國家公園體制與我國保護地資源規(guī)制的變革

摘要：國家公園體制是我國大力推進生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容之一。國家公園體制不局限于體制講體制，而是一整套國家公園資源的規(guī)制安排。在構(gòu)建資源規(guī)制基本框架的基礎(chǔ)上對現(xiàn)有保護地資源規(guī)制現(xiàn)狀和問題進行剖析，從資源規(guī)制的主體和客體、理念和職能目標、規(guī)制手段等方面，對國家公園試點方案出臺后的資源規(guī)制體系變革進行判斷。研究發(fā)現(xiàn)，國家公園體制在推進規(guī)制主體的統(tǒng)一，在資源權(quán)屬、規(guī)劃管控、監(jiān)督和管理、協(xié)調(diào)保護與經(jīng)營的關(guān)系等方面進行了改進和提升。未來國家公園體制將進一步推動我國保護地資源規(guī)制的變革，應破除中央政府與地方政府之間、不同政府部門之間、跨區(qū)域跨流域管理主體之間、管理者（資源保護）與經(jīng)營者（經(jīng)營開發(fā)）之間、管理機構(gòu)和旅游者之間、管理機構(gòu)和民間組織之間的體制機制障礙；應完善國家公園法律體系，統(tǒng)籌國家公園規(guī)劃體系，建立國家公園標準體系，設立國家公園底線指標；應建立資源屬地政府依法規(guī)制的引導和監(jiān)督機制；在資源保護和提供公益服務前提下，調(diào)整利益關(guān)系，規(guī)范市場行為，讓市場行為朝著有益于資源保護和公益服務的方向發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國家公園；資源規(guī)制；變革

建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會大力推進生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容，也是“十三五”時期的重要任務。從2013年底中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的文件中正式提出建立國家公園體制到陸續(xù)出臺的《建立國家公園體制試點方案》（簡稱《方案》）、《國家公園2015工作要點與實施方案大綱》《關(guān)于印發(fā)建立國家公園體制試點2015年工作要點的通知》《關(guān)于印發(fā)國家公園體制試點區(qū)試點實施方案大綱的通知》，標志著醞釀已久的國家公園體制改革正式啟動。

國家公園源于美國，世界上現(xiàn)有100多個國家建有國家公園和準國家公園。在國家公園發(fā)展的世界大背景下，關(guān)于我國保護地體制改革的討論由來已久，在圍繞國家公園的國際經(jīng)驗、中國國家公園體制改革的必要性和可行性、國家公園體制在中國的發(fā)展思路等方面展開過較多研究。如今，國家公園體制在我國已初步確立，國家公園體制將會推動我國傳統(tǒng)保護地資源規(guī)制的變革。本文將就這次變革的關(guān)鍵問題及實施路徑展開研究，以期為進一步推進國家公園體制改革提供參考。

一、資源規(guī)制理論

（一）資源規(guī)制理論內(nèi)涵

規(guī)制是政府或其特定部門，對企業(yè)及家庭、組織等的行為，依據(jù)規(guī)定進行特定的約束。規(guī)制理論源于市場失靈，其主體是政府，作用范圍是市場不能解決的經(jīng)濟社會問題。隨著資源環(huán)境對經(jīng)濟社會發(fā)展的約束加強，強調(diào)資源環(huán)境在經(jīng)濟發(fā)展中的基礎(chǔ)地位，并將其融入到政府規(guī)制已勢在必行。資源規(guī)制的核心思想是政府用資源環(huán)境為手段來調(diào)控人類經(jīng)濟社會發(fā)展。資源規(guī)制不同于資源管理，資源規(guī)制屬于公共管理范疇，政府是其唯一主體代表公共利益，對有可能和已經(jīng)影響資源環(huán)境的社會經(jīng)濟行為進行計劃、規(guī)范、調(diào)節(jié)和約束。而資源管理的主體可以是政府，也可以是企業(yè)、個人及其他組織等，不同主體所代表的利益訴求，有可能對資源環(huán)境造成不良影響?！斗桨浮诽岢觥耙獙⒆匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)和文化自然遺產(chǎn)保護放在首位”、“要最大限度服務和服從于保護”的根本原則，正是資源規(guī)制的重要體現(xiàn)。

