中國軍民融合發(fā)展立法研究

朱作鑫

中國軍民融合發(fā)展立法研究

朱作鑫

（大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連116026）

中國軍民融合發(fā)展處于起步階段，軍民融合發(fā)展法治建設(shè)存在著立法碎片化、立法層級低等不足之處，導(dǎo)致軍民融合發(fā)展管理體制不清、職責(zé)交叉以及各項(xiàng)政策措施缺乏強(qiáng)制力保障等問題，不利于推進(jìn)軍民融合發(fā)展。美國、歐盟和俄羅斯等國家通過制定軍民融合基本法律，規(guī)范軍民融合發(fā)展管理體制、保障措施等，取得了較好成效。中國推進(jìn)軍民融合發(fā)展，應(yīng)當(dāng)借鑒美國等軍民融合較為成功的經(jīng)驗(yàn)，由全國人大常委會出臺統(tǒng)一的軍民融合發(fā)展基本法，對軍民融合發(fā)展的基本原則、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、具體措施和法律責(zé)任作出框架性規(guī)定，作為構(gòu)建中國特色軍民融合法治保障體系的基礎(chǔ)。

軍民融合發(fā)展；法治；基本法

軍民融合發(fā)展，即經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展，將國防和軍隊(duì)建設(shè)融入國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展體系，二者資源共享，協(xié)調(diào)、平衡、兼容發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置和充分利用，達(dá)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)國防效益最大化和國防建設(shè)經(jīng)濟(jì)效益最大化，形成全要素、多領(lǐng)域、高效益發(fā)展的國家戰(zhàn)略[1]。2016年3月25日，中共中央政治局會議審議通過《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》，明確要求“完善政策法規(guī)，構(gòu)建軍民融合法治保障體系”[2]。當(dāng)前中國軍民融合發(fā)展及相關(guān)法治建設(shè)處于起步階段，對于軍民融合發(fā)展法治建設(shè)的理論研究稍顯欠缺。有必要從梳理國外有關(guān)軍民融合發(fā)展立法入手，進(jìn)而分析當(dāng)前中國軍民融合發(fā)展立法進(jìn)程中面臨的困境。

一、國外有關(guān)軍民融合發(fā)展立法情況

從國際范圍來看，通過加強(qiáng)立法，運(yùn)用國家強(qiáng)制力保障和促進(jìn)軍民融合發(fā)展，提升本國國防工業(yè)和民用科技水平，增強(qiáng)本國國際競爭力，最終實(shí)現(xiàn)國家利益，已成為世界主要國家共同采取的發(fā)展戰(zhàn)略和政策取向。

（一）美國具有發(fā)達(dá)的軍民融合發(fā)展法律體系

美國作為當(dāng)今世界上唯一的超級大國，擁有雄厚的工業(yè)基礎(chǔ)，強(qiáng)大的技術(shù)力量，是當(dāng)今世界國防科技和民用工業(yè)體系最完整、最先進(jìn)的國家[3]。20世紀(jì)90年代初，美國國會技術(shù)評估局《軍民融合潛力評估報(bào)告》（Assessing the potential for Civil-Military Integration）明確提出“軍民融合”理念[4]。經(jīng)過長期發(fā)展，美國已經(jīng)形成了層級分明、完備縝密的軍民融合發(fā)展法律體系。在法律層面，國會出臺了一系列法律和法令，促進(jìn)軍民融合發(fā)展，比較有代表性的包括《2014年年度國防授權(quán)法》《1998年年度國防授權(quán)法》《1992年國防技術(shù)轉(zhuǎn)軌、再投資和過渡法》《1996年聯(lián)邦采辦改革法》《1986年聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)讓法》《1995年國家技術(shù)轉(zhuǎn)移促進(jìn)法》《1990年國防采辦隊(duì)伍加強(qiáng)法》《1991年裝備采辦隊(duì)伍素質(zhì)改進(jìn)法》《2009年武器系統(tǒng)采辦改革法》等多部法律。這些法律分別從國防、民事等領(lǐng)域?qū)Ψ潘绍娪眉夹g(shù)和軍品管制、加強(qiáng)民品采購、設(shè)立軍民融合發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、確保核心保障能力、鼓勵(lì)中小民間企業(yè)進(jìn)入國防領(lǐng)域、促進(jìn)國防科技創(chuàng)新活力、推動(dòng)國防科技有序向民用領(lǐng)域轉(zhuǎn)移等重要制度作出詳盡規(guī)定。如《1992年國防工業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)軌、再投資和過渡法》中明確規(guī)定依法推進(jìn)軍民一體化?！?996年聯(lián)邦采辦改革法》則確立了適應(yīng)軍民融合發(fā)展的具體采辦程序，在美國軍民融合發(fā)展史上具有里程碑意義，主要內(nèi)容包括：強(qiáng)調(diào)用民用標(biāo)準(zhǔn)替代軍用標(biāo)準(zhǔn)；授權(quán)國防部在“最大可行性”下采購商業(yè)物品；放寬合同簡化處理范圍，將使用簡化處理的政府合同限額由2.5萬美元提高到10萬美元；鼓勵(lì)電子商務(wù)；選擇部分項(xiàng)目實(shí)行商業(yè)化管理，不受政府和國防部法規(guī)限制等[5]。除了國會制定法律和法令外，在行政立法層面，聯(lián)邦政府、國防部等政府組成部門也出臺了大量的法規(guī)、法規(guī)性文件和部門規(guī)章，起到細(xì)化、補(bǔ)充和落實(shí)相關(guān)法律和法令的作用。如，聯(lián)邦政府自1996年起多次根據(jù)《1996年聯(lián)邦采辦改革法》修訂了《1991年聯(lián)邦采辦條例》，國防部在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步更新了《1991年＜聯(lián)邦采辦條例>國防部補(bǔ)充規(guī)定》，對采購民品的產(chǎn)品目錄、制造商目錄和采購標(biāo)準(zhǔn)等作出具體規(guī)定。又如，國防部根據(jù)《1986年聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)讓法》有關(guān)允許聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室同民間企業(yè)簽訂“合作研究與開發(fā)協(xié)議”的規(guī)定，制定了《1993年國防部國內(nèi)技術(shù)轉(zhuǎn)讓計(jì)劃條例》等規(guī)章，鼓勵(lì)將國防部開發(fā)或國防部委托開發(fā)的科技情報(bào)和技術(shù)訣竅按國家保密要求傳播給州、地方政府和民間企業(yè)[6]。

