爭(zhēng)議光伏標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)

李帥

最新的光伏標(biāo)桿電價(jià)可謂“一石激起千層浪”，這背后是一場(chǎng)政府、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的激烈博弈。

國(guó)慶節(jié)前夕，似乎所有人都沉浸在節(jié)前的興奮之中。但是，發(fā)改委的一篇征求意見稿同時(shí)也在節(jié)前流出，卻讓整個(gè)新能源領(lǐng)域的人高興不起來(lái)，尤其是在光伏領(lǐng)域。文件中光伏標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的大幅度下調(diào)，讓人很不理解，一時(shí)間爭(zhēng)議四起。

9月29日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整新能源標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的通知（征求意見稿）》，在意見稿中，光伏電站的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)降幅均超過了20%，一類資源區(qū)降幅超過30%，分布式光伏按三類資源區(qū)進(jìn)行定價(jià)，降幅也都超過了25%。

經(jīng)過近20天的發(fā)酵，劇烈的反響似乎收到了效果。消息稱，10月17日，國(guó)家發(fā)改委召集多個(gè)部門和大型發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)人士召開座談會(huì)，聽取各方對(duì)調(diào)整新能源標(biāo)桿電價(jià)的意見建議。而作為聲音最多的行業(yè)，光伏勢(shì)必成為討論的重點(diǎn)。

光伏領(lǐng)跑者計(jì)劃實(shí)施之后，不斷爆出低價(jià)，不管出于什么原因，給人的感受都是光伏的成本已經(jīng)下降了很多。光伏標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的下調(diào)在意料之中，但是為何國(guó)家此次欲調(diào)整如此大的幅度？如此劇烈的下調(diào)又會(huì)對(duì)光伏行業(yè)和企業(yè)產(chǎn)生什么影響呢？

低價(jià)的緣由

6.30之后，光伏組件價(jià)格大幅跳水，度電成本的下降已經(jīng)成為一種既定事實(shí)。許多業(yè)內(nèi)人士也都認(rèn)為，光伏標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)確實(shí)有下調(diào)的條件，而且相比其他的可再生能源，光伏的可下降空間是比較大的。

一次較大幅度的下調(diào)也就并不完全是一種突然，無(wú)論是在政府還是產(chǎn)業(yè)，都對(duì)此有一定的心里準(zhǔn)備或是暗示。

在國(guó)家層面，國(guó)家能源局副局長(zhǎng)李仰哲在講話中曾表示，新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展所面臨的困難和矛盾主要有兩個(gè)方面，一是棄風(fēng)棄光的問題比較突出，二是財(cái)政補(bǔ)貼資金缺口較大。截止到今年上半年，可再生能源補(bǔ)貼缺口累計(jì)達(dá)到550億元，原有的補(bǔ)貼模式難以為繼。決策部門面臨著極大的壓力，關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展未來(lái)的制度安排和政策選擇也遇到了現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。

十月下旬，在2016年北京國(guó)際風(fēng)能大會(huì)的開幕式上，國(guó)家能源局新能源與可再生能源司的李鵬處長(zhǎng)表示，除了非化石能源替代化石能源之外，新能源領(lǐng)域本身也有很強(qiáng)的替代效應(yīng)，風(fēng)電、光伏甚至光熱等誰(shuí)的成本下降的快，誰(shuí)就會(huì)在能源轉(zhuǎn)型中扮演重要的角色。

無(wú)疑，不管是出于可再生能源基金缺口的原因，還是促進(jìn)成本進(jìn)一步下降的考慮，成本下降和補(bǔ)貼退坡已經(jīng)成為“十三五”光伏發(fā)展的主旋律。

為什么國(guó)家會(huì)提出大幅下調(diào)電價(jià)？這背后或許還有可再生能源發(fā)電配額考核和綠色證書交易制度的原因，通過這種方式，既可以通過市場(chǎng)化方式確定補(bǔ)貼的額度，也可以減少對(duì)財(cái)政直接補(bǔ)貼資金的需求。

隨著巴黎協(xié)定的簽署以及能源轉(zhuǎn)型低碳化的趨勢(shì)，為了實(shí)現(xiàn)非水可再生能源占比的目標(biāo)，發(fā)電企業(yè)可以通過綠色證書交易來(lái)實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)相關(guān)報(bào)道，按照全國(guó)2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)總量比重達(dá)到15%的要求，2020年，除專門的非化石能源生產(chǎn)企業(yè)外，各發(fā)電企業(yè)非水電可再生能源發(fā)電量應(yīng)達(dá)到全部發(fā)電量的9%以上。

國(guó)家可再生能源中心的分析師劉建東告訴《能源》雜志記者：“化石能源污染的外部性成本還沒有表現(xiàn)出來(lái)，通過配額交易把化石能源的錢拿出一部分用于可再生能源，在研究上這是一個(gè)思路，政府操作還需要一個(gè)流程，過程可能比較漫長(zhǎng)?！?/p>