（二）資源規(guī)制基本框架

從最初的土地調(diào)控、能效管理開始，到最嚴格的水資源制度，再到最近出臺的“水十條”“大氣十條”，資源環(huán)境規(guī)制實踐由來已久。之所以提出資源規(guī)制理論，主要是要構(gòu)建一套制度化的資源規(guī)制體系（圖1），包括協(xié)調(diào)高效的規(guī)制主體、科學有效的規(guī)制工具、暢通有序的運行機制及相應的技術(shù)和方法支持等；實際上這是一套完整的制度安排，需要上升到資源環(huán)境規(guī)制理論的角度來系統(tǒng)審視。

資源環(huán)境規(guī)制的主體是政府，尤其是中央政府。中央政府是國家最高行政機構(gòu)，肩負著國民經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展的任務，代表著最廣大人民的利益，需要保證資源環(huán)境的基礎(chǔ)支持作用和維持社會的長期繁榮，是嚴格的規(guī)制主體。各資源環(huán)境主管部門和地方政府作為中央政府的委托代理人，也是資源環(huán)境規(guī)制的主體，是不完全的規(guī)制主體。資源環(huán)境規(guī)制客體包括資源本身，還包括一切有可能對資源環(huán)境有影響的經(jīng)濟社會行為。

資源環(huán)境規(guī)制的手段有法律、法規(guī)、規(guī)劃、計劃、標準、指標等。其中，資源環(huán)境法律規(guī)制是頂層規(guī)制，是最高層次的規(guī)制，具有最強的規(guī)制效力，包括涉及資源環(huán)境的法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章和國際條約等。資源環(huán)境規(guī)劃規(guī)制是次層規(guī)制，包括與資源環(huán)境有關(guān)的各種類型規(guī)劃和年度計劃，具有較強的適應性和系統(tǒng)性，資源環(huán)境標準規(guī)制是技術(shù)層規(guī)制工具，資源環(huán)境規(guī)制指標是為提高規(guī)制針對性和可評估性的資源環(huán)境規(guī)制工具的具體應用，一般體現(xiàn)在法律法規(guī)、規(guī)劃、標準中，有時候也會單獨使用，如土地資源紅線、水資源三條紅線、生態(tài)紅線等。

資源環(huán)境規(guī)制實施也離不開資源環(huán)境監(jiān)測、資源環(huán)境評價和評估等技術(shù)手段的支撐。資源環(huán)境監(jiān)測是評斷資源規(guī)制執(zhí)行情況的基礎(chǔ)，為資源環(huán)境規(guī)制效果的評估提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。而資源評價和評估主要是資源環(huán)境規(guī)制實施后對資源、經(jīng)濟、社會、環(huán)境和生態(tài)等造成的影響，既包括定性評價也包括定量評估，是對資源環(huán)境規(guī)制的反饋和修正。

國家公園體制作為一種新的制度安排可以納入到資源規(guī)制體系中來進行系統(tǒng)審視。需要回答幾個重要問題：現(xiàn)有的保護地資源規(guī)制存在哪些問題？國家公園體制的建立如何能夠構(gòu)建靈活高效的保護地規(guī)制主體？國家公園體制下的資源規(guī)制手段該如何設計和完善？

