總局交辦的其他工作。設(shè)立環(huán)境保護部門內(nèi)部的督察機構(gòu)是既定事實，《環(huán)境保護法》此次修改是以法律形式確定督察制度。針對政府環(huán)境資源監(jiān)督管理，《環(huán)境保護法》（2014年）還設(shè)置了環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)對于環(huán)境行政主管部門的內(nèi)部監(jiān)督責(zé)任，第五十七條規(guī)定了公民向環(huán)境監(jiān)察機關(guān)舉報的權(quán)利，并且在第六十七條規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督責(zé)任。國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門設(shè)立的區(qū)域環(huán)境保護督查機構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門授予的環(huán)境管理和監(jiān)督職責(zé)。這是新 《環(huán)境保護法》（2014年）相較 《環(huán)境保護法》（1989年）的顯見進步。

（三）政府對環(huán)境質(zhì)量負責(zé)

相較1989年 《環(huán)境保護法》，2014年 《環(huán)境保護法》更為強調(diào)政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，增加了幾條政府環(huán)境監(jiān)督管理制度的法律規(guī)范，其中最引人注目的是強調(diào)和落實 “政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任”。如何落實人民政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，《環(huán)境保護法》（2014年）主要規(guī)定了以下幾項內(nèi)容：一是目標責(zé)任制和考核評價制度。第二十六條要求將環(huán)境保護目標完成情況納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，作為對地方人民政府及其負責(zé)人考核內(nèi)容。二是約談制度。盡管 《環(huán)境保護法》（2014年）沒有規(guī)定約談制度，但是環(huán)境保護部出臺的 《環(huán)境保護部約談暫行辦法》詳盡對約談制度做出了規(guī)定。三是區(qū)域限批制度。第四十四條規(guī)定 “對超過國家重點污染物排放總量控制指標或者未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標的地區(qū)，省級以上人民政府環(huán)境保護主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件?！睙o獨有偶，2015年新修訂的 《大氣污染防治法》沿襲了 《環(huán)境保護法》（2014年）的立法理念，強調(diào)政府對大氣環(huán)境的質(zhì)量承擔(dān)責(zé)任，并設(shè)置了保障政府責(zé)任的目標責(zé)任制和考核制度。

強調(diào)政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，意味著現(xiàn)行的環(huán)境保護法立法思路從過去側(cè)重污染行為監(jiān)督轉(zhuǎn)向強調(diào)政府責(zé)任。眾所周知，美國、英國等國家在制定污染防治法時都是采取 “清潔空氣法”、“清潔水法”模式，這種模式側(cè)重點在于空氣質(zhì)量和水環(huán)境質(zhì)量的提升。而我國，污染防治法和環(huán)境保護法的立法理念是側(cè)重對企業(yè)的污染行為進行監(jiān)督管理。在很多情況下，對于單個企業(yè)的監(jiān)督無法從客觀上提升整體環(huán)境質(zhì)量。同時，我國的環(huán)境質(zhì)量標準一般應(yīng)用于政府對于企業(yè)行為的管理，而不是用于對環(huán)境質(zhì)量進行評估。8Yu K，Chen Z，Gao J，Zhang Y，Wang S，Chai F（2015）Relationship between Objective and Subjective Atmospheric Visibility and Its Influence on Willingness to Accept or Pay in China.PLoS ONE 10（10）：e0139495.doi：10.1371.強調(diào)落實政府對環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任，強調(diào)對政府行為進行約束、規(guī)范和監(jiān)督，這不僅可以真正對政府這個強大主體的管理行為進行事實上的量化監(jiān)督，也有助于提升環(huán)境質(zhì)量，這是生態(tài)法治建設(shè)的題中之義。

三、政府自身節(jié)約資源和保護環(huán)境

（一）政府的雙重身份

政府在與環(huán)境資源的交往過程中具有兩種身份：一是受公眾委托進行公共環(huán)境資源管理的主體；二是消費環(huán)境資源的普通民事主體。政府的雙重身份使得其具有對環(huán)境資源最大的影響力，同時也具有對其他法律主體的極大影響力。政府的行為不僅僅起到管理作用，同時也有價值導(dǎo)向作用。政府的綠色消費行為導(dǎo)向全社會的綠色消費，政府對環(huán)境知識的宣傳普及行為引導(dǎo)全社會的生態(tài)文明建設(shè)和人們行為模式改變，這些都是政府生態(tài)理性的展現(xiàn)。政府通過綠色采購如何實現(xiàn)生態(tài)法治的要求，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，法律法規(guī)約束政府自身綠色采購和節(jié)約資源；其二，推動和引導(dǎo)企業(yè)綠色采購；其三，推動和引導(dǎo)民眾綠色消費。