意見稿中除了價(jià)格下降的幅度大，日期也很緊迫。文件規(guī)定2017年1月1日以前備案并納入財(cái)政補(bǔ)貼年度規(guī)模管理的光伏發(fā)電項(xiàng)目，執(zhí)行2016年光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)。2017年以前備案并納入財(cái)政補(bǔ)貼年度規(guī)模管理的光伏發(fā)電項(xiàng)目但于2017年6月30日以前仍未投運(yùn)的，執(zhí)行2016年上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)。

一位不愿具名的專家對(duì)《能源》說：“調(diào)整真正起作用是在明年的六月底，價(jià)格下調(diào)還有一個(gè)預(yù)期，半年多的時(shí)間價(jià)格的預(yù)期還是比較難做的。如果是在半年多之后的話，有的機(jī)構(gòu)可能比較樂觀，認(rèn)為價(jià)格下降會(huì)比較快，測(cè)算出的價(jià)格就比較低?！?/p>

不難看出，進(jìn)入2016年，光伏的平價(jià)上網(wǎng)似乎已經(jīng)提上了日程，在領(lǐng)跑者計(jì)劃的競(jìng)價(jià)機(jī)制下，光伏的“真實(shí)價(jià)格”越來(lái)越多被發(fā)現(xiàn)。但是，領(lǐng)跑者計(jì)劃的參與者多是大型企業(yè)，而且報(bào)的價(jià)格也有各種各樣的考慮，幾輪下來(lái)，我們?cè)趯?duì)一個(gè)個(gè)的低價(jià)感到驚嘆的同時(shí)，難免也會(huì)產(chǎn)生各種議論和質(zhì)疑。

而在此時(shí)，國(guó)家下發(fā)的意見稿中又明文提出了很低的光伏標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，一時(shí)間，不管是地面電站還是分布式電站，都引來(lái)鋪天蓋地的紛爭(zhēng)。

爭(zhēng)議不斷

“按照現(xiàn)在的投資水平來(lái)看，在不考慮棄光限電的情況下，下降一毛錢還是可能的。”不止一位專家對(duì)《能源》雜志記者表達(dá)了相似的觀點(diǎn)。但是現(xiàn)在的調(diào)整幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過行業(yè)的預(yù)期，除了一些綜合能力比較強(qiáng)的大企業(yè)，對(duì)大部分企業(yè)來(lái)說是吃不消的。

領(lǐng)跑者項(xiàng)目的價(jià)格一個(gè)比一個(gè)低，但是領(lǐng)跑者項(xiàng)目確實(shí)有著許多特殊的緣由。對(duì)于領(lǐng)跑者價(jià)格的參考意義，彭博新能源財(cái)經(jīng)的分析師劉雨菁認(rèn)為：“征求意見稿中的價(jià)格基本是按照領(lǐng)跑者的平均中標(biāo)價(jià)格來(lái)定的，但領(lǐng)跑者的價(jià)格并不一定有廣泛的行業(yè)代表性。首先，領(lǐng)跑者中標(biāo)企業(yè)基本都是大開發(fā)商，在資源整合以及貸款成本上有明顯優(yōu)勢(shì)。第二，領(lǐng)跑者項(xiàng)目由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一推進(jìn)項(xiàng)目開發(fā)，項(xiàng)目落地比較容易，過程比較透明，也會(huì)增加這類項(xiàng)目的吸引力。如果將領(lǐng)跑者項(xiàng)目的平均中標(biāo)價(jià)格推廣，會(huì)進(jìn)一步提升行業(yè)集中度，也有可能加重已經(jīng)存在的項(xiàng)目質(zhì)量問題?！?/p>

對(duì)比中國(guó)招標(biāo)價(jià)格和國(guó)際招標(biāo)價(jià)格，劉雨菁介紹道，國(guó)內(nèi)外招標(biāo)價(jià)格并不一定有直接可比性。國(guó)際上許多超低價(jià)的中標(biāo)項(xiàng)目其實(shí)都可以在2-4年之后才并網(wǎng)交付。但國(guó)內(nèi)的周期一般在6-12個(gè)月，組件價(jià)格的不確定性少很多。具體來(lái)說，今年從第一季度到第四季度組件的價(jià)格下降許多，但是從現(xiàn)在開始到明年上半年，組件價(jià)格不具備繼續(xù)大幅下降的條件。