（二）歐盟及主要成員國“統(tǒng)分結(jié)合”的軍民融合發(fā)展立法

歐盟作為主權(quán)國家共同體的區(qū)域性國際政治組織，一方面，主要成員國均面臨國防資源高占用與社會資源相對短缺的矛盾，出于節(jié)約利用資金等資源，有效推進(jìn)歐洲防務(wù)和科技一體化，最終實(shí)現(xiàn)歐洲一體化的宏觀目標(biāo)，軍民融合發(fā)展立法必須符合“統(tǒng)”的要求；另一方面，鑒于法、德等國的國防工業(yè)和民用科技實(shí)力都比較發(fā)達(dá)，也都各有政治抱負(fù)和價(jià)值觀，相應(yīng)地又有著“分”的一面。

所謂“統(tǒng)”的方面，是指歐盟委員會通過出臺條例、指令的方式，將歐盟法層面涉及軍民融合發(fā)展的范圍集中在航空航天、網(wǎng)絡(luò)電磁安全等前沿領(lǐng)域，通過立法規(guī)定在這些領(lǐng)域加強(qiáng)軍民合作和資源共享、組建大型企業(yè)集團(tuán)、給予稅收補(bǔ)貼和資金扶持等，以確保統(tǒng)籌主要成員國資源，取得和維持這些領(lǐng)域的尖端優(yōu)勢，并以此提升歐盟軍事、經(jīng)濟(jì)和科研實(shí)力，促進(jìn)防務(wù)和科技一體化直至歐洲一體化。以航天領(lǐng)域的“伽利略”衛(wèi)星定位系統(tǒng)為例，自2002年以來，歐盟先后出臺第876/2002號條例（2002年頒布）、第1321/2004號條例（2004年頒布）、第683/2008號條例（2008年頒布）、第912/2010號條例（2010年頒布）等多部可以直接適用于各成員國的條例，規(guī)定“伽利略”項(xiàng)目在研發(fā)和驗(yàn)證階段由歐盟和歐洲航空局資助，以及促進(jìn)成員國范圍內(nèi)各層次產(chǎn)業(yè)尤其是中小型企業(yè)的均衡參與等具體扶持措施[7]。同時(shí)，還允許將原本定位為民事用途的“伽利略”項(xiàng)目開放作為軍事用途，以民促軍，提升歐盟軍事實(shí)力[8]。

所謂“分”的方面，是指法、德等歐盟主要成員國也根據(jù)實(shí)際情況，各自出臺本國軍民融合發(fā)展法律規(guī)定，以提高本國軍民融合發(fā)展水平，擴(kuò)大在歐盟內(nèi)外的話語權(quán)和影響力。其中，法國的軍民融合發(fā)展立法走在歐盟成員國前列，從20世紀(jì)90年代起，出臺了《1995—2000年軍事計(jì)劃法》（1994年頒布）、《1997—2002年軍事計(jì)劃法》（1997年頒布）、《2003—2008年軍事計(jì)劃法》（2003年頒布）、《2009—2014年軍事計(jì)劃法》（2009年頒布）、《2014—2019年軍事計(jì)劃法》（2014年頒布）等一系列法律來促進(jìn)軍民融合發(fā)展[9]。具體包括加強(qiáng)軍用活動(dòng)和民用活動(dòng)的結(jié)合和合作；加強(qiáng)人員培訓(xùn)設(shè)備方面的投資；加強(qiáng)企業(yè)競爭力，建立能持續(xù)滿足軍隊(duì)裝備需求，持續(xù)滿足成本、周期和性能新要求的手段；優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)的使用，集中科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和工業(yè)的全部能力，促進(jìn)與民用科研的協(xié)同合作等規(guī)定[10]。

