關(guān)于修改我國(guó)行政復(fù)議法的思考

郭越

[摘要]隨著時(shí)代的變遷及現(xiàn)代行政權(quán)理念的深入發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)行的行政復(fù)議制度無(wú)論是在學(xué)術(shù)理論研究方面，還是在司法實(shí)踐中均顯現(xiàn)出一些不可回避的問(wèn)題，這些問(wèn)題不但阻礙了其制度本身作用的發(fā)揮，甚至還阻礙了我國(guó)法治建設(shè)前行的步伐。因此修改《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》勢(shì)在必行。

[關(guān)鍵詞]行政復(fù)議；抽象行政行為；和解

隨著時(shí)代的變遷，現(xiàn)代行政權(quán)的行使理念也在發(fā)生深刻的變化。以追求效率化與時(shí)效化并行為基礎(chǔ)，各國(guó)在解決行政糾紛的手段上也呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)?！吨腥A人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政復(fù)議法》）是以1990年《行政復(fù)議條例》為藍(lán)本頒布實(shí)施的，旨在扭轉(zhuǎn)《行政復(fù)議條例》實(shí)施以來(lái)作用有限的被動(dòng)局面。其誕生進(jìn)一步拓寬了我國(guó)行政糾紛的救濟(jì)渠道，加大了對(duì)行政主體合法權(quán)益的保護(hù)力度并有效地監(jiān)督了行政機(jī)關(guān)行政職權(quán)的履行。

一、我國(guó)行政復(fù)議法的缺陷與不足

（一）行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性與專(zhuān)業(yè)性

目前，在我國(guó)能夠依法受理行政復(fù)議申請(qǐng)并針對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查、最終做出復(fù)議決定的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)，其下設(shè)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，是負(fù)責(zé)復(fù)議活動(dòng)的政府法制部門(mén)。由于復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)于分散，長(zhǎng)期與復(fù)議機(jī)關(guān)存在隸屬關(guān)系，不具備獨(dú)立性且經(jīng)常受到政府法制工作的沖擊，進(jìn)而導(dǎo)致其復(fù)議決定的公正性容易受到公眾質(zhì)疑，必然導(dǎo)致復(fù)議的公信力下降，由此復(fù)議案件數(shù)量也自然呈下降趨勢(shì)。復(fù)議案件數(shù)量的逐年遞減，導(dǎo)致原本就無(wú)專(zhuān)業(yè)人員負(fù)責(zé)的復(fù)議案件工作人員更加懈怠，復(fù)議工作由此形成惡性循環(huán)，因此要充分發(fā)揮行政復(fù)議職能，完善行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及人員設(shè)置就顯得尤為重要。

（二）行政復(fù)議案件的受案范圍過(guò)于狹窄

根據(jù)《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)行政復(fù)議的受案范圍分為作為行政行為的受案范圍和不作為行政行為的受案范圍。根據(jù)《行政復(fù)議法》第6條規(guī)定，作為行政行為的受案范圍包括：行政處罰行為、行政強(qiáng)制行為、行政許可的不當(dāng)行為、行政主體的行政確認(rèn)行為、行政主體行為侵犯經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的行為、侵犯農(nóng)業(yè)承包合同的行政行為和行政主體違法為行政相對(duì)人設(shè)定義務(wù)的行為。不作為行政行為的受案范圍包括：對(duì)待行政相對(duì)人的權(quán)益保護(hù)的請(qǐng)求消極不作為、對(duì)行政相對(duì)人的依法許可請(qǐng)求消極不作為和對(duì)行政相對(duì)人的依法社會(huì)福利請(qǐng)求消極不作為。此外，還將國(guó)家行為、涉及民事關(guān)系的行為、行政系統(tǒng)內(nèi)部行為以及獨(dú)立的抽象行政行為排除在《行政復(fù)議法》的受案范圍之外。

通過(guò)筆者對(duì)我國(guó)現(xiàn)行《行政復(fù)議法》受案范圍的列舉，我們不難看出其受案范圍與《行政訴訟法》的受案范圍十分相似。在行政復(fù)議的過(guò)程中，行政爭(zhēng)議是由行政機(jī)關(guān)來(lái)解決的，而在行政訴訟中則通過(guò)人民法院來(lái)解決行政爭(zhēng)議。兩種爭(zhēng)議的解決手段不同，但是范圍卻驚人的相似，原本不適用行政訴訟解決的糾紛可能通過(guò)行政復(fù)議解決，卻因受案范疇一致的原因而得不到相應(yīng)的處理。因此行政復(fù)議法修改的關(guān)鍵就是擴(kuò)大行政復(fù)議范圍。

