從行政時(shí)效看效率與公正的平衡

摘 要 本文以《中華人民共和國行政許可法》和《中華人民共和國行政處罰法》為研究對(duì)象，對(duì)有關(guān)行政時(shí)效的規(guī)定進(jìn)行總結(jié)。隨后以行政過程論中關(guān)于效率和公正價(jià)值取向的平衡理論為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政時(shí)效制度的價(jià)值進(jìn)行分析，時(shí)效的規(guī)定有助于實(shí)現(xiàn)效率和公正。最后探討了當(dāng)前我國行政許可和行政處罰領(lǐng)域時(shí)效規(guī)定的優(yōu)點(diǎn)與不足，針對(duì)目前規(guī)定數(shù)量偏少、完善性有待提升、缺乏對(duì)違反時(shí)效的法律后果的規(guī)定三個(gè)問題提出了改進(jìn)方案和展望。

關(guān)鍵詞 行政時(shí)效 效率 公正 行政許可 行政處罰

作者簡介：李一鳴，北京大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.359

一、 引言

現(xiàn)代行政法是將公正與效率作為兩個(gè)基本的價(jià)值目標(biāo)來追求的。如何協(xié)調(diào)和兼顧效率與公平兩個(gè)價(jià)值是行政過程所關(guān)心的一個(gè)主要問題，而時(shí)效規(guī)定恰恰涉及這樣一個(gè)平衡。協(xié)調(diào)這兩個(gè)價(jià)值對(duì)合理安排行政程序，并限制程序中每個(gè)行為的用時(shí)提出了要求。哪些需要限制時(shí)效、時(shí)效的長短體現(xiàn)出了對(duì)兩個(gè)價(jià)值不同程度的倚重，所以研究效率與公正的平衡對(duì)于政府行為和公民權(quán)利保障都有較強(qiáng)的意義。

由于我國尚無單行的《行政程序法》，對(duì)于時(shí)效的規(guī)定散見于《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》、《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》等法律及法規(guī)中，較為零散。面對(duì)學(xué)界對(duì)于頒布單行《行政程序法》的呼聲，梳理時(shí)效問題也有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

本文選擇《中華人民共和國行政許可法》和《中華人民共和國行政處罰法》兩部有代表性的法律作為研究對(duì)象，以行政過程論中關(guān)于效率和公正價(jià)值取向的平衡理論為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政時(shí)效制度的價(jià)值進(jìn)行分析，并對(duì)我國當(dāng)前立法的不足提出建議。

二、 對(duì)立法現(xiàn)狀的分析

（一）《行政許可法》立法現(xiàn)狀分析

《行政許可法》第六條確立了便民、高效、優(yōu)質(zhì)服務(wù)這一基本原則，明確指出了效率是《行政許可法》的一項(xiàng)價(jià)值追求，而這點(diǎn)在時(shí)效規(guī)定中得到了體現(xiàn)。

行政許可行為是典型的依申請(qǐng)的行政行為，可以將行為主體的行為連接點(diǎn)劃分為幾個(gè)不同的階段，包括申請(qǐng)、受理（不受理）決定、審查批準(zhǔn)（不批準(zhǔn)）決定、頒發(fā)或送達(dá)批準(zhǔn)證件等，相應(yīng)的，行政行為的時(shí)效制度正是在不同的階段分別設(shè)立的，主要包括對(duì)行政許可申請(qǐng)的處理、對(duì)許可材料的審查、許可證的送達(dá)、舉辦聽證會(huì)、檢驗(yàn)檢測、企業(yè)主體資格的確立等內(nèi)容?？梢哉f，目前我國的《行政許可法》對(duì)這幾個(gè)階段中的重要事項(xiàng)都有相應(yīng)的時(shí)效規(guī)定，形成了對(duì)行政主體和行政相對(duì)人行為效率一定程度的督促。

效率的實(shí)現(xiàn)有助于保障公正。就行政許可這一具體方面而言，行政許可不僅直接影響申請(qǐng)人的合法權(quán)益，而且還關(guān)系到國家行政管理能否順利、高效地實(shí)施，而高效政府的建設(shè)無疑有助于給公正的實(shí)現(xiàn)提供幫助。因此，對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)行政行為時(shí)效加以規(guī)定，消除行政機(jī)關(guān)推諉、拖拉、辦事效率低下的現(xiàn)象，做到執(zhí)政為民，是公正價(jià)值的體現(xiàn)。