二、我國保護地資源環(huán)境規(guī)制的現(xiàn)狀及問題

（一）我國保護地資源規(guī)制主體與客體現(xiàn)狀及問題

保護地資源規(guī)制主體呈現(xiàn)的是復雜的“條塊”格局?！皸l”是與保護地有關(guān)的各級國土、住建、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、旅游等部門，各自設立了不同牌子的保護地，主要有九大類：風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、國家森林公園、文物保護單位、國家地質(zhì)公園、國家濕地公園、城市濕地公園、水利風景區(qū)、A級旅游景區(qū)等。這種各立山頭、各自為陣的做法，在實際管理中缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，存在行政壟斷、越位、錯位現(xiàn)象，很難形成資源有效監(jiān)管?！皦K”是國家級一省級一縣市級保護地所在地政府，地方政府作為保護地所有權(quán)的實際代表，在保護資金缺乏的情況下，很有可能更多地考慮經(jīng)濟效益，將保護與旅游經(jīng)營合二為一。

保護地資源規(guī)制客體包括資源本身及相關(guān)社會經(jīng)濟行為。保護地邊界清晰、權(quán)屬明確是資源有效利用和保護的前提。目前資源邊界存在爭議、交叉，土地權(quán)屬不明的現(xiàn)象還比較普遍。其次是對景區(qū)內(nèi)旅游及相關(guān)生產(chǎn)、建設活動的管控。目前主要通過生態(tài)分區(qū)、游客容量來進行管控，缺少科學標準、程序規(guī)范及法律責任。最后是對保護地管理機構(gòu)依法規(guī)制的規(guī)制。目前缺少行政問責、執(zhí)法監(jiān)督，地方政府作為資源處置權(quán)的主體，其行為不受約束，尤其是拿地成本過低，土地用途不受管控；一些保護地管理機構(gòu)管理和經(jīng)營不分，既當“裁判員”又當“運動員”，甚至有的資源管理部門為了讓更多的保護地資源納入管理而放松規(guī)制。

（二）保護地資源規(guī)制理念及職能目標

不同保護地基本上涵蓋了資源保護和資源合理利用的理念。從保護規(guī)制來看，自然保護區(qū)對資源保護的規(guī)制最強，風景名勝區(qū)次之，其他類型保護地較弱。從資源利用來看，主要是旅游發(fā)展，風景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、A級旅游景區(qū)、國家地址公園都不同程度上體現(xiàn)了促進旅游發(fā)展的理念。旅游發(fā)展這把雙刃劍，既可以促進資源環(huán)境保護，也可能因過度建設或游客超載而破壞資源，保護與利用的天平并不容易保持平衡，孰重孰輕必須明確。目前除了風景名勝區(qū)明確風景名勝資源有償使用之外，其他保護區(qū)保護和旅游經(jīng)營的關(guān)系尚未理清。

保護地資源規(guī)制的職能包括保護區(qū)設立、規(guī)劃、保護、利用、管理和監(jiān)管等。保護地設立的工作主要是地方政府申請，由相應管理部門論證通過。保護地的規(guī)劃主要是空間規(guī)劃，缺少管理規(guī)劃，保護地資源系統(tǒng)涉及多個管理部門，需要綜合協(xié)調(diào)對接多個相關(guān)資源部門，并非依靠規(guī)劃和管理機構(gòu)本身就能解決問題。資源保護和管理應包括明確資源邊界和權(quán)屬、較為詳細和系統(tǒng)化的技術(shù)標準體系和監(jiān)測系統(tǒng)及相應的資金支持等。目前管理仍很粗放，相應的標準體系和技術(shù)方法很不健全，保護的資金缺乏。資源利用方面，以利用審批為主，無法激發(fā)市場活力，市場行為無法有效規(guī)范；缺乏對公權(quán)力的保護地資源監(jiān)管。

（三）我國保護地資源規(guī)制手段現(xiàn)狀及問題

保護地主要采用多元化主體的行政立法模式，沒有上位法統(tǒng)籌，缺乏系統(tǒng)性。保護地法規(guī)規(guī)制效力不一，普遍較弱。保護地資源保護任務重，但沒有明確保護資金的來源，資源保護的法律責任輕，責權(quán)利不對等。同一個景區(qū)對應多個不同部門法規(guī)規(guī)章時，缺少適用和銜接標準。