（三）俄羅斯近年逐漸加強(qiáng)軍民融合發(fā)展立法

俄羅斯通過法治手段實(shí)現(xiàn)“軍轉(zhuǎn)民”，將龐大的軍事經(jīng)濟(jì)向軍民融合發(fā)展轉(zhuǎn)軌。俄羅斯1998年出臺了《俄羅斯國防工業(yè)轉(zhuǎn)軌法》作為軍民融合發(fā)展的基本法，以法律形式確定國防工業(yè)“軍轉(zhuǎn)民”的要求。此外，俄羅斯自1995年至今先后頒布了《1996—2005年前國家武器綱要》《1998—2000年國防工業(yè)軍轉(zhuǎn)民和改組專項(xiàng)規(guī)劃》《2001—2010年前國家武器綱要》《2002—2006年國防工業(yè)改革和發(fā)展聯(lián)邦規(guī)劃》《2007—2015年前國家武器綱要》《2010年前俄羅斯聯(lián)邦國防工業(yè)改革和發(fā)展規(guī)劃》《2011—2020年前國家武器綱要》等一系列總統(tǒng)令，對俄羅斯軍民融合發(fā)展作出相應(yīng)法律規(guī)制[11]。其中，2010年底頒布的《2011—2020年前國家武器綱要》是近年來涉及俄羅斯軍民融合發(fā)展方面最重要的規(guī)定，對俄羅斯聯(lián)邦國防部、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部等部門在制定國防工業(yè)改革和轉(zhuǎn)型政策、財(cái)政撥款、保障軍品訂貨和供應(yīng)等方面的職責(zé)和措施作出了具體規(guī)定[12]。

（四）有關(guān)國家軍民融合發(fā)展立法經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

從發(fā)展趨勢上看，加強(qiáng)軍民融合發(fā)展立法，已日益成為當(dāng)今世界主要國家保障和促進(jìn)本國軍民融合發(fā)展的最重要手段，反映了未來較長時(shí)間的軍民融合發(fā)展趨勢。自20世紀(jì)90年代冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)紛紛認(rèn)識到軍民融合發(fā)展對促進(jìn)軍民資源共享、減輕國家軍事負(fù)擔(dān)等方面的重要意義，在后冷戰(zhàn)時(shí)期快速實(shí)現(xiàn)“軍轉(zhuǎn)民”“民促軍”的轉(zhuǎn)變，沒有具有強(qiáng)制執(zhí)行力的法律制度作為后盾顯然是不可行的。

從立法形式和內(nèi)容來看，以美國為代表的西方國防工業(yè)和民用科技發(fā)達(dá)國家起步較早，已經(jīng)構(gòu)建起較為完備的軍民融合法治保障體系，在國家層面出臺了綜合性或者統(tǒng)領(lǐng)性的軍民融合發(fā)展基本法，對軍民融合發(fā)展的基本原則、總體思路等作出方向性的指引規(guī)定，如美國《1992年國防工業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)軌、再投資和過渡法》中明確提出依法推進(jìn)軍民一體化。法國制定了跨年度的《軍事計(jì)劃法》。同時(shí)，還就軍民融合發(fā)展的不同領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)出臺具體法律規(guī)定，確?；痉ǖ闹笇?dǎo)原則和基本制度等具有可操作性，如美國國防部出臺的《1993年國防部國內(nèi)技術(shù)轉(zhuǎn)讓計(jì)劃條例》就是對《1986年聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)讓法》的細(xì)化落實(shí)。

從實(shí)施效果來看，前述國家相關(guān)法律制度為保障和促進(jìn)軍民融合發(fā)展提供了充足的法律依據(jù)，在統(tǒng)籌本國國防工業(yè)、民用科技融合發(fā)展，增強(qiáng)本國軍事、經(jīng)濟(jì)和科技實(shí)力等方面發(fā)揮了極為重要的作用。以美國為例，通過頒布《1986年聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)讓法》《1992年國防工業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)軌、再投資和過渡法》等法律，加強(qiáng)對軍民兩用技術(shù)的指導(dǎo)和投入，國家戰(zhàn)略性行業(yè)的產(chǎn)品一般都是兩用產(chǎn)品，如波音707民航客機(jī)就是波音公司在B-52基礎(chǔ)上改造成型的，這種發(fā)展模式既能較好體現(xiàn)國家意志和運(yùn)用國家力量，也能較好地適應(yīng)市場需求和市場規(guī)律，使軍民兩種力量、國家安全與經(jīng)濟(jì)效益兩個(gè)目標(biāo)較好結(jié)合起來[13]。

二、中國當(dāng)前軍民融合發(fā)展面臨的立法困境

從新中國建國以來國防工業(yè)和民用科技的發(fā)展歷史看，軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略并非一以貫之，而是經(jīng)歷了“軍民分離—軍民結(jié)合—軍民融合”的制度變遷過程，直至2007年，黨的十七大報(bào)告提出要“走出一條中國特色軍民融合式發(fā)展路子”，中國才正式開始推行軍民融合發(fā)展[14]。與軍民融合發(fā)展道路相對應(yīng)的是，中國有關(guān)軍民融合發(fā)展法律制度從無到有，逐漸建立和完善，但也面臨著一些問題。