（二）《行政處罰法》立法現(xiàn)狀分析

目前我國《行政處罰法》中涉及的對(duì)行政主體行為的時(shí)效規(guī)定集中于行政處罰、處罰追訴、證據(jù)保存和處理、決定書的送達(dá)、聽證會(huì)的舉行和罰款上繳幾個(gè)事項(xiàng)上。對(duì)于行政相對(duì)人的時(shí)效規(guī)定，主要是申請(qǐng)聽證和繳納罰款兩個(gè)方面。這些時(shí)效的制定兼顧了效率和公正。

以行政追訴時(shí)效為例。該時(shí)效是指行政主體對(duì)行政相對(duì)人的違法行為實(shí)施行政處罰受到時(shí)效上的限制，超過一定的時(shí)限，行政主體便不能對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施行政處罰。就效率而言，該時(shí)效的設(shè)定有助于督促行政主體提高工作效率、提升工作水平，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為，避免出現(xiàn)時(shí)間過于久遠(yuǎn)，案件事實(shí)難以查清，即便追究也難以結(jié)案的情況。就公正而言，該時(shí)效的設(shè)定有助于穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系，避免行政關(guān)系長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)公正的價(jià)值取向。

（三）《行政許可法》和《行政處罰法》的對(duì)比分析

行政許可和行政處罰兩種行政行為的性質(zhì)不同，前者是依申請(qǐng)的行政行為，后者是依職權(quán)的行政行為，這也導(dǎo)致二者的價(jià)值取向有所差異。

《行政處罰法》相較于《行政許可法》更為重視效率，雖然《行政許可法》有時(shí)效規(guī)制的事項(xiàng)更多，但行政許可的程序相較于處罰更顯繁復(fù)，而且這種更多的程序環(huán)節(jié)恰恰也體現(xiàn)了行政許可對(duì)于程序正當(dāng)和公正價(jià)值的追求。在時(shí)限的長短上，《行政處罰法》明顯短于《行政許可法》?？赡苁且?yàn)樾姓幜P處理的事項(xiàng)更為緊迫。由于違法行為已經(jīng)發(fā)生，需要即刻處罰與糾正，以維護(hù)正當(dāng)合法的法律關(guān)系和良好的社會(huì)秩序。

此外，行政處罰牽扯到對(duì)行政相對(duì)人施加義務(wù)，要求其承擔(dān)責(zé)任，比起對(duì)相對(duì)人賦予權(quán)利或者解除行使權(quán)利的限制的行政許可，行政處罰一旦有錯(cuò)，對(duì)當(dāng)事人的利益?zhèn)Ω?，因此也需要督促?dāng)事人在不認(rèn)可決定時(shí)盡快提出異議，故而也對(duì)效率提出了更高的要求。

不過，雖然兩部法律對(duì)效率這個(gè)價(jià)值的傾向程度有所差異，但是殊途同歸，最后的目的還是在保證效率的同時(shí)兼顧對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)以及對(duì)社會(huì)秩序的維護(hù)，即實(shí)現(xiàn)公正的價(jià)值。

三、 兩部法律現(xiàn)有規(guī)定的不足

在以上分析中，筆者對(duì)于《行政許可法》和《行政處罰法》時(shí)效規(guī)定體現(xiàn)出的效率與公正的平衡予以了肯定，然而，兩部法律在立法上還是存在一些不足，分述如下：

（一）行政時(shí)效規(guī)定條文數(shù)量總體偏少

在《行政許可法》總計(jì)83條法條中，有12條涉及時(shí)效問題，其中10條是對(duì)行政主體行為的規(guī)定，占12%，2條是對(duì)行政相對(duì)人行為的規(guī)定，占3%；而在《行政處罰法》總計(jì)64條法條中，有10條涉及時(shí)效問題，其中6條是對(duì)行政主體行為的規(guī)定，占10%，4條是對(duì)行政相對(duì)人行為的規(guī)定，占6%，見圖1和圖2。從圖中可以看出，目前《行政許可法》和《行政處罰法》中有關(guān)時(shí)效的法律條文只占到很小的比例，大概15%左右。

整體來看，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)中有關(guān)時(shí)效制度的規(guī)定都偏少，過分側(cè)重行政主體的便利，缺少嚴(yán)格、合理的時(shí)效規(guī)定，反映到《行政許可法》和《行政處罰法》兩部法律中，就是對(duì)于一些重要制度時(shí)效規(guī)定的欠缺。