保護地規(guī)劃目前有自然保護區(qū)規(guī)劃、風景名勝區(qū)總體規(guī)劃/詳細規(guī)劃、濕地公園總體規(guī)劃、森林公園總體規(guī)劃、水利保護地總體規(guī)劃、地質(zhì)公園規(guī)劃、旅游區(qū)規(guī)劃、旅游度假區(qū)規(guī)劃等。保護地規(guī)劃各部門相繼出臺了規(guī)劃編制導則、技術(shù)規(guī)程等，但普遍缺少規(guī)劃執(zhí)行規(guī)范和問責，規(guī)劃效力不足。保護地為獲取多塊牌子以擴大市場影響力，往往會申報多個資質(zhì)，導致重復規(guī)劃、交叉規(guī)劃時有發(fā)生。

保護地資源標準主要是資源分類、分區(qū)、規(guī)劃和建設標準，如風景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范、風景名勝區(qū)分類標準、自然保護區(qū)總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)程、森林公園總體設計規(guī)范及水利保護地評價標準、水利旅游項目綜合影響評價標準等。保護地相關(guān)活動管控標準較少，如旅游用地是一種復合型用地，很難有統(tǒng)一標準，有必要探討和制定一套適用于現(xiàn)階段的規(guī)劃控制與管理的旅游用地管理辦法或技術(shù)規(guī)程，避免旅游發(fā)展與用地的矛盾。保護地考核標準也很不完善，僅建設部針對國家級風景名勝區(qū)出臺了《國家級風景名勝區(qū)綜合整治驗收考核標準》，但沒有相應考核管理辦法和獎懲措施，而且考核信息不公開。

三、國家公園體制實施背景下我國保護地資源規(guī)制的變革

（一）保護地資源規(guī)制主體與客體的變革

（1）統(tǒng)一資源規(guī)制主體。在保護地資源規(guī)制主體方面，《方案》要求：“試點省份要對現(xiàn)有各類保護地的管理體制機制進行整合，明確管理機構(gòu)，整合管理資源，實行統(tǒng)一有效的保護和管理。”國家公園體制的建立，并不是要重新設立一套國家公園體系，而是基于現(xiàn)行的保護地體制機制的整合協(xié)調(diào)，“實現(xiàn)‘一個保護地一個牌子、一個管理機構(gòu)，由省級政府垂直管理”?？紤]到委托代理的問題，垂直管理更有利于資源保護。

（2）明晰資源權(quán)屬。在保護地資源規(guī)制客體方面，明晰資源權(quán)屬是當務之急?！斗桨浮诽岢觥耙⒔y(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)”“合理分割并保護所有權(quán)、管理權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)等”，并分別對國有、集體所有資源的管理改革措施進行了說明，對各項權(quán)責的進一步分割提供了基礎(chǔ)?！斗桨浮诽岢?，“試點管理機構(gòu)要積極探索管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，經(jīng)營項目要實施特許經(jīng)營”，與之前的經(jīng)營審批制度相比，有利于資源保護的經(jīng)營創(chuàng)新，提高資源利用效率?！斗桨浮诽岢觯巴咨铺幚碓圏c區(qū)域當?shù)鼐用裆a(chǎn)生活的關(guān)系”“建立合理的補償機制”，這與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度相配合，有利于集體所有資源優(yōu)先權(quán)的保護。

（二）保護地資源規(guī)制理念及職能目標的變革

（1）明確了保護和利用、經(jīng)營的關(guān)系?！斗桨浮诽岢觥耙獙⒆匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)和文化自然遺產(chǎn)保護放在首位”“要最大限度服務和服從于保護”的根本原則。該原則強調(diào)資源的基礎(chǔ)地位，明確了資源保護是根本，利用、經(jīng)營都應服從于保護?！斗桨浮诽岢觥皩嵭惺罩蓷l線管理”“各項支出由省級財政統(tǒng)籌安排”等，明確了保護資金來源。

