完善救助制度 守住民生底線著力保障困難群體共享發(fā)展成果

· 江蘇省民政廳廳長 侯學(xué)元

社會(huì)救助是社會(huì)保障體系中的兜底制度，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有不可替代的重要作用。當(dāng)前，社會(huì)救助面臨很多新的挑戰(zhàn)：一是在全面建成小康社會(huì)的歷史任務(wù)前，如何確保困難群體不掉隊(duì)；二是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的時(shí)代背景下，如何應(yīng)對(duì)化解過剩產(chǎn)能以及經(jīng)濟(jì)增速回落給基本民生保障工作帶來的更大壓力；三是在新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢(shì)中，如何確保常住人口與戶籍人口一樣享有基本民生保障政策。要解決以上問題，關(guān)鍵在于不斷完善社會(huì)救助體制機(jī)制，織密扎牢民生“兜底網(wǎng)”，依靠更有效的制度安排保障共享發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、著力完善保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制

社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)不僅影響到保障水平的高低，而且決定著政策的覆蓋面以及可持續(xù)發(fā)展。2007年，江蘇就建立了低保標(biāo)準(zhǔn)增長機(jī)制，按上年城鄉(xiāng)居民人均收入的一定比例確定當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)。2015年底，全省城鄉(xiāng)低保平均標(biāo)準(zhǔn)分別達(dá)到每人每月583元、518元，“十二五”期間年均增長速度分別為11%和14%。但對(duì)照民生共享的要求，這一調(diào)整機(jī)制還存在一些不足，如僅衡量收入，沒有適當(dāng)考慮必要支出，需要進(jìn)一步完善。

一是與共享目標(biāo)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。要綜合考慮共享目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可承受度、與失業(yè)保險(xiǎn)和最低工資保持適當(dāng)梯度等多方面的因素，按照“盡力而為、量力而行”的原則，科學(xué)確定保障標(biāo)準(zhǔn)，合理引導(dǎo)困難群眾預(yù)期?？偟膩碚f，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)增長幅度要稍高于城鄉(xiāng)居民人均可支配收入增幅，在保障困難群體基本生存權(quán)利的基礎(chǔ)上，適當(dāng)考慮基本發(fā)展所需，不斷縮小困難群體和普通群體的收入差距，讓困難群眾有更多獲得感。同時(shí)，還要在社會(huì)的可承受范圍之內(nèi)，留有后續(xù)增長余地，尤其是要避免開空頭支票，影響政府公信力。

二是與扶貧開發(fā)對(duì)接。中央要求到2020年，我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽。貧困人口中完全或部分喪失勞動(dòng)能力的人，應(yīng)由社會(huì)保障來兜底。因此，必須進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)救助與扶貧開發(fā)兩項(xiàng)制度的銜接，確?！皯?yīng)保盡保”，確保到“十三五”末救助標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到當(dāng)?shù)胤鲐殬?biāo)準(zhǔn)。江蘇將人均收入6000元作為新一輪扶貧標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)此，我們確定今年農(nóng)村低保最低標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每月365元，到2020年提高到500元。

三是探索與群眾的必要支出掛鉤。從目前國內(nèi)采用的幾種低保標(biāo)準(zhǔn)確定方法來看，無論是收入比例法、還是基本生活費(fèi)用支出法、恩格爾系數(shù)法，主要保障的都是人的基本生存權(quán)益，而對(duì)于困難群體尤其是低保邊緣群體的醫(yī)療、教育等必要支出考慮不足。具備條件的地方，可以探索低保標(biāo)準(zhǔn)與群眾的必要支出掛鉤，更好地解決支出型貧困問題。所謂必要支出，包括基本生活費(fèi)用支出以及必不可少的醫(yī)療、教育等支出。

四是逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。根據(jù)民生共享的要求，社會(huì)救助必須朝著城鄉(xiāng)一體化的方向發(fā)展，不僅制度要統(tǒng)一，而且標(biāo)準(zhǔn)也要逐步并軌。應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際情況，適當(dāng)加大農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)增長幅度，逐年縮小城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)差距，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同一保障標(biāo)準(zhǔn)。江蘇目前城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)之比約為1.12∶1，在全國處于最低的行列，已有46%的涉農(nóng)縣（市、區(qū)）已經(jīng)統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)。我們計(jì)劃在“十三五”末，蘇南以市為單位、蘇中蘇北以縣為單位全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)一體化。

二、著力完善系統(tǒng)救助機(jī)制

傳統(tǒng)的社會(huì)救助，存在救助政策“碎片化”、救助手段“單一化”等問題，難以發(fā)揮救助資源的最大效用。深化社會(huì)救助改革，應(yīng)著力在融合救助政策、整合救助資源上做文章。