（三）行政復(fù)議程序過(guò)于行政化、簡(jiǎn)單化和單一化

在我國(guó)，行政復(fù)議案件的辦理流程均為：行政復(fù)議的提起、審理、決定，沒(méi)有規(guī)定回避制度。根據(jù)《行政復(fù)議法》第22條的相關(guān)規(guī)定，在正常情況下行政復(fù)議的審查方式是書(shū)面審查，只有當(dāng)中請(qǐng)人要求或復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)才可以向相關(guān)組織及人員進(jìn)行情況調(diào)查，聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)。而且不論復(fù)議案件繁簡(jiǎn)一律適用同一程序?！缎姓?fù)議法》立法之初，為了突出與行政訴訟法的不同，對(duì)于復(fù)議程序問(wèn)題過(guò)分追求內(nèi)部行政化與簡(jiǎn)化，嚴(yán)重削弱了司法化，從而導(dǎo)致了如下問(wèn)題的產(chǎn)生：

第一，行政復(fù)議程序過(guò)于行政化，從而導(dǎo)致了行政復(fù)議救濟(jì)渠道的單一性。不論是案情簡(jiǎn)單、事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的行政糾紛還是案情復(fù)雜、影響較大、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的行政糾紛，辦理流程均為：行政復(fù)議的提起、審理、決定。導(dǎo)致了名為行政復(fù)議實(shí)為行政審批的情形發(fā)生，有悖于立法初衷。

第二，《行政復(fù)議法》沒(méi)有規(guī)定回避制度，在解決行政糾紛的過(guò)程中，行政復(fù)議工作人員可能與被申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)的工作人員存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，這樣對(duì)于復(fù)議申請(qǐng)人而言缺乏公信力。

第三，在復(fù)議案件的審理過(guò)程中往往采取原則上適用書(shū)面審理，只有在申請(qǐng)人要求或復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)該調(diào)查時(shí)才可以聽(tīng)證審理，其立法目的旨在簡(jiǎn)便、高效地化解行政糾紛，但是，卻忽略了言辭對(duì)抗和當(dāng)面質(zhì)證對(duì)申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人及第三人的重要意義，同時(shí)也排斥了律師作為專(zhuān)業(yè)的法律服務(wù)群體的加入。這樣就無(wú)法保證復(fù)議過(guò)程的公開(kāi)性、透明性，復(fù)議裁決的公正性。

第四，不論復(fù)議案件繁簡(jiǎn)一律適用同一程序，導(dǎo)致復(fù)議程序過(guò)于機(jī)械，缺乏必要的靈活性，不利于行政復(fù)議案件的高效審理。

二、我國(guó)行政復(fù)議法缺陷與不足產(chǎn)生的原因

從《行政訴訟法》頒布，到《行政復(fù)議條例》的實(shí)施，再到《行政復(fù)議法》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)行政復(fù)議制度的全面建立。《行政復(fù)議法》作為一部保護(hù)公民、法人或其它組織合法權(quán)益不受行政機(jī)關(guān)具體行政行為侵害的法律，是行政糾紛解決機(jī)制多元化的產(chǎn)物。同時(shí)，《行政復(fù)議法》也經(jīng)歷了我國(guó)行政復(fù)議案件的快速增長(zhǎng)到逐年下降，特別是在信訪大潮的沖擊下進(jìn)入“寒冬期”的全過(guò)程。是什么原因?qū)е铝耸O一時(shí)的《行政復(fù)議法》日趨走向衰落？除了立法不是完美無(wú)缺，無(wú)法與日新月異的社會(huì)發(fā)展無(wú)縫對(duì)接外，其自身還存在以下原因。

（一）缺乏憲法的有力支撐

我國(guó)1989年出臺(tái)了《行政訴訟法》，其立法目標(biāo)是保護(hù)公民權(quán)利不受不法行政侵害，這也成為了1990年《行政復(fù)議條例》的立法目標(biāo)，1999年的《行政復(fù)議法》依然延續(xù)了該立法目標(biāo)，既要求行政機(jī)關(guān)保護(hù)公民的合法權(quán)益，還要求其行政合法。正如我們所知，從十一屆三中全會(huì)之后，我國(guó)才開(kāi)始大規(guī)模的法制建設(shè)，1996年江澤民同志就依法治國(guó)發(fā)表了重要講話，1997年“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”被載入憲法，成為治國(guó)的基本方略。然而，《行政復(fù)議法》，過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政合法，理論支撐乏力，不具備實(shí)施的可行性。