相較而言，《行政許可法》在時(shí)效規(guī)定上較《行政處罰法》更為完善，單列出了一章對(duì)時(shí)效加以規(guī)定。而《行政處罰法》則相對(duì)更為不足，以聽證會(huì)時(shí)效規(guī)定而言，該法僅規(guī)定了當(dāng)事人申請(qǐng)聽證的時(shí)限和提前通知當(dāng)事人聽證會(huì)時(shí)間地點(diǎn)的時(shí)限，但是對(duì)于聽證會(huì)具體需要在多少日之內(nèi)舉辦則缺乏時(shí)效限制，對(duì)期限的計(jì)算方式?jīng)]有基本的說明，存在立法疏漏。此外，行政處罰時(shí)效分為四種：追究時(shí)效、裁決時(shí)效、執(zhí)行時(shí)效及救濟(jì)時(shí)效 ，而我國實(shí)質(zhì)上只在《行政處罰法》第29條規(guī)定了追究時(shí)效。另外三種時(shí)效的缺乏既不利于督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)采取行政行為，也不利于保障相對(duì)人合法權(quán)益，進(jìn)而將嚴(yán)重阻滯行政效率的提高，損害政府的威信和法律的權(quán)威，使行政處罰法律關(guān)系長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)。

（二）時(shí)效規(guī)定完善性有待提升

規(guī)定行政時(shí)效的條文偏少帶來的另外一個(gè)后果就是現(xiàn)有的時(shí)效規(guī)定存在不完善的問題，這個(gè)問題體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

1.缺乏對(duì)時(shí)效的統(tǒng)一性規(guī)定：

在國外立法中，如奧地利、西班牙等國家，多存在對(duì)時(shí)效的概括性規(guī)定。在該規(guī)定之下，立法再對(duì)不同的行政行為規(guī)定具體的時(shí)效加以約束。此種立法方式可使時(shí)效規(guī)定更為統(tǒng)一和體系化。鑒于行政行為紛繁復(fù)雜，難免在法律法規(guī)中會(huì)對(duì)一部分行為缺乏具體的時(shí)效限制，一個(gè)統(tǒng)一性的規(guī)定可以起到填補(bǔ)漏洞的作用。目前我國立法尚無對(duì)行政時(shí)效的統(tǒng)一規(guī)定。

2.部分時(shí)效規(guī)定不盡科學(xué)：

該問題突出體現(xiàn)在行政處罰追訴時(shí)效上。我國對(duì)追訴時(shí)效只有一個(gè)籠統(tǒng)的規(guī)定，并沒有根據(jù)行政處罰種類的不同分別加以規(guī)定。對(duì)此，立法者的解釋是：“行政違法行為是違反行政管理秩序、觸犯法律、法規(guī)尚不構(gòu)成犯罪的行為，總的來說， 這類違法行為是比較輕微的違法行為，對(duì)社會(huì)所造成的危害相對(duì)來說是較小的?！虼?，從這個(gè)角度說，行政處罰法關(guān)于追訴時(shí)效的規(guī)定，不宜規(guī)定過長，也不必過細(xì)。同時(shí)，由于行政處罰的種類包括：申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、人身罰、行為罰幾大類，不同于刑罰，因而也不好以不同的處罰種類規(guī)定不同的追期限?！睂?duì)此，筆者并不認(rèn)同。行政違法行為造成的社會(huì)影響不一定小，如廣泛存在的違反土地使用性質(zhì)的現(xiàn)象便對(duì)社會(huì)關(guān)系造成重大影響，因此在制定追訴時(shí)效時(shí)應(yīng)當(dāng)與該行為可能造成的社會(huì)危害性相適應(yīng)。而不同行政處罰的種類恰恰反映的是國家對(duì)該行為否定性評(píng)價(jià)輕重的不同，進(jìn)而體現(xiàn)出國家選擇在當(dāng)事人和社會(huì)其他公民利益保護(hù)上的取舍傾向，規(guī)定追訴時(shí)效時(shí)應(yīng)加以考慮。

（三）缺乏對(duì)違反時(shí)效的法律后果的規(guī)定

從廣義上看，這也是時(shí)效規(guī)定不完善的一個(gè)方面。但是由于影響較大，本文將此單列為一項(xiàng)不足加以分析。行政時(shí)效應(yīng)當(dāng)具備法律事實(shí)、期限和法律后果三個(gè)要素。其中，法律事實(shí)是行政時(shí)效發(fā)生的前提，時(shí)限是行政時(shí)效規(guī)定的時(shí)間界限，法律后果是行政時(shí)效的核心問題——即由時(shí)效限定的權(quán)利義務(wù)狀態(tài)。而目前我國行政時(shí)效的立法缺乏對(duì)違反時(shí)效的法律后果及其法律責(zé)任的規(guī)定。