我國 《政府采購法》將政府采購定義為，“指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。以政府為主體進行的消費行為是一種典型的公共采購，政府采購的公共特征決定了政府的采購必須從公共利益出發(fā)，政府也應(yīng)該以節(jié)約資源和保護環(huán)境為導(dǎo)向進行消費行為。在環(huán)境承載壓力越來越大和建設(shè)資源節(jié)約環(huán)境友好型社會的要求下，我國政府于2005年提出制定具有可操作性的綠色采購制度，并且在采購中執(zhí)行了道德標準。綠色采購是指政府和企業(yè)經(jīng)濟主體一系列采購政策的制定、實施以及考慮到原料獲取過程對環(huán)境的影響而建立的各種關(guān)系。其中與原料獲取過程相關(guān)的行為包括供應(yīng)商的選擇評價和開發(fā)、供應(yīng)商的運作、內(nèi)向物流、包裝、回收、重用、資源的減量使用以及產(chǎn)品的處置。綠色采購的實質(zhì)是建立資源節(jié)約，環(huán)境友好社會；不能是大量污染的，應(yīng)該是清潔生產(chǎn)，應(yīng)該是相配套的文明健康的消費方式；應(yīng)該是經(jīng)濟主體經(jīng)營活動要注意經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益的協(xié)調(diào)。綠色采購是政府采購的生態(tài)化。“綠色采購就是通過政府龐大的采購力量，在政府采購中選擇那些符合國家生態(tài)標準的產(chǎn)品和服務(wù)的行為，其目的是將生態(tài)消費力量貫穿于整個采購過程中達到保護環(huán)境和節(jié)約資源的目的?！?秦鵬：《生態(tài)消費法研究》，法律出版社2007年版，第254頁。我國 《節(jié)約能源法》第四十七條規(guī)定，公共機構(gòu)應(yīng)當(dāng)厲行節(jié)約，杜絕浪費，帶頭使用節(jié)能產(chǎn)品、設(shè)備，提高能源利用效率。本法所稱公共機構(gòu)，是指全部或者部分使用財政性資金的國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織。這些法律條款的規(guī)定，足以說明我國政府機構(gòu)是節(jié)約資源能源的主要力量。

（二）建立完備的政府綠色采購規(guī)范體系

日本于2001年4月正式施行 《綠色采購法》，其目的是 “通過公共團體促進更加綠色的采購，提供有關(guān)環(huán)保貨物和服務(wù)的信息，鼓勵企業(yè)開發(fā)有利于減輕對環(huán)境有負面影響的產(chǎn)品，在社團商業(yè)活動中增強環(huán)保意識，從需求方面通過市場機制影響廠商”。10參見http://www.env.go.jp/policy/hozen/green/g-law/inde。日本 《綠色采購法》的機制主要有：第一，設(shè)立基本政策通過政府部門和各機構(gòu)促進更綠色的采購環(huán)保產(chǎn)品等的采購。第二，正確地介紹環(huán)保產(chǎn)品和服務(wù)，處理和分析廠商、環(huán)保組織提供的信息，在環(huán)保產(chǎn)品和服務(wù)上為合適的信息方法提供指導(dǎo)。我國 《政府采購法》第九條規(guī)定，“政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會政策目標，包括保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展”。2004年我國出臺了《節(jié)能環(huán)保政府采購實施意見》，以政策性文件的形式對政府綠色采購行為予以指導(dǎo)。然而，從法律體系角度而言，我國關(guān)于政府綠色采購的法律制度還是不盡如意。我國只有《政府采購法》沒有專門的 《政府綠色采購法》，有關(guān)政府采購的法律法規(guī)還有 《招標投標法》和 《招標投標法實施條例》?，F(xiàn)行這幾部有關(guān)政府采購的法律法規(guī)中并沒有明確規(guī)定政府綠色采購，2015年3月我國施行了 《政府采購法實施條例》，其中關(guān)于政府綠色采購的規(guī)范較少。政府綠色采購方面的法律規(guī)范亟待完善，使政府綠色采購有法可依。為了完善政府作為私法主體促進綠色消費的功能，有必要從以下幾方面加強政府綠色采購的制度建設(shè)：政府綠色采購清單、政府綠色采購標準、政府綠色采購優(yōu)惠制度、政府綠色采購監(jiān)督制度等。