一是加強(qiáng)救助制度之間的銜接。要全面貫徹落實(shí)國務(wù)院《社會(huì)救助暫行辦法》，綜合構(gòu)建包括低保、特困人員供養(yǎng)等8項(xiàng)救助政策以及社會(huì)力量參與在內(nèi)的社會(huì)救助制度體系，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)制度之間的有效銜接和協(xié)調(diào)發(fā)展。各部門在制定、調(diào)整相關(guān)政策時(shí)，都要充分考慮政策的關(guān)聯(lián)性，充分聽取相關(guān)部門意見，尤其是救助對(duì)象、救助標(biāo)準(zhǔn)等必須合理對(duì)接，共同構(gòu)成托底保障網(wǎng)。

二是加強(qiáng)救助政策實(shí)施的統(tǒng)籌。社會(huì)救助政出多門，如果在實(shí)施上缺乏統(tǒng)籌，就會(huì)出現(xiàn)重復(fù)救助、遺漏救助、資源浪費(fèi)等問題。要充分發(fā)揮好各級(jí)社會(huì)救助領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)席會(huì)議等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的作用，實(shí)現(xiàn)跨部門的協(xié)同協(xié)作。尤其是要突出加強(qiáng)信息共享，各部門掌握的困難對(duì)象、收入狀況、救助情況等信息應(yīng)實(shí)現(xiàn)無障礙共享，這樣不僅可以提高救助工作效率，而且可以極大地提升救助精準(zhǔn)度。要突出抓好基層社會(huì)救助“一門受理”窗口規(guī)范化建設(shè)，通過“一門受理、協(xié)同辦理”，促進(jìn)制度的統(tǒng)籌實(shí)施。

三是加強(qiáng)各種救助手段的綜合運(yùn)用。單一的現(xiàn)金和物質(zhì)救助，在為困難群體賦能，增強(qiáng)其社會(huì)適應(yīng)性等方面存在不足。為提升救助實(shí)效，社會(huì)救助手段應(yīng)逐步轉(zhuǎn)向物質(zhì)保障、生活服務(wù)、心理疏導(dǎo)、能力提升和社會(huì)融入相結(jié)合的綜合援助，通過多樣化、組合式的救助，最大程度發(fā)揮社會(huì)救助體系的綜合效用。在“輸血”的同時(shí)，還要注重“造血”，通過加強(qiáng)教育救助、就業(yè)救助等，增強(qiáng)困難群體的發(fā)展能力，有效阻斷貧困的“代際傳遞”。

三、著力完善多元參與機(jī)制

保障困難群體的基本生活，是國家的責(zé)任和義務(wù)。政府應(yīng)當(dāng)在社會(huì)救助中發(fā)揮主導(dǎo)作用，承擔(dān)起制度建設(shè)、資金籌集、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方面的職責(zé)。在發(fā)揮政府托底救助責(zé)任的同時(shí)，要支持和引導(dǎo)社會(huì)力量參與，形成政府和社會(huì)相互協(xié)作、相互配合的良好局面。

一是大力發(fā)展慈善事業(yè)?，F(xiàn)代慈善，是幫助困難群體、縮小社會(huì)差距的“第三次分配”，在社會(huì)救助體系中發(fā)揮重要的補(bǔ)充作用。江蘇早在2010年就在全國率先實(shí)現(xiàn)慈善地方立法，全省“慈善七星城市”、百強(qiáng)慈善城市的數(shù)量均居全國第一位。發(fā)展慈善事業(yè)，最關(guān)鍵的是社會(huì)動(dòng)員和公眾參與，這與共建共享的理念高度吻合。要重點(diǎn)扶持發(fā)展草根型慈善組織，圍繞扶貧濟(jì)困、賑災(zāi)救孤、扶老助殘等精心設(shè)計(jì)開展“微慈善”活動(dòng)，讓群眾在力所能及的慈善活動(dòng)中養(yǎng)成向上、向善的習(xí)慣，促進(jìn)慈善回歸民間。要建立健全慈善信任機(jī)制，推動(dòng)慈善信息公開，加強(qiáng)綜合監(jiān)管，提高慈善的公信力。要切實(shí)加強(qiáng)慈善與社會(huì)救助的對(duì)接，建立和完善政府部門與慈善組織、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的信息共享和工作銜接機(jī)制，促進(jìn)政府救助與社會(huì)幫扶有機(jī)結(jié)合，做到因情施救、各有側(cè)重、互相補(bǔ)充。

二是積極借鑒市場機(jī)制。社會(huì)救助是典型的公共政策，其目的就是彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)所造成的收入差距過大問題，依靠的主要手段是政府的政策調(diào)控。但同時(shí)也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，合理借鑒市場機(jī)制的有利因素，可以在一定程度上提高社會(huì)救助水平和效率。江蘇在災(zāi)害救助中探索引入商業(yè)保險(xiǎn)，全省13個(gè)設(shè)區(qū)市中已有9個(gè)建立自然災(zāi)害民生保險(xiǎn)政策，具有投保負(fù)擔(dān)輕、理賠金額高、救助效率快的突出特點(diǎn)，每戶每年的投保額普遍在10元以下，理賠金額最高可達(dá)10萬元。下一步，我們還將在更多民生領(lǐng)域借鑒這一做法。另外，我們還在研究探索借鑒社會(huì)企業(yè)的理念，運(yùn)用商業(yè)工具和方法達(dá)到社會(huì)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公益宗旨與市場機(jī)制的有機(jī)結(jié)合。