（一）中國現(xiàn)行有關(guān)軍民融合發(fā)展立法狀況

當(dāng)前與軍民融合發(fā)展相關(guān)的立法主要包括全國人大及其常委會制定的法律、國務(wù)院和中央軍委聯(lián)合頒布的軍事行政法規(guī)、國務(wù)院部門及軍隊(duì)單位根據(jù)職責(zé)單獨(dú)或聯(lián)合頒布的規(guī)章[15]。在國家法律層面，全國人大常委會先后出臺了《國防法》（1997年頒布）、《國防動(dòng)員法》（2010年頒布）、《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》（1996年頒布）、《招標(biāo)投標(biāo)法》（1999年頒布）、《專利法》（1984年頒布）等多部法律，這些法律中有部分規(guī)定涉及軍民融合發(fā)展。比如《國防法》規(guī)定“國防科技工業(yè)實(shí)行軍民結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合、軍品優(yōu)先、以民養(yǎng)軍的方針”；《國防動(dòng)員法》規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)支持和幫助承擔(dān)轉(zhuǎn)產(chǎn)、擴(kuò)大生產(chǎn)軍品任務(wù)的單位開發(fā)和應(yīng)用先進(jìn)的軍民兩用技術(shù)，推廣軍民通用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高轉(zhuǎn)產(chǎn)、擴(kuò)大生產(chǎn)軍品的綜合保障能力”。在軍事行政法規(guī)層面，國務(wù)院、中央軍委聯(lián)合頒布了《國防專利條例》（2004年頒布）、《武器裝備科研生產(chǎn)許可管理?xiàng)l例》（2008年頒布）、《武器裝備質(zhì)量管理?xiàng)l例》（2010年頒布）等軍事行政法規(guī)，對國防專利、武器裝備科研生產(chǎn)等領(lǐng)域事項(xiàng)作出具體規(guī)定，其中部分內(nèi)容也體現(xiàn)了軍民融合發(fā)展的要求。在規(guī)章層面，工業(yè)和信息化部、總裝備部于2009年聯(lián)合頒布了《武器裝備科研生產(chǎn)許可實(shí)施辦法》、總裝備部于2014年制定頒布了《競爭性裝備采購管理規(guī)定》等規(guī)章。

近年來，中央和地方陸續(xù)出臺了一系列規(guī)范性文件，從市場準(zhǔn)入、稅收、投資、資源共享、人才建設(shè)等方面對軍民融合發(fā)展作出規(guī)定，雖然這些規(guī)范性文件并非嚴(yán)格意義上的法律，但在保障和促進(jìn)軍民融合發(fā)展方面也具有重要的指引和規(guī)范作用。如2010年出臺的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》明確“鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入國防科技工業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域。引導(dǎo)和支持民營企業(yè)有序參與軍工企業(yè)的改組改制，鼓勵(lì)民營企業(yè)參與軍民兩用高技術(shù)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化，允許民營企業(yè)按有關(guān)規(guī)定參與承擔(dān)軍工生產(chǎn)和科研任務(wù)”；2016年印發(fā)的《中央軍委關(guān)于深化國防和軍隊(duì)改革的意見》進(jìn)一步提出“形成全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民融合深度發(fā)展格局”。此外，四川、山西、北京等省市出臺了本行政區(qū)域促進(jìn)軍民融合發(fā)展的指導(dǎo)意見。

（二）中國當(dāng)前軍民融合發(fā)展立法面臨的困境

目前中國尚未就軍民融合發(fā)展出臺專門的法律規(guī)定，現(xiàn)行有關(guān)軍民融合發(fā)展立法從外在形式到實(shí)質(zhì)內(nèi)容都存在明顯缺陷。一是立法碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，既缺少一部統(tǒng)領(lǐng)性的軍民融合發(fā)展基本法作，也沒有相關(guān)配套法律制度作為支撐，更沒有形成軍民融合法治保障體系。二是立法層級低，權(quán)威性有限，雖然法律、法規(guī)和規(guī)章中存在有關(guān)軍民融合發(fā)展的規(guī)定，但畢竟不是主要規(guī)制對象；大量與軍民融合發(fā)展相關(guān)的市場準(zhǔn)入、財(cái)稅扶持等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容散見于相關(guān)規(guī)范性文件中，權(quán)威性和執(zhí)行力也因此大打折扣。三是立法時(shí)間較早，上述法律法規(guī)大部分出臺至今已逾十年，許多有關(guān)軍民融合發(fā)展的最新精神和政策措施不可能在其中予以體現(xiàn)，亟需作出修改。

中國軍民融合發(fā)展法律制度供給嚴(yán)重匱乏，影響了貫徹落實(shí)軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的總體效果。

一是軍民融合發(fā)展各項(xiàng)措施缺乏頂層設(shè)計(jì)方面的宏觀指引，不利于持續(xù)、穩(wěn)定、有效地深入推進(jìn)軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略。與美國、歐盟等國家和地區(qū)高度重視用立法來規(guī)范和推動(dòng)軍民融合發(fā)展所不同的是，中國長期以來缺乏專門的軍民融合發(fā)展法律制度，只能以政策甚至產(chǎn)業(yè)目錄作為發(fā)展依據(jù)。雖然政策也是頂層設(shè)計(jì)的重要形式，對促進(jìn)中國軍民融合發(fā)展起到了積極作用，但軍民融合發(fā)展畢竟是一項(xiàng)長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅靠政策的指引而缺少法律的強(qiáng)力保障，難以確保軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略能夠得到持續(xù)、穩(wěn)定和有效地推進(jìn)。