（二）過(guò)度強(qiáng)調(diào)“非司法化”

現(xiàn)行的行政復(fù)議制度是作為1989年《行政訴訟法》的配套制度建立的，對(duì)其具有高度依附性。國(guó)務(wù)院為了貫徹《行政訴訟法》，預(yù)計(jì)出臺(tái)《行政復(fù)議條例》、《行政處罰條例》、《行政規(guī)章制定條例》、《行政賠償條例》等。但是最后只出臺(tái)了《行政復(fù)議條例》，其深受《行政訴訟法》制約?！缎姓?fù)議法》是以《行政復(fù)議條例》為基礎(chǔ)制定的，汲取了《行政復(fù)議條例》的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)為了擺脫《行政訴訟法》的限制，立法者過(guò)度強(qiáng)調(diào)“非司法化”，導(dǎo)致我國(guó)行政復(fù)議案件的辦理流程均為：行政復(fù)議的提起、審理、決定，名為行政復(fù)議，實(shí)為行政審批。

（三）完全依賴(lài)內(nèi)部監(jiān)督

立法者在權(quán)衡復(fù)議的三個(gè)功能，即內(nèi)部監(jiān)督功能、行政救濟(jì)功能和解決糾紛功能上更鐘愛(ài)內(nèi)部監(jiān)督功能。短時(shí)間來(lái)看，立法者的初衷是好的，也是立法創(chuàng)新。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，《行政復(fù)議法》這種功能定位片面地割裂了復(fù)議三個(gè)功能的內(nèi)在聯(lián)系，是不科學(xué)的，勢(shì)必會(huì)帶來(lái)一系列的問(wèn)題。這些問(wèn)題如果不能得到及時(shí)、有效的解決，不僅不會(huì)確保合法權(quán)益得到保障，還會(huì)成為權(quán)利救濟(jì)的障礙。只有將內(nèi)部監(jiān)督、行政救濟(jì)和解決糾紛這三種功能妥善結(jié)合，協(xié)同作用才能避免《行政復(fù)議法》在司法實(shí)踐中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題。

（四）《行政復(fù)議法》缺乏與之配套的程序法

縱觀世界各國(guó)行政復(fù)議立法，不僅擁有《行政復(fù)議審議規(guī)則》等相關(guān)配套制度，還針對(duì)行政復(fù)議法律主體、回避等規(guī)則進(jìn)行了詳盡的規(guī)定。為了避免配套制度的欠缺導(dǎo)致《行政復(fù)議法》的任意性和隨意性，我們應(yīng)該借鑒各國(guó)復(fù)議機(jī)構(gòu)組織規(guī)程及審議規(guī)則的相關(guān)立法，為我國(guó)《行政復(fù)議法》保駕護(hù)航。

三、關(guān)于修改我國(guó)行政復(fù)議法的幾點(diǎn)建議

筆者通過(guò)對(duì)《行政復(fù)議法》的缺陷和不足的列舉及對(duì)其產(chǎn)生原因的分析，擬從行政復(fù)議機(jī)構(gòu)重建及人員設(shè)置、擴(kuò)大行政復(fù)議范圍、完善行政復(fù)議程序等方面，談幾點(diǎn)個(gè)人看法。

（一）完善行政復(fù)議法律主體

首先，要充分認(rèn)識(shí)到行政糾紛完全依靠司法程序解決是不現(xiàn)實(shí)的。行政機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮自身的業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)，由自己來(lái)糾正下級(jí)不當(dāng)或違法的措施，堅(jiān)持依法辦事，勢(shì)必會(huì)比法院處理來(lái)得更加及時(shí)、高效，更有利于提高國(guó)家行政管理效率。

其次，要在縣級(jí)以上人民政府設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)及行政復(fù)議辦公室，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的行政復(fù)議案件進(jìn)行統(tǒng)一管理。為了進(jìn)一步體現(xiàn)行政復(fù)議的中立地位，可以采取委員會(huì)的委員專(zhuān)兼職相結(jié)合的方式，適時(shí)地引進(jìn)法學(xué)專(zhuān)家、社會(huì)專(zhuān)業(yè)人士等作為兼職委員參與到行政復(fù)議案件的審理當(dāng)中，一方面提升了行政復(fù)議隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化水平，另一方面也增強(qiáng)了社會(huì)監(jiān)督的透明度。