另外，據(jù)記者了解，目前國(guó)家正鼓勵(lì)土地的高效利用。按照現(xiàn)在的價(jià)格，農(nóng)光、漁光互補(bǔ)項(xiàng)目建造成本等的具體情況可能差別非常大，成本會(huì)比較高，特別是在三類資源區(qū)。如果國(guó)家想力推水面、農(nóng)業(yè)的光伏項(xiàng)目，價(jià)格定的過低將不利于南方省份做農(nóng)光、漁光互補(bǔ)。

但從另一個(gè)角度而言，由于目前許多互補(bǔ)項(xiàng)目其實(shí)都沒有真正關(guān)注互補(bǔ)產(chǎn)業(yè)，低電價(jià)也能促使這部分開發(fā)商認(rèn)真考慮互補(bǔ)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)問題，從而擴(kuò)大收入來(lái)源。

針對(duì)意見稿的內(nèi)容，有業(yè)內(nèi)人士也提出了幾條建議：一個(gè)是電價(jià)調(diào)整不能太猛，擬0.65、0.75、0.85元為宜；二是時(shí)間不能過快，擬2017年8月30日后實(shí)施；三是對(duì)于光伏扶貧特事特辦，另行定價(jià)。

除了地面電站外，分布式光伏對(duì)價(jià)格的反響則更大。

“退坡制度最終實(shí)現(xiàn)真正平價(jià)上網(wǎng)是確定目標(biāo)，可本次征求意見稿的光伏上網(wǎng)電價(jià)下調(diào)幅度大大超出預(yù)期，業(yè)內(nèi)聲音已經(jīng)哀鴻遍野，若真的執(zhí)行下來(lái)，會(huì)讓剛起步的分布式市場(chǎng)大受打擊，對(duì)行業(yè)發(fā)展極為不利?！本胖莘綀A（北京）副總經(jīng)理梁燦告訴《能源》記者。

的確，分布式光伏并不具備降價(jià)的條件，具體到某些市場(chǎng)可能有降價(jià)的空間，比如一般工商業(yè)和有條件地區(qū)的大工業(yè)用戶。但是下一輪適合做分布式的屋頂和用戶情況可能沒有之前那么好，雖然光伏的成本下降了，但是也不具備降價(jià)的條件。

事實(shí)上，由于分布式光伏的補(bǔ)貼是基于煤炭的標(biāo)桿電價(jià)和消費(fèi)電價(jià)，2014年到2015年煤炭的標(biāo)桿電價(jià)和消費(fèi)電價(jià)都下降了許多，相當(dāng)于分布式的收益已經(jīng)下降了，所以分布式光伏可降的空間本就有限。

劉建東也表示，分布式光伏主要是應(yīng)用在工業(yè)園區(qū)，電力過剩的情況下，隨著直購(gòu)電和電力交易的開展，大工業(yè)用電價(jià)格比較便宜。在用電比較便宜的情況下，會(huì)有許多的觀望者，有可能不會(huì)輕易選擇建設(shè)分布式光伏發(fā)電。

無(wú)論如何，意見還是起到了一定的作用。10月11日，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司再次下發(fā)《關(guān)于調(diào)整新能源標(biāo)桿電價(jià)的征求意見函》，分布式光伏補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由之前的“一類資源區(qū)0.2元/千瓦時(shí)、二類資源區(qū)0.25元/千瓦時(shí)、三類資源區(qū)0.3元/千瓦時(shí)”調(diào)整為“一類、二類資源區(qū)0.35元/千瓦時(shí)，三類資源區(qū)0.40元/千瓦時(shí)”，而地面電站維持不變。

國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司副處長(zhǎng)支玉強(qiáng)在公開場(chǎng)合指出，當(dāng)前電價(jià)模式越來(lái)越難以維系。由于可再生能源規(guī)?？焖贁U(kuò)大，技術(shù)進(jìn)步明顯，相關(guān)部門制定標(biāo)桿電價(jià)的難度不斷增加。由于政府部門與企業(yè)是監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系，存在一定信息不對(duì)稱，固定電價(jià)政策可以說越來(lái)越難。

標(biāo)桿電價(jià)水平應(yīng)兼顧上下游發(fā)展情況，避免光伏電價(jià)補(bǔ)貼的調(diào)整對(duì)上游的制造業(yè)帶來(lái)較大的沖擊，出現(xiàn)大起大落的現(xiàn)象，怎樣找到平衡是標(biāo)桿電價(jià)確立的關(guān)鍵。

毫無(wú)疑問，為了實(shí)現(xiàn)最終的平價(jià)上網(wǎng)，光伏行業(yè)必須承受補(bǔ)貼不斷下降帶來(lái)的痛苦。在一定時(shí)期內(nèi)，通過相應(yīng)的價(jià)格促進(jìn)和倒逼行業(yè)的發(fā)展本無(wú)可厚非，但是要對(duì)市場(chǎng)有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，進(jìn)行合理的測(cè)算和預(yù)測(cè)，我們似乎還有一段路要走。