二是軍民融合發(fā)展管理體制不清、部門職責(zé)不明，不利于引導(dǎo)發(fā)展和加強(qiáng)監(jiān)管。軍民融合發(fā)展涉及國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的方方面面，構(gòu)成復(fù)雜龐大的產(chǎn)業(yè)體系。對軍民融合發(fā)展的引導(dǎo)、管理和監(jiān)督，既涉及行政系統(tǒng)，也涉及軍事系統(tǒng)，即使在兩個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部，也存在具體部門職責(zé)分工問題，管理主體分散，管理體制異常復(fù)雜等特點(diǎn)非常明顯。當(dāng)前軍民融合發(fā)展有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制主要是依據(jù)2010年出臺的《國務(wù)院中央軍委關(guān)于建立和完善軍民結(jié)合寓軍于民武器裝備科研生產(chǎn)體系的若干意見》所確立的軍民結(jié)合部際協(xié)調(diào)機(jī)制，這一規(guī)范性文件僅是對中央層面的武器裝備科研生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)體制所作規(guī)定，既不能覆蓋到軍民融合發(fā)展全部領(lǐng)域，也沒有對地方軍民融合發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)體制作出規(guī)定。此外，目前尚無法律法規(guī)明確規(guī)定各單位在軍民融合發(fā)展中的職責(zé)，不利于協(xié)調(diào)不同單位之間利益關(guān)系。

三是軍民融合發(fā)展的各項(xiàng)政策措施難以轉(zhuǎn)化為法律制度，不利于強(qiáng)力推進(jìn)軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略。美國、歐盟有關(guān)軍民融合發(fā)展立法實(shí)際上就是將本國的政策措施轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定，以法律的強(qiáng)制力來保障各項(xiàng)政策措施得到有效執(zhí)行，而中國目前有關(guān)軍民融合發(fā)展的雙向準(zhǔn)入、資金扶持、科研支持等許多政策措施，至今仍只是停留在規(guī)范性文件層面，尚未上升為法律制度，導(dǎo)致這些政策措施在執(zhí)行時(shí)因?yàn)槿鄙俜傻膹?qiáng)制力而難以真正落地生根，不能滿足軍民融合發(fā)展的迫切需求。

三、完善中國軍民融合發(fā)展立法之對策

（一）制定統(tǒng)一的軍民融合發(fā)展基本法

從中國軍民融合發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，制定統(tǒng)一的軍民融合發(fā)展基本法，從國家法律層面對軍民融合發(fā)展的基本原則、領(lǐng)導(dǎo)體制、主要制度、法律責(zé)任等方面作出框架性的頂層設(shè)計(jì)，以確保軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略具有宏觀法律指引，具有形式意義和實(shí)質(zhì)意義上的雙重合理性，符合構(gòu)建中國特色軍民融合法治保障體系的內(nèi)在要求，有利于充分發(fā)揮法律的科學(xué)性、前瞻性和良好的調(diào)整功能，解決軍民融合發(fā)展過程中存在的突出問題，引導(dǎo)和促進(jìn)軍民融合深度發(fā)展。

在形式合理性方面，制定統(tǒng)一的軍民融合發(fā)展基本法有利于克服當(dāng)前軍民融合發(fā)展制度建設(shè)中存在的立法碎片化、立法層級低等形式上的缺陷，從而使軍民融合發(fā)展法律制度具有形式合理性。作為因來源不同而具有不同效力意義和作用的法的外在表現(xiàn)形式，合適的法律形式能夠更好地發(fā)揮法律規(guī)范的作用，取得良好的法律效果，軍民融合發(fā)展立法也不例外[16]。結(jié)合軍民融合發(fā)展的實(shí)際和未來趨向，在軍民融合發(fā)展基本法中明確界定軍民融合發(fā)展主要法律概念和基本原則，統(tǒng)籌整合存在于不同法律形式中的軍民融合發(fā)展具體制度，并清理消除這些法律形式之間存在的矛盾和缺陷，完整、全面、準(zhǔn)確地反映軍民融合發(fā)展對法律規(guī)范的專門要求，從而使軍民融合發(fā)展立法具備形式合理性，有力促進(jìn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、嚴(yán)密完備的中國特色軍民融合法治保障體系的形成。

在實(shí)質(zhì)合理性方面，存在立法水平不高和認(rèn)識程度差異等現(xiàn)狀，原因在于部門立法模式下，狹隘落后的部門利益中心主義在立法中作祟，更先進(jìn)的公平效益中心主義立法理念未能得到真正有效地確立。國家立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)牽頭制定統(tǒng)一的軍民融合發(fā)展基本法，可以有效消除部門利益本位主義，確立真正先進(jìn)的公平效益中心主義軍民融合發(fā)展法治理念，不僅各項(xiàng)具體規(guī)定能夠科學(xué)合理、完備全面、清晰易懂，還能夠強(qiáng)化法律制度在實(shí)踐中的權(quán)威性與執(zhí)行力，有助于克服軍民融合發(fā)展跨領(lǐng)域和分散性特點(diǎn)所帶來的法律實(shí)施上的沖突、矛盾等諸多負(fù)面影響，為軍民融合發(fā)展守法活動(dòng)、執(zhí)法活動(dòng)、司法活動(dòng)和法律監(jiān)督提供統(tǒng)一協(xié)調(diào)、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆梢罁?jù)，促進(jìn)軍民融合發(fā)展法律適用過程中各項(xiàng)權(quán)能的有效配置，從而實(shí)現(xiàn)立法在實(shí)質(zhì)意義上的合理性。