在《行政許可法》和《行政處罰法》中，只有《許可法》第32條對(duì)逾期不告知的法律后果加以了規(guī)定，其他違反行政時(shí)效的行為只能通過責(zé)令改正和給予行政處分的方式加以約束。然而，這種規(guī)定過于寬泛，需要進(jìn)一步細(xì)化方能更好地實(shí)行。在實(shí)踐中，廣泛存在行政主體違反時(shí)效規(guī)定，辦事拖沓甚至不作為的情況。這一方面說明行政機(jī)關(guān)工作人員需要確立效率意識(shí)，提高職業(yè)道德水準(zhǔn)。另一方面，法律法規(guī)的作用正是對(duì)人的行為構(gòu)成約束，當(dāng)下的一些問題與立法上的不足不無關(guān)系。

四、改進(jìn)建議

對(duì)于目前行政行為中存在的不遵守行政時(shí)效的問題，固然有一些途徑加以解決。比如，可以通過各級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)嚴(yán)格予以監(jiān)督；行政相對(duì)人可以通過行政復(fù)議和行政訴訟來監(jiān)督行政主體及其公務(wù)員依法行政等。但是，根本的解決之道還是要完善行政時(shí)效制度。對(duì)于《行政許可法》和《行政處罰法》中時(shí)效制度的改進(jìn)方式，建議如下：

（一）添加時(shí)效規(guī)定

針對(duì)目前行政時(shí)效規(guī)定總體偏少的問題，建議添加時(shí)效規(guī)定。

從環(huán)節(jié)看，較為重要的是《行政處罰法》應(yīng)當(dāng)添加對(duì)裁決時(shí)效和執(zhí)行時(shí)效的規(guī)定。外國的立法經(jīng)驗(yàn)可供參考，如在裁決時(shí)效上，《俄羅斯聯(lián)防行政違法行為法典》第38條規(guī)定：“行政處罰，應(yīng)當(dāng)在實(shí)施違法行為之日起2個(gè)月內(nèi)給予，對(duì)于持續(xù)性違法行為，應(yīng)當(dāng)在發(fā)現(xiàn)違法行為之日起的2個(gè)月內(nèi)給予?！痹趫?zhí)行時(shí)效上，《德國違反秩序法》第34條第1款規(guī)定：“已產(chǎn)生法律效力的罰款處罰在時(shí)效期限痛滿之后， 即不得執(zhí)行。”《奧地利行政罰法》第32條第3項(xiàng)規(guī)定：“行為經(jīng)過前項(xiàng)時(shí)效，起算期間3年后，不得再為裁決之處罰， 不得再為執(zhí)行。”目前，我國一些法律法規(guī)也已經(jīng)先行進(jìn)行了裁決時(shí)效規(guī)定的有益嘗試。如《治安管理處罰法》第99條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)辦理治安案件的期限，自受理之日起不得超過30日；案情重大、復(fù)雜的，經(jīng)上一級(jí)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長30日。為了查明案情進(jìn)行鑒定的期間，不計(jì)入辦理治安案件的期限?！薄栋踩a(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第31條規(guī)定：“行政處罰案件應(yīng)當(dāng)自立案之日起30日內(nèi)辦理完畢；由于客觀原因不能完成的，經(jīng)安全監(jiān)管監(jiān)察部門負(fù)責(zé)人同意，可以延長，但不得超過90日；特殊情況需要進(jìn)一步延長的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)上一級(jí)安全監(jiān)管監(jiān)察部門批準(zhǔn)，可以延長至180日?！薄缎姓幜P法》應(yīng)當(dāng)總結(jié)國內(nèi)外立法的有益經(jīng)驗(yàn)，添加裁決時(shí)效和執(zhí)行時(shí)效的規(guī)定，從而對(duì)行政處罰全過程加以完整限制。

從主體看，行政時(shí)效的規(guī)定需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)行政主體和行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，體現(xiàn)在《行政許可法》和《行政處罰法》上，即為要增加對(duì)兩者時(shí)效的限制，尤其是要適當(dāng)添加對(duì)相對(duì)人行為的時(shí)效限制。但是，在添加適用于行政相對(duì)人的時(shí)效規(guī)定時(shí)，要以維護(hù)行政相對(duì)人正當(dāng)權(quán)利、敦促其及時(shí)行使權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，不能人為為其行使權(quán)利設(shè)置不正當(dāng)?shù)姆恋K。