（2）更為重視用地的嚴格劃分和功能管控?！斗桨浮分忻鞔_提出了“要嚴格按照主體功能定位和保護目標，合理劃定功能區(qū)”“確定游客承載數(shù)量，建立門票預約制度”的要求，同時對于旅游和生產(chǎn)經(jīng)營活動的開展、項目的布局有了嚴格的說明。

（3）強化監(jiān)督和管理?！斗桨浮诽岬健耙獜娀?guī)劃管控和監(jiān)督執(zhí)行，嚴格用途管制”“加強游客教育”“積極吸收社區(qū)居民參與，接受社會監(jiān)督”等內(nèi)容。加強了資源規(guī)劃效力，并利用社會力量對資源管理進行監(jiān)督，降低政府監(jiān)管的成本。

（三）保護地資源規(guī)制手段的變革

國家公園體制目前還在試點階段，規(guī)制手段的運用需要手段體系的構(gòu)建及試點經(jīng)驗的積累?！斗桨浮窂娬{(diào)了“落實生態(tài)保護紅線”和“科學編制規(guī)劃”等基本要求，提及資源權(quán)屬、容量監(jiān)測、用地控制、管理監(jiān)督等相關(guān)內(nèi)容，同時建立健全執(zhí)法監(jiān)督、行政問責等制度。這些都為資源規(guī)制立法、規(guī)劃及相關(guān)標準手段提供了制度框架。手段體系的建立和制度的完善不是一蹴而就，需要不斷地推進。

四、國家公園體制推進保護地資源規(guī)制變革的實施路徑

（一）破除保護地資源管理體制障礙

“建立國家公園體制”的重點在于體制，應是超越原有保護地體系統(tǒng)籌整合的結(jié)果?，F(xiàn)在逐漸推進的是試點區(qū)的“一個保護地一塊牌子、一個管理機構(gòu)”。是形式上的一塊新牌子還是真正的一個管理機構(gòu)，有幾個重要關(guān)系需要理順，包括中央政府與地方政府之間的關(guān)系、不同政府部門之間的關(guān)系、跨區(qū)域跨流域管理主體之間的關(guān)系、管理機構(gòu)（資源保護）與經(jīng)營者（經(jīng)營開發(fā)）之間的關(guān)系、管理機構(gòu)和旅游者之間的關(guān)系、管理機構(gòu)和民間組織之間的關(guān)系等。（1）在中央與地方政府之間，國家公園根據(jù)重要性分級所有、分級管理。（2）不同政府部門之間，國家公園根據(jù)資源性質(zhì)各有側(cè)重。（3）在跨區(qū)域跨流域管理主體之間，應與各級城市、區(qū)縣統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確定好管轄權(quán)屬與職能，探索跨行政區(qū)管理的有效途徑。（4）管理機構(gòu)（資源保護）與經(jīng)營者（經(jīng)營開發(fā)）之間，資源保護和提供公益服務是根本，經(jīng)營開發(fā)是為之服務的手段。（5）管理機構(gòu)與旅游者之間，管理機構(gòu)應為游客提供更多的公共游憩服務，同時教育和引導游客保護自然。（6）管理機構(gòu)和民間組織之間，民間機構(gòu)需對管理進行監(jiān)督，管理機構(gòu)需要民間組織財力、人力的支持。

未來在國家層面，可以將現(xiàn)有分屬于各個部門的景區(qū)管理機構(gòu)獨立出來，合并成立國家公園管理局，垂直管理最有價值或最稀缺的國家公園，監(jiān)管國家公園。在地方層面，應明晰資源產(chǎn)權(quán)，將地役權(quán)與土地權(quán)屬的調(diào)整、規(guī)劃的變更和稅收優(yōu)惠等關(guān)聯(lián)起來，保障土地所有者的正當利益。