四、政府促進環(huán)境公共治理

（一）政府在環(huán)境公共治理中行為轉(zhuǎn)變

環(huán)境公共治理的法律途徑，是指將環(huán)境公共行政視為特定情境之中應(yīng)用法律與施行法律的活動，也是環(huán)境法獨特的調(diào)整方法之所在。對環(huán)境的治理是為了達到公共目的、達致普遍正義而在橫向和縱向的組織網(wǎng)絡(luò)中所進行的活動。11參見 ［美］喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，張成福等譯，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第75-78頁。環(huán)境公共治理的形式主要有政府環(huán)境行為和公眾參與。環(huán)境公共治理中的政府行為與傳統(tǒng)政府環(huán)境資源管理行為有根本差異。環(huán)境公共治理中的政府行為，不僅強調(diào)政府行為程序和實體合法合理，更強調(diào)政府行為的市場邏輯。

由于環(huán)境資源公共問題的復(fù)雜性、動蕩性和多元性，加之政府本身的種種弊端，使政府面臨著合法性危機。為了擺脫這種危機，行政程序法在行政管理中便顯出其重要性來。行政程序法對于規(guī)范和控制行政權(quán)、保護相對方合法權(quán)益、提高行政效率及促進行政民主所起的作用，為擺脫政府的合法性危機提供了一條新的途徑。在決定案件結(jié)果的層次上，法律途徑不僅強調(diào)程序上的公平，也強調(diào)結(jié)果的公平。這通常會涉及到對環(huán)境行政機關(guān)行為的合理性進行司法審查。過去，對行政行為的審查，關(guān)心的是環(huán)境行政機關(guān)是否具有管轄權(quán)，是否遵循了正當(dāng)法律程序。在如今，為了抑制行政裁量的濫用，法院更傾向于質(zhì)疑行政機關(guān)的決策邏輯。如韋德所言：“一切取決于授權(quán)法的真實目的和意思”。12［英］威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第67頁。也即是，環(huán)境行政行為的合理性關(guān)涉行政行為的正當(dāng)動機、是否符合法定目的、是否有不相關(guān)因素的考慮等。13有這樣一個例子是1990年發(fā)生在英國的更正行政命令案。利茲市的城市委員會向一個土地所有人發(fā)出行政通知，要求土地所有人按照1949年的 《預(yù)防昆蟲危害法》的規(guī)定移走垃圾并把老鼠從土地上趕走或消滅。這個行政命令遭到土地所有人的拒絕。土地所有人向利茲市法院要求利茲市城市委員會更正行政命令。法院根據(jù)1990年的 《環(huán)境保護法》第45條的規(guī)定（即收集家居廢物是公共機關(guān)的職能和責(zé)任），否定了城市委員會行政命令的合法性。See The Times，24 May，1999.參見常紀文：《環(huán)境法律責(zé)任的實現(xiàn)方式、原則和內(nèi)容》，載 《環(huán)境資源法論叢》第2卷，法律出版社2002年版，第298頁。這種對環(huán)境行政行為的判斷事實上是檢驗環(huán)境行政行為是否為符合道德的決策，在我看來，這里面有著更多經(jīng)驗性的因素?？偠灾?，法律途徑的環(huán)境行政行為的合法化強調(diào)程序的正當(dāng)性，強調(diào)抗辯關(guān)系，強調(diào)環(huán)境行政行為的合理性。