從中國已經(jīng)開展的軍民融合發(fā)展立法及相關(guān)工作實(shí)踐來看，軍民融合發(fā)展基本法不僅必要，而且已經(jīng)具備現(xiàn)實(shí)可行性。

一是黨和國家高度重視軍民融合發(fā)展立法工作。2016年，中共中央政治局會議審議通過《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》明確要求“完善政策法規(guī)，構(gòu)建軍民融合法治保障體系”，成為新時(shí)期推動(dòng)中國軍民融合發(fā)展立法的重要戰(zhàn)略決策和制定軍民融合發(fā)展基本法的依據(jù)。

二是國內(nèi)現(xiàn)有立法為制定軍民融合發(fā)展基本法奠定了基礎(chǔ)，國外軍民融合發(fā)展相關(guān)立法例也可資借鑒。世界主要國家有關(guān)軍民融合發(fā)展立法較早，許多立法例較為成熟，特別是立法形式特征與中國接近的歐盟國家立法例為中國制定統(tǒng)一的軍民融合發(fā)展基本法提供了參考。

三是國內(nèi)各方面意見對由全國人大常委會制定統(tǒng)一的軍民融合發(fā)展基本法已經(jīng)一致。軍民融合發(fā)展立法，既涉及到軍地關(guān)系，又涉及行政管理和民事關(guān)系領(lǐng)域，還涉及到機(jī)關(guān)、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和公民個(gè)人，調(diào)整范圍極其寬泛、調(diào)整主體異常紛繁、調(diào)整事項(xiàng)相當(dāng)復(fù)雜，這些特點(diǎn)決定了單行法律法規(guī)無論在法律位抑或是階調(diào)整范圍方面都無法全面規(guī)范軍民融合發(fā)展基本制度，更遑論規(guī)章和規(guī)范性文件了。從法律可以規(guī)制的事項(xiàng)來看，全國人大及其常委會作為最高國家立法機(jī)關(guān)，制定的法律作為中國最高位階的法律淵源，具有最廣泛的適用范圍，能夠廣泛調(diào)節(jié)社會生活各個(gè)方面。因此，普遍認(rèn)為由全國人大及其常委會來制定一部統(tǒng)一的軍民融合發(fā)展基本法，才能有效處理軍民融合發(fā)展各種法律關(guān)系。實(shí)際上，促進(jìn)軍民融合發(fā)展的立法項(xiàng)目（即《軍民融合促進(jìn)法》）已被列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃的第三類項(xiàng)目[17]。全國人大財(cái)經(jīng)委亦多次就此開展立法調(diào)研[18]。

（二）明確軍民融合發(fā)展立法應(yīng)遵循的基本原則

軍民融合發(fā)展立法的基本原則是指立法者在整個(gè)軍民融合發(fā)展立法活動(dòng)中必須始終遵循的準(zhǔn)則，對保障和提升軍民融合發(fā)展立法的質(zhì)量和形成健全完善的軍民融合發(fā)展法律制度具有重要意義。對作為軍民融合發(fā)展基本法的《軍民融合促進(jìn)法》而言，除了要遵循堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)立法、民主立法等一般立法原則外，還應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)軍民融合立法的特殊性，特別是應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)國防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)利益相協(xié)調(diào)原則。

軍民融合發(fā)展關(guān)系國防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)兩大領(lǐng)域，涉及軍隊(duì)和地方之間、軍隊(duì)和地方內(nèi)部、國防工業(yè)和民用科技等多種利益關(guān)系。長期以來，軍地兩大系統(tǒng)以及各系統(tǒng)內(nèi)部因?yàn)榉N種原因形成了許多行業(yè)壁壘和利益藩籬，軍民融合深度發(fā)展困難重重[19]。體現(xiàn)在立法層面，存在著國防建設(shè)（軍事）利益與經(jīng)濟(jì)建設(shè)利益協(xié)調(diào)要求，突出表現(xiàn)為軍地利益協(xié)調(diào)問題。《軍民融合促進(jìn)法》的一項(xiàng)基本原則正是怎樣使國防建設(shè)（軍事）利益與經(jīng)濟(jì)建設(shè)利益之間、軍地利益之間保持應(yīng)有的辯證關(guān)系。從根本上說，把經(jīng)濟(jì)建設(shè)搞上去和建立強(qiáng)大的國防這兩大戰(zhàn)略任務(wù)是統(tǒng)一的，一方面，軍隊(duì)不能只顧國防建設(shè)（軍事）利益，還必須服從國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大局；另一方面，地方的活動(dòng)不能只顧經(jīng)濟(jì)利益，也應(yīng)當(dāng)考慮國防建設(shè)（軍事）利益[20]。作為一項(xiàng)重要的國家戰(zhàn)略，軍民融合發(fā)展關(guān)系國家安全和國家利益，而不僅僅局限于某個(gè)系統(tǒng)、單位的群體利益，不能過分強(qiáng)調(diào)某一方的利益得失。只有不同主體密切協(xié)作、分工配合、各司其職、各負(fù)其責(zé)，才能夠真正將這項(xiàng)工作深入推進(jìn)。《軍民融合促進(jìn)法》明確規(guī)定“軍民融合發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循國防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)利益相協(xié)調(diào)原則，兼顧不同主體合法正當(dāng)權(quán)益。參與軍民融合發(fā)展的各方主體，應(yīng)當(dāng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下加強(qiáng)協(xié)同配合，共同推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展”。