未來保護地資源管理體系有兩種思路：一是統(tǒng)一國家公園管理，即將所有的保護地都納入國家公園管理體系，將各個部門的保護地管理機構(gòu)合并，形成國家公園管理局，進行國家公園垂直監(jiān)管；二是將九大保護地的資源重新分割，成立國家公園管理局，優(yōu)質(zhì)資源劃人國家公園管理局進行垂直管理。

（二）完善國家公園資源規(guī)制手段體系

（1）完善國家公園法律體系。為改變目前行政立法和法規(guī)混亂、不完善的現(xiàn)狀，應盡快出臺上位法。明確上位法的立法框架，尤其在土地權(quán)屬、容量監(jiān)測、用地控制、管理監(jiān)督等方面統(tǒng)籌和完善法律法規(guī)體系。

（2）統(tǒng)籌國家公園規(guī)劃體系。國家公園體制試點建設將促進規(guī)劃機制的統(tǒng)籌確立。國家公園規(guī)劃將在統(tǒng)籌各行政區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、旅游總體規(guī)劃等的基礎(chǔ)之上進行，最終形成相互銜接、分級管理的規(guī)劃體系，解決多方規(guī)劃重疊沖突、地方規(guī)劃朝令夕改的問題。按照國家公園資源種類、數(shù)量、質(zhì)量和不同生態(tài)系統(tǒng)類型制定國家公園規(guī)劃方法體系。強化規(guī)劃管控，推進規(guī)劃管理的法制化，為規(guī)劃體系和內(nèi)容、規(guī)劃的編制與審批、規(guī)劃的實施評估與修改、規(guī)劃對接等提供法律規(guī)范。另外，應建立國家公園規(guī)劃的技術(shù)標準體系，包括規(guī)劃前期研究方法體系，生態(tài)敏感性評價、適宜性評價方法，規(guī)劃中期評估方法體系，容量監(jiān)控方法、規(guī)劃效果評估方法體系等。

（3）建立國家公園標準體系。一些西方發(fā)達國家對于有關(guān)旅游的法律、法規(guī)都較為全面并非常細化，已形成一套體系。如美國國家公園方面有一套成熟的標準體系，對于此領(lǐng)域的每一個細節(jié)都有涉及。應按照國家公園分類指導、國家公園規(guī)劃、用地分類、管控、國家公園監(jiān)管、容量檢測的要求，制定較為完善和詳細的國家公園資源標準體系。標準分為強制性標準和非強制性標準，要進行明確區(qū)分，并規(guī)定不同的法律效力。由于標準規(guī)范不直接調(diào)整人的行為，不規(guī)定行為模式和后果，只能規(guī)定生產(chǎn)、管理、服務要求，所以對于標準的違反，尤其是強制性標準，需要依靠配套法規(guī)規(guī)定的法律責任，以保證標準實施具有可操作性。標準的出臺需要與相應的經(jīng)濟政策相適應，考慮其經(jīng)濟可行性。

（4）設定國家公園底線指標。首先應完善底線指標的資源環(huán)境數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。利用衛(wèi)星遙感、地圖分層疊加等技術(shù)手段，健全覆蓋區(qū)域資源環(huán)境要素的統(tǒng)計和監(jiān)測體系。其次根據(jù)資源環(huán)境要素情況，設立和論證國家公園底線規(guī)制指標（規(guī)劃管控、建設管控、活動管控），并配套相應強化資源管控、風險評估、災害預警、應急防治等措施。