政府環(huán)境公共治理方面是中心，但不是唯一的主體。環(huán)境專家和專業(yè)人員是有效監(jiān)督的基礎(chǔ)，一些利益集團也會對環(huán)境事務(wù)產(chǎn)生一定影響。日本的地方公共團體就享有憲法承認的環(huán)境自治權(quán)和自治行政權(quán)。日本的憲法和自治法之所以賦予地方公共團體有關(guān)地方 “固有自治事務(wù)”的行政權(quán)在于保護良好環(huán)境，是與區(qū)域居民的利害息息相關(guān)的。關(guān)于這些事項，“地方公共團體比國家行政機關(guān)要了解區(qū)域的實情，能夠確實地把握環(huán)境污染的狀況和活生生的公害實情，能夠與區(qū)域居民密切接觸，在區(qū)域社會容易吸收民意，因此地方公共團體最適合于解決公害和環(huán)境問題的自治性事務(wù)”。14［日］原田尚彥：《環(huán)境法》，于敏譯，法律出版社1999年版，第97頁。這也是由環(huán)境法需應(yīng)對的環(huán)境問題之特色所決定的。在全國范圍，環(huán)境問題絕不是都以一個模式出現(xiàn)，無論在質(zhì)上還是在量上都是帶著每個區(qū)域的個性出現(xiàn)的。

根據(jù)公共信托理論，政府受公眾委托為了公眾的公共利益管理環(huán)境資源，政府只是受托代為管理，政府不可以隨意處置環(huán)境資源。由于環(huán)境資源的公共物品屬性，每一個普通的民眾與環(huán)境資源狀況都有切身利益關(guān)系。因此，政府有義務(wù)有責(zé)任發(fā)布管理環(huán)境資源狀況的信息，公眾也擁有環(huán)境狀況知情權(quán)?，F(xiàn)行 《環(huán)境保護法》設(shè)立專章 “第五章 信息公開和公眾參與”規(guī)范信息公開和公眾參與。信息公開和公眾參與是實現(xiàn)環(huán)境公共治理的一體兩翼。環(huán)境信息公開、環(huán)境知識教育和普及、環(huán)境知識宣傳、環(huán)境科學(xué)技術(shù)開發(fā)等等都是政府促進公眾參與的手段。在環(huán)境信息發(fā)布方面，《政府信息公開條例》和 《環(huán)境保護法》都規(guī)定由國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門統(tǒng)一發(fā)布國家環(huán)境狀況信息。根據(jù) 《環(huán)境保護法》第五十四條，政府環(huán)境信息公開的范圍包括環(huán)境質(zhì)量信息、重點污染源監(jiān)測信息及其他重大環(huán)境信息。同時，環(huán)境狀況公報也是環(huán)境狀況信息公開的一種方式，省級以上人民政府環(huán)境保護主管部門定期發(fā)布環(huán)境狀況公報。向公眾公布環(huán)境狀況信息是政府作為環(huán)境資源管理主體的一種責(zé)任。

（二）政府在環(huán)境公共治理中的角色轉(zhuǎn)變

“在對待環(huán)境這類公共物品的過程中，政府機關(guān)的角色是多樣的，即兼具決策者、服務(wù)提供者、管理者、監(jiān)督者的功能。政府角色轉(zhuǎn)換的根本在于從統(tǒng)治環(huán)境向治理環(huán)境、向 ‘有限政府’的思路轉(zhuǎn)變?！?5吳賢靜：《“生態(tài)人”：環(huán)境法上的人之形象》，中國人民大學(xué)出版社2014年版，第285頁。政府對生態(tài)環(huán)境資源的掌握和控制能力不是無限的和完全壟斷的，而是有限的。針對環(huán)境事務(wù)的管理，政府機關(guān)的作用應(yīng)該是在角色相對分離的基礎(chǔ)上四者相輔相成，并在與企業(yè)、公民的良性互動中推進環(huán)境保護的進程。此外，對于自然界來說，環(huán)境管理機關(guān)的有限性也有了新的含義，淮河治水的思維便是順應(yīng)自然力的表現(xiàn)。2003年的淮河抗洪從戰(zhàn)略、思路到具體措施都發(fā)生了許多新變化，初步改變了從單純依靠 “人海戰(zhàn)術(shù)”的抗洪方式，實現(xiàn)了從被動應(yīng)付到主動引導(dǎo)的重大轉(zhuǎn)變，抗洪過程中則呈現(xiàn)從容應(yīng)對、忙而不亂、有序推進的新特點。事實上，給洪水出路就是給人出路，這體現(xiàn)了以人為本、尊重自然規(guī)律、人與自然和諧相處的防洪新理念。環(huán)境管理機關(guān)在進行防洪工作時的思路也從 “人定勝天”的對抗走向主動地承認自己在自然力面前的有限性，不做與自然對抗的事情。