最后，行政復(fù)議工作隊(duì)伍的自身建設(shè)還是重中之重。因?yàn)樗麄兪菑?fù)議案件審理的主力軍，因此建議行政復(fù)議工作人員要經(jīng)過(guò)法學(xué)專(zhuān)業(yè)學(xué)習(xí)或通過(guò)國(guó)家司法考試，此外還要經(jīng)常性地組織工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，構(gòu)建信息交流平臺(tái)，同時(shí)還要重視老中青三代工作人員的梯隊(duì)建設(shè)，以確保行政復(fù)議工作長(zhǎng)期、有序的進(jìn)行。

（二）拓寬行政復(fù)議的受案范圍

行政復(fù)議法修改的關(guān)鍵就是擴(kuò)大行政復(fù)議范圍，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面人手：

第一，擴(kuò)大對(duì)抽象行政行為的審查范疇。

“抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)對(duì)非特定主體制定的，對(duì)后發(fā)生法律效力，而且有反復(fù)適用力的規(guī)范性文件的行為”。目前我國(guó)不能對(duì)單獨(dú)的抽象行政行為進(jìn)行復(fù)議，只能是由行政相對(duì)人對(duì)具體行政行為提起行政復(fù)議時(shí)，附帶對(duì)部分抽象行政行為提起復(fù)議，這樣不利于對(duì)公民、法人及其它經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行行之有效的保護(hù)。因?yàn)槌橄笮姓袨閷?duì)行政相對(duì)人造成的損害要比具體行政行為嚴(yán)重得多，具體體現(xiàn)為損害范圍大，具有反復(fù)損害的可能性。但是根據(jù)我國(guó)目前情況對(duì)全部抽象行政行為進(jìn)行復(fù)議又不符合社會(huì)實(shí)際。筆者認(rèn)為只要將規(guī)范國(guó)家行為的抽象行政行為如國(guó)防、外交等排除在行政復(fù)議范疇之外，大可將行政法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)的抽象行政行為納入到行政復(fù)議范疇，倒是現(xiàn)實(shí)而又必要的。這樣不僅會(huì)實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義，還有助于避免同一抽象行政行為在適用中反復(fù)侵權(quán)，節(jié)約了社會(huì)成本。

第二，將內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議范疇。內(nèi)部行政行為主要是存在于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，不對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生影響，一般指行政機(jī)關(guān)的人事任免及行政獎(jiǎng)懲等行政行為。行政復(fù)議的受案范疇之所以未把內(nèi)部行政行為納入其中，主要是受已經(jīng)消失的特別權(quán)力關(guān)系理論的影響，考慮到內(nèi)部行政行為屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建設(shè)不適宜由其上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)議。另外，對(duì)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員來(lái)說(shuō)，人事變動(dòng)及獎(jiǎng)懲是對(duì)其行政工作的評(píng)價(jià)，并未損害其作為公民的合法權(quán)益。但是在實(shí)踐中，針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員處分或辭退并沒(méi)有有效的救濟(jì)手段，即便是《公務(wù)員法》和《行政監(jiān)察法》也沒(méi)有形成相關(guān)的救濟(jì)體系，這樣勢(shì)必有損其合法權(quán)益。因?yàn)楣珓?wù)員除去其工作身份外，作為自然人其合法權(quán)益同樣需要維護(hù)，所以將內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議范疇是十分必要的。

（三）完善行政復(fù)議程序

行政復(fù)議程序的完善是修改《行政復(fù)議法》的另一大關(guān)注點(diǎn)。通過(guò)對(duì)行政復(fù)議程序不足之處的列舉可知，過(guò)度的反司法化，刻意地與行政訴訟程序相區(qū)別是有害無(wú)益的，但是我們也不能全盤(pán)照搬行政訴訟司法程序，否則將會(huì)抹殺《行政復(fù)議法》獨(dú)立存在的價(jià)值性，因此筆者將針對(duì)《行政復(fù)議法》程序修改提出幾點(diǎn)個(gè)人意見(jiàn)。