（三）建立資源屬地政府依法規(guī)制的引導和監(jiān)督機制

（1）建立資源屬地政府依法規(guī)制的引導機制。首先，明確國家公園規(guī)制機構(gòu)設置、職能和執(zhí)法隊伍等，在此基礎(chǔ)上，圍繞國家公園資源保護制定系列相關(guān)制度與規(guī)章，并建立較嚴格的資源破壞和違規(guī)開發(fā)處罰標準。其次，積極宣傳國家公園資源保護所帶來的政治、社會和經(jīng)濟效益，如地區(qū)發(fā)展環(huán)境的改善帶來的政績提升、居民生活環(huán)境改善、土地增值等，增加國家公園管理機構(gòu)與資源屬地在資源保護目標上的趨同度，推進資源屬地政府將所需經(jīng)費列入本級財政預算。再次，強化國家公園資源環(huán)境考核，淡化旅游經(jīng)濟考核，設定底線指標，將指標納入屬地政府考核體系。最后，設立國家公園保護專項基金，在資金上向資源密集區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)傾斜。

（2）建立資源屬地政府依法規(guī)制的監(jiān)督機制。建立和健全社區(qū)、社會組織和志愿者監(jiān)督機制。社會監(jiān)督機制有助于降低政府監(jiān)管成本，也有助于保障公眾權(quán)益。調(diào)動當?shù)鼐用駞⑴c監(jiān)管的積極性，讓他們了解在國家公園保護和開發(fā)中的權(quán)利和義務，保障當?shù)鼐用竦闹闄?quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。完善暢通舉報受理的渠道，設立專門熱線、信箱、微信微博公眾號，及時受理環(huán)境問題，并嚴肅調(diào)查，對違規(guī)行為給予處罰，對受害居民給予相應補償。建立國家公園規(guī)劃和項目公布、通報制度，對監(jiān)管情況進行公開。向公眾宣傳國家公園環(huán)境保護的重要性，提高旅游者的環(huán)保意識。游客進入國家公園時，提供游客行為守則，告知如何進行綠色旅游，減少旅游消費的外部性。

（四）發(fā)揮并規(guī)范市場作用

國家公園保護得好與不好，最終還是要落到一個字“錢”上?？陬^上喊保護，沒有相關(guān)保護資金支持，保護肯定不能到位。我國的保護地數(shù)量巨大，不可能有充足的資金支持，必須發(fā)揮市場的作用。從現(xiàn)狀來看，主要有旅游經(jīng)營模式、地產(chǎn)增值模式、富民保護模式、生態(tài)補償模式等，通過旅游經(jīng)營收入、地產(chǎn)增值收入、富民意識的提高和生態(tài)受益地區(qū)的補償來促進資源環(huán)境的保護，這些都是基于國家公園資源的有效利用為前提，是把雙刃劍。在保護與經(jīng)營之間，經(jīng)營開發(fā)只是手段，資源保護和提供公益服務的根本不能變。在這個宗旨下，調(diào)整利益關(guān)系，規(guī)范市場行為，讓市場行為朝著有益于資源保護和公益服務的方向發(fā)展。尤其在土地權(quán)屬方面，不僅要明晰權(quán)屬，還要保護土地相關(guān)權(quán)益人的合法權(quán)益。

五、結(jié)語

國家公園體制的建立將對我國保護地資源規(guī)制體系產(chǎn)生新的沖擊，它將促進保護地資源規(guī)制體系的調(diào)整和完善。本研究對保護地資源規(guī)制體系現(xiàn)狀進行闡述，并分析面臨的難題和挑戰(zhàn)；在此基礎(chǔ)上，通過對目前國家公園體制推進工作的理解，分析國家公園體制對保護地資源規(guī)制要素的變革。國家公園體制將打破既有的保護地管理亂象，推動統(tǒng)一管理；將在資源權(quán)屬、容量監(jiān)測、用地控制、管理監(jiān)督等方面完善制度體系建設。研究最后在破除保護地管理體制障礙、完善國家公園規(guī)制體系、建立資源屬地政府依法規(guī)制的引導和監(jiān)督機制、發(fā)展和規(guī)范市場作用等方面，本研究提出了具體的實施建議。

[作者簡介：胡詠君，湖州師范學院講師。]

（責任編輯 張月紅）