（二）完善時(shí)效規(guī)定

我國行政時(shí)效規(guī)定的質(zhì)量需要進(jìn)一步提升。除了在《行政許可法》和《行政處罰法》中增加對(duì)時(shí)效的統(tǒng)一性規(guī)定外，對(duì)現(xiàn)有時(shí)效的科學(xué)性、合理性也要進(jìn)行修改和細(xì)化。

筆者認(rèn)為行政時(shí)效立法的完善應(yīng)當(dāng)有以下兩項(xiàng)考量：

一是保障公平，這是對(duì)協(xié)調(diào)行政主體和行政相對(duì)人關(guān)系的要求，表現(xiàn)在需要在期限限制和違反期限的法律責(zé)任設(shè)置的均衡，考慮到行政相對(duì)人相對(duì)的弱勢地位，應(yīng)當(dāng)格外注意對(duì)相對(duì)人的保護(hù)，避免不當(dāng)設(shè)置造成的損害。

二是保障合理，行政時(shí)效的設(shè)定需要科學(xué)，過短與過長的時(shí)效都是不可取的：過短時(shí)效可能導(dǎo)致行政主體實(shí)施行政行為的時(shí)候因?yàn)槠孀非笮识鵁o法保障程序公正，或者使行政相對(duì)人因難以在法定時(shí)效內(nèi)完成行為而無從實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利；過長的時(shí)效則可能起不到對(duì)行政主體和行政相對(duì)人的督促作用。過于細(xì)碎和過于概括的時(shí)效也都是不可取的：過于細(xì)碎可能導(dǎo)致過度的限制，從而對(duì)效率的實(shí)現(xiàn)形成不利影響；過于概括的時(shí)效則可能導(dǎo)致難以落實(shí)，流于形式。因此立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)借鑒國外立法經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)國內(nèi)現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查研究，在實(shí)證的基礎(chǔ)上對(duì)行政時(shí)效做出合理的、科學(xué)的規(guī)定。

（三）對(duì)違反時(shí)效的法律后果進(jìn)行規(guī)制

在完善時(shí)效規(guī)定中，極為重要的一項(xiàng)內(nèi)容就是要對(duì)違反時(shí)效的法律后果進(jìn)行規(guī)制。如上文所述，法律后果是時(shí)效的重要構(gòu)成要素，而目前我國的立法在這一個(gè)方面相當(dāng)匱乏，《行政許可法》和《行政處罰法》中只有相關(guān)的寥寥數(shù)語，且多不是直接對(duì)法律后果的規(guī)定。因此立法者應(yīng)當(dāng)盡快填補(bǔ)這樣空白。

在制定相關(guān)規(guī)定的過程中，尤其需要注意的一點(diǎn)是對(duì)責(zé)任規(guī)定的細(xì)化?？紤]到目前我國行政主體怠于履行或不履行職責(zé)的現(xiàn)象廣泛存在，拖延推諉現(xiàn)象嚴(yán)重，而行政申訴途徑又不甚通達(dá)的社會(huì)現(xiàn)狀，唯有細(xì)化法律責(zé)任，才能起到切實(shí)督促行政主體提高行政效率的目的，并為行政相對(duì)人提供申請(qǐng)救濟(jì)的基礎(chǔ)。

五、 余論

通過以上的分析，我們看到了《行政許可法》和《行政處罰法》中所體現(xiàn)出的當(dāng)前我國行政時(shí)效立法現(xiàn)狀，并以效率和公正兩個(gè)價(jià)值為評(píng)價(jià)基點(diǎn)，分析了目前行政時(shí)效規(guī)定的優(yōu)點(diǎn)與不足，進(jìn)一步探討了對(duì)不足的改進(jìn)方式。行政時(shí)效的設(shè)立應(yīng)當(dāng)追求效率和公正的平衡，而這個(gè)價(jià)值追求，也是貫穿行政程序，整個(gè)行政過程所追求的價(jià)值。因此，一個(gè)完善的行政時(shí)效規(guī)定，對(duì)于行政過程價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，對(duì)于所有行政程序制度的調(diào)整都有著重要的意義。

制定一部統(tǒng)一全面的行政程序法典可能是未來行政立法的一種發(fā)展趨勢，筆者希望行政時(shí)效制度作為這樣一部法典中必不可少的有機(jī)組成部分，也能對(duì)整個(gè)行政程序制度的完善，對(duì)于效率和平衡價(jià)值目標(biāo)的確立與實(shí)現(xiàn)起到積極的作用。

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