國防工業(yè)和軍事項(xiàng)目長期以來一直存在準(zhǔn)入門檻高、審批程序復(fù)雜、信息不透明等情形，而根據(jù)全面深化改革精神，減少和取消審批項(xiàng)目、簡化審批程序、降低準(zhǔn)入門檻等將成為趨勢，立法時(shí)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮打破“玻璃門”“彈簧門”，充分發(fā)揮市場主體參與國防建設(shè)、軍事單位參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性，激發(fā)兩者活力，鼓勵(lì)創(chuàng)新，促進(jìn)公平競爭；同時(shí)，國防工業(yè)和軍事項(xiàng)目有其特殊性，事關(guān)國家安全、國家利益和公共安全，軍民融合發(fā)展絕不能一放了之，無論是民間資本介入軍工領(lǐng)域，還是軍工企業(yè)進(jìn)入民用領(lǐng)域，都必須在質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、保密等方面堅(jiān)持和加強(qiáng)必要的監(jiān)管。

（三）規(guī)定軍民融合發(fā)展基本法律制度

明確軍民融合發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，厘清部門職責(zé)。軍民融合發(fā)展涉及軍隊(duì)單位、行政機(jī)關(guān)和市場主體之間資源和權(quán)利義務(wù)的重新配置以及利益的調(diào)整和博弈[21]，尤其是軍隊(duì)單位參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和市場主體參與國防建設(shè)過程中，隨著原先的軍隊(duì)、地方兩大系統(tǒng)之間相對獨(dú)立的封閉狀態(tài)轉(zhuǎn)為軍隊(duì)與地方之間、國防工業(yè)和民用科技之間互通有無，有關(guān)軍隊(duì)單位、行政機(jī)關(guān)的職能也從原先的獨(dú)立監(jiān)管為主轉(zhuǎn)向計(jì)劃、籌措、組織、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、保障、監(jiān)管等多種職責(zé)交錯(cuò)，特別是不同的單位在履行各自職責(zé)過程中，可能會存在相異甚至沖突的利益訴求。同時(shí)，無論是軍隊(duì)單位還是行政機(jī)關(guān)，它們在軍民融合發(fā)展中的職能分布都是互相制約、互相滲透和互相交織的，沒有一方具有壓倒性的絕對話語權(quán)，也必然會因此造成不同管理主體在軍民融合發(fā)展重大事項(xiàng)、重大政策等問題上出現(xiàn)矛盾分歧，甚至?xí)蓴_軍民融合深度發(fā)展。對此，有必要在《軍民融合促進(jìn)法》中結(jié)合實(shí)踐做法，建構(gòu)相應(yīng)的法律規(guī)范，設(shè)立專門的軍民融合發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)體制，對有關(guān)軍隊(duì)單位和行政機(jī)關(guān)的權(quán)力邊界作出相應(yīng)劃分，作為改善軍民融合發(fā)展決策效率、減少重大分歧、協(xié)調(diào)重大爭議等問題的有效途徑。

具體而言，鑒于軍民融合發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域和核心事項(xiàng)在于裝備科研生產(chǎn)，立法時(shí)可以考慮借鑒現(xiàn)行武器裝備科研生產(chǎn)體系軍民結(jié)合部際協(xié)調(diào)機(jī)制做法，并將其轉(zhuǎn)化為軍民融合發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)體制：在中央層面，規(guī)定“在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，國務(wù)院和中央軍委建立由國務(wù)院有關(guān)部門、中央軍委有關(guān)單位共同組成的國家軍民融合發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理、協(xié)調(diào)處理軍民融合發(fā)展的重大事項(xiàng)，包括但不限于擬訂軍民融合發(fā)展規(guī)劃、提出相關(guān)政策發(fā)展措施并督促落實(shí)、處理跨系統(tǒng)跨單位之間的重大爭議等；國務(wù)院有關(guān)部門、中央軍委有關(guān)單位根據(jù)法律法規(guī)、‘三定方案’的規(guī)定分別負(fù)責(zé)各項(xiàng)具體工作”“日常工作可以由國務(wù)院中央軍委專門委員會辦公室承擔(dān)”；在地方層面，可與中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制相銜接，并根據(jù)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》《中央軍委關(guān)于深化國防和軍隊(duì)改革的意見》，結(jié)合地方軍民融合發(fā)展現(xiàn)狀，規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市可以成立由省級人民政府和省級軍事機(jī)關(guān)、省內(nèi)駐軍單位共同組成的軍民融合發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院和中央軍委有關(guān)軍民融合發(fā)展的各項(xiàng)方針、政策，統(tǒng)籌管理、協(xié)調(diào)處理本地方軍民融合發(fā)展的重大事項(xiàng)。省、自治區(qū)、直轄市區(qū)域內(nèi)有關(guān)單位根據(jù)法律法規(guī)、‘三定方案’的規(guī)定分別負(fù)責(zé)各項(xiàng)具體工作”[22]。

二是規(guī)定軍民融合發(fā)展主要方面的基本制度。以法律強(qiáng)制力保障相關(guān)政策措施得到有效執(zhí)行——即公共政策法治化——已成為立法活動(dòng)的一種重要方式[23]。《軍民融合促進(jìn)法》規(guī)制的重點(diǎn)，正是要將散見于相關(guān)規(guī)范性文件中有關(guān)軍民領(lǐng)域雙向準(zhǔn)入、經(jīng)費(fèi)扶持、財(cái)政撥款、能力保障等重要政策措施轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的法律制度，并通過法律的強(qiáng)制力來確保軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略及相關(guān)改革于法有據(jù)。