三是充分發(fā)揮社會(huì)組織及社工作用。社會(huì)救助政策實(shí)施過程中的入戶核查等事務(wù)性工作，可以通過政府購買服務(wù)的方式，委托給社會(huì)組織、專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)，這樣可以解決基層政府部門人手不足的難題，把工作做細(xì)做實(shí)。江蘇已經(jīng)在政策層面明確將社會(huì)救助服務(wù)納入政府購買服務(wù)范圍，許多市縣已經(jīng)開展這方面的工作。在社會(huì)救助對(duì)象的心理疏導(dǎo)、社會(huì)融入等方面，更應(yīng)引入社會(huì)工作者提供專業(yè)服務(wù)。

四、著力完善"救急難"機(jī)制

低保等社會(huì)救助政策，救助的是收入最低群體，難以顧及到因天災(zāi)人禍而突然陷入生活困難的人群。針對(duì)這一問題，民政部、財(cái)政部在全國部署開展“救急難”綜合試點(diǎn)，江蘇也正在按照要求推進(jìn)試點(diǎn)工作。

一是要把"救急難"的理念貫穿到救助工作中去?！熬燃彪y”是一種新的救助理念，其核心思想就是充分發(fā)揮臨時(shí)救助、醫(yī)療救助、教育救助等專項(xiàng)救助政策的積極作用，保障好“急難”群眾的基本生活。這給我們的啟示就是，無論何種救助政策，都要依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，但又不能唯標(biāo)準(zhǔn)。群眾是否遭遇了“急難”事件，是否因此而影響到基本生活，是“救急難”政策實(shí)施的最終標(biāo)準(zhǔn)。

二是要組織實(shí)施好臨時(shí)救助制度。臨時(shí)救助是“救急難”體系中的核心制度。江蘇早在2007年就開始實(shí)施臨時(shí)救助政策，去年又根據(jù)國務(wù)院的最新要求進(jìn)行了調(diào)整完善，對(duì)救助對(duì)象、救助程序、救助標(biāo)準(zhǔn)等做出了更加細(xì)致的規(guī)定。開展臨時(shí)救助，必須做到實(shí)施靈活、程序簡便、救助迅速，只有這樣，才能達(dá)到“救急難”的本意。需要特別注意的是，因各項(xiàng)社會(huì)保障制度尚未完全實(shí)現(xiàn)地區(qū)統(tǒng)籌，客觀上造成非戶籍人口更容易遭遇“急難”情形，理應(yīng)將他們納入臨時(shí)救助的范疇。

三是要切實(shí)提高醫(yī)療救助水平。從導(dǎo)致“急難”的情形來看，遭遇重特大疾病的比例最高，對(duì)基本生活造成的影響也最大。健全醫(yī)療救助政策，對(duì)于“救急難”至關(guān)重要。醫(yī)療救助涉及到社會(huì)保障制度改革、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革等方方面面，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須加強(qiáng)醫(yī)療救助與基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)及各類補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)的有效銜接，形成制度合力。按照目前的醫(yī)療救助政策，對(duì)醫(yī)保政策范圍內(nèi)個(gè)人自負(fù)部分的救助比例達(dá)到70%。這一比例并不低，但問題在于，重特大疾病患者的醫(yī)保范圍外支出往往比較多，這一部分支出得不到救助，造成事實(shí)上的負(fù)擔(dān)。解決這一難題，要完善醫(yī)藥衛(wèi)生體制，包括醫(yī)保政策、藥品定價(jià)政策等；要加強(qiáng)與慈善的銜接，通過慈善救助解決一部分；要加強(qiáng)醫(yī)療救助、臨時(shí)救助的銜接，通過臨時(shí)救助再解決一部分。

最后需要強(qiáng)調(diào)的是，社會(huì)救助是最能體現(xiàn)以人為本的工作，必須把制度理性和人文感性結(jié)合起來。在實(shí)施社會(huì)救助政策過程中，既要依法依規(guī)，更要合情合理。無論是保障標(biāo)準(zhǔn)、覆蓋人群等政策設(shè)計(jì)，還是收入核對(duì)、申報(bào)審核等程序設(shè)計(jì)，其出發(fā)點(diǎn)都是為了更好地保障困難群體權(quán)益。評(píng)價(jià)社會(huì)救助政策施行效果的最終標(biāo)準(zhǔn)，也是看是否促進(jìn)了弱勢(shì)群體共享。無論社會(huì)救助政策發(fā)展到哪個(gè)階段，都不能忘了我們的出發(fā)點(diǎn)。