如果完全依靠行政機關(guān)的決策，其結(jié)果可能是環(huán)境管理成本高或者效率低?，F(xiàn)代環(huán)境法的一個最明顯變化就是對經(jīng)濟刺激手段或者稱之為基于市場的政策工具和方法的應(yīng)用。這些法律制度通過市場信號刺激行為人的動機，而不是象傳統(tǒng)的 “命令——控制”型模式通過明確的環(huán)境控制標準和方法條款來約束人們的行為。這些環(huán)境管理制度，如交易許可證制度、污染收費制度以及押金返還制度等，都以利用市場力量為顯著特征。如果這個政策得以很好地設(shè)計和執(zhí)行，那么私人或企業(yè)在追求其各自利益過程中，就可以同時實現(xiàn)環(huán)境政策目標，取得良好的社會效益。所以，以市場為依托的這些環(huán)境法制度仍然是社會、個人、國家環(huán)境利益的衡平。更確切地說，是三者的共贏。

基于市場的環(huán)境法律制度超越傳統(tǒng) “命令——控制”型行政控制方法的兩個最為顯著的特點是低成本高效率和技術(shù)革新及擴散的持續(xù)激勵。傳統(tǒng)政府環(huán)境管理方法傾向于迫使每個企業(yè)承擔(dān)同樣分額的污染控制負擔(dān)，而不考慮相應(yīng)的成本差異問題，有時甚至?xí)斐蓪ξ廴究刂萍夹g(shù)的發(fā)展來說極其不可欲的結(jié)果。每個企業(yè)的污染控制成本可能千差萬別，迫使企業(yè)遵守統(tǒng)一的目標也可能會使企業(yè)在不適當(dāng)?shù)目匚圻^程中帶來巨額支出?；谑袌龅沫h(huán)境制度主要有四類：排污收費制度、可交易的許可證制度、削減市場壁壘和降低政府補貼。從理論上來說，基于市場的環(huán)境制度鼓勵和刺激污染削減成本最低的企業(yè)去進行最大數(shù)量的污染削減。污染控制成本低的一方會去進行更多的污染治理，而控制成本高的一方相應(yīng)會減少其污染治理的規(guī)模。環(huán)境制度利用市場導(dǎo)向?qū)ξ廴矩摀?dān)進行再分配，不僅可以節(jié)約污染治理成本，而且能提供強烈的刺激讓企業(yè)去采用更為經(jīng)濟和成熟的污染控制技術(shù)。16必須指出的是，傳統(tǒng) “命令——控制”型方法在理論上也可以實現(xiàn)成本最小化，但這需要對每個污染源制定不同的標準。為此，環(huán)境管理機關(guān)必須掌握每個企業(yè)所面臨的執(zhí)行成本的詳細信息，然而由于環(huán)境的區(qū)域差異性這樣的信息環(huán)境管理機關(guān)顯然是無法獲取的。如此，市場取向的環(huán)境行政法律制度也是對生態(tài)利益和經(jīng)濟效益的兼顧。

五、結(jié)語

生態(tài)文明不僅是頂層設(shè)計，更應(yīng)該從 “天上到人間”。如何使生態(tài)文明建設(shè)落到實處，同樣依賴法律這個 “治國重器”。政府在生態(tài)法治之中應(yīng)該有所擔(dān)當(dāng)，政府的所為不僅僅局限于政府對環(huán)境資源的管理過程，也應(yīng)該關(guān)注政府自身作為法律主體對環(huán)境容量和自然資源的消耗，提倡政府綠色采購。同時，由于政府對于生態(tài)環(huán)境的強大影響力以及其優(yōu)勢地位，其在環(huán)境公共治理之中也應(yīng)該占主導(dǎo)地位促進其他主體的廣泛參與。良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是政府能提供給每一個公民的最普惠的民生福祉。

（責(zé)任編輯：盧護鋒）

*廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士。本文系作者主持的2014年國家社會科學(xué)基金青年項目 “美麗中國圖景中的生態(tài)紅線法律問題研究”（項目編號14CFX044）的中期研究成果。