1.在推動(dòng)國防工業(yè)向民間開放，鼓勵(lì)社會資源參與國防建設(shè)方面。立法時(shí)應(yīng)從核心科研能力、技術(shù)保障能力、生產(chǎn)制造能力、保密能力等方面明確規(guī)定軍品市場的準(zhǔn)入條件，對符合法定條件的民間企業(yè)、高等院校、科研院所等社會資源申請參與武器裝備科研生產(chǎn)等國防建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)許可；不得設(shè)置其他門檻或者歧視，保障公平競爭。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)、軍事單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管，定期核驗(yàn)，確保已取得許可的社會力量持續(xù)具備法定能力，對于不再符合法定條件的應(yīng)當(dāng)要求其退出。

2.在加快軍轉(zhuǎn)民，增強(qiáng)國防尖端技術(shù)對經(jīng)濟(jì)建設(shè)引領(lǐng)作用方面，規(guī)定國家根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，采取成果交易和軍工技術(shù)轉(zhuǎn)民用項(xiàng)目指南等形式，引導(dǎo)技術(shù)同源或工藝相近的新材料、電子信息、裝備制造等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)民用工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級。

3.在引導(dǎo)軍民資源共享、協(xié)調(diào)發(fā)展，提高資源利用效率方面，規(guī)定國家研究制定軍民兩用技術(shù)發(fā)展規(guī)劃，加速推進(jìn)軍民兩用技術(shù)信息共享和相互轉(zhuǎn)化，推動(dòng)國防科技與民用科技的開放共享與雙向服務(wù)；國家鼓勵(lì)在國防建設(shè)領(lǐng)域積極采用先進(jìn)適用的民用標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)國防和民用基礎(chǔ)技術(shù)、產(chǎn)品的統(tǒng)籌和一體化發(fā)展。

4.在加強(qiáng)政策扶持，營造發(fā)展環(huán)境方面，規(guī)定在國防工業(yè)和民用科研生產(chǎn)資源相對集中的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)軍民融合發(fā)展力度，重大軍民融合發(fā)展建設(shè)項(xiàng)目還應(yīng)當(dāng)納入地方工業(yè)發(fā)展布局。同時(shí)規(guī)定中央和地方財(cái)政對軍民融合發(fā)展重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)、技術(shù)改造、產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易等給予必要的資金扶持、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收返還等金融支持措施，并鼓勵(lì)社會資本投資軍民融合發(fā)展重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。

三是設(shè)置科學(xué)嚴(yán)明的法律責(zé)任。設(shè)置法律責(zé)任的目的和功能主要在于保障立法中所設(shè)定的權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)能夠得以有效實(shí)施，當(dāng)干擾、阻礙或破壞，從而侵犯法律所保護(hù)的權(quán)益時(shí)，通過法律責(zé)任與救濟(jì)使之停止侵害，經(jīng)過法定的正當(dāng)程序，依法裁判，違法者承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。法律責(zé)任規(guī)定的是否科學(xué)合理，關(guān)系著法律、法規(guī)的質(zhì)量和實(shí)施效果。法律、法規(guī)的實(shí)施情況表明，任何一部法律、法規(guī)的實(shí)施效果和立法目的達(dá)到的程度，在一定意義上取決于其法律責(zé)任規(guī)定的科學(xué)合理方面所達(dá)到的程度，即可實(shí)現(xiàn)的程度[24]?？茖W(xué)嚴(yán)明的法律責(zé)任是軍民融合發(fā)展各項(xiàng)法律制度得以落實(shí)的后盾，因此，有必要在《軍民融合促進(jìn)法》中針對違反法律制度，具有較大社會危害性等負(fù)面法律后果的行為規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。

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On the Enactment of the Basic Law of the Civil-military Integration Development in China

ZHU Zuoxin
（Law School，Dalian Maritime University，Dalian Liaoning 116026，China）

At the beginning of the civil-military integration development in China，the legislation of the civil-military integration development tends to be fragmenting and low effective.It results in that the administrative system of the civil-military integration development is vague，responsibilities of different departments are overlapping，and the major measures are insufficient.However，the USA，European Union and Russia enact the laws and regulations of civil-military integration development，establish the legal system of the civil-military integration development，to promote the level of the civil-military integration development and found the administrative systems of civil-military integration development.So，it is necessary to sum up the foreign experience of promoting the rule of law of the civil-military integration development such as the USA，European Union and Russia，analyzing the real difficulties of promoting the rule of law of the civil-military integration development in China，and suggest that the Standing Committee of the NPC should enact the basic law to regulate the basic principles，system of leadership，major measures and liabilities of the civilmilitary integration development.Then the legal system of the civil-military integration development can be established gradually.

civil-military integration development；rule of law；the basic law

D912.8

A

1009－3370（2016）06－0133－07

10.15918/j.jbitss1009-3370.2016.0618

[責(zé)任編輯：簫姚]

2016-06-27

朱作鑫（1981—），男，博士研究生，國務(wù)院法制辦公室副調(diào)研員，E-mail：ppzhzx@yeah.net