第一，開(kāi)辟行政復(fù)議“雙通道”有效化解行政糾紛。行政復(fù)議申請(qǐng)是由公民、法人或其它組織對(duì)行政主體所作的行政行為不服，依法向有管轄權(quán)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出，請(qǐng)求其對(duì)該行政行為進(jìn)行合法性或合理性審查并給出相應(yīng)的復(fù)議結(jié)論。這樣就可以避免申請(qǐng)人在行政復(fù)議的過(guò)程中可能不愿向原行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)，或即便向原行政機(jī)關(guān)提出了申請(qǐng)，但原行政機(jī)關(guān)未能及時(shí)將復(fù)議申請(qǐng)遞交給行政復(fù)議機(jī)關(guān)的情形發(fā)生，因此規(guī)定由申請(qǐng)人依法向有管轄權(quán)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。但是在司法實(shí)踐中，如果申請(qǐng)人直接將復(fù)議申請(qǐng)?zhí)峤唤o原行政機(jī)關(guān)，由原行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，及時(shí)糾正自己的違法行為，直接撤銷(xiāo)，則更為便利，同時(shí)減少了行政復(fù)議的案件，又使行政糾紛得以解決。所以筆者建議在修改《行政復(fù)議法》時(shí)可以考慮借鑒德國(guó)和日本的聲名異議制度，即公民、法人或其他組織在收到行政處罰時(shí)，如果不服，可于一個(gè)月內(nèi)向原處罰機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，如原處罰機(jī)關(guān)認(rèn)為其理由成立，可撤銷(xiāo)處罰，如認(rèn)為其理由不成立，可移送上級(jí)行政機(jī)關(guān)裁決，這樣可以為當(dāng)事人開(kāi)辟行政復(fù)議的第二渠道，供其選擇。申請(qǐng)人可以根據(jù)案件的實(shí)際情況選擇有利于自己的救濟(jì)方式，既是人性化的考慮又是司法高效的體現(xiàn)。

第二，為了保證行政復(fù)議案件的公正審理，筆者建議將回避制度引入行政復(fù)議。回避情形可以參照《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)行政復(fù)議人員出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)回避的情形，應(yīng)由申請(qǐng)人或本人提出回避，以便確保行政復(fù)議案件的公正審理。

第三，行政復(fù)議原則上是書(shū)面審理，只有當(dāng)申請(qǐng)人提出或行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時(shí)才進(jìn)行聽(tīng)證審理。筆者認(rèn)為由于缺少了申請(qǐng)人、第三人與被申請(qǐng)人當(dāng)面對(duì)質(zhì)辯論，不利于復(fù)議案件的審理。一旦遇到案情重大、復(fù)雜或案件事實(shí)不清等情形，開(kāi)庭審理，通過(guò)言辭辯論，更容易讓復(fù)議人員厘清案件事實(shí)，從而得出公正的復(fù)議結(jié)論。對(duì)于申請(qǐng)人一方也體現(xiàn)了充分的尊重，給予了表達(dá)自己訴求的機(jī)會(huì)，從而可以減少由于案件事實(shí)不清、認(rèn)定不準(zhǔn)確情況的發(fā)生。

第四，行政復(fù)議案件千差萬(wàn)別，既有案情重大、復(fù)雜的也有事實(shí)清楚相對(duì)簡(jiǎn)單的，如果我們不將其進(jìn)行合理的區(qū)分而以同樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行復(fù)議，勢(shì)必不利于復(fù)議案件的審理。建議在行政復(fù)議法修改時(shí)考慮將復(fù)議程序分為一般程序和簡(jiǎn)易程序。一般程序主要針對(duì)案情重大、復(fù)雜，申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人對(duì)案件事實(shí)認(rèn)識(shí)存在較大分歧的情形，通過(guò)在復(fù)議人員的主持下經(jīng)過(guò)申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人充分質(zhì)證，最終厘清事實(shí)做出正確、公正的復(fù)議決定。簡(jiǎn)易程序主要針對(duì)案情事實(shí)認(rèn)定清楚、相對(duì)簡(jiǎn)單，申請(qǐng)人也愿意采取簡(jiǎn)易程序，高效處理行政糾紛的情形，在簡(jiǎn)易程序中如果申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人同意采取書(shū)面審理的方式來(lái)解決行政糾紛，也要為其提供表達(dá)訴求的機(jī)會(huì)。除此之外，在行政復(fù)議案件中適度地引入調(diào)解或允許當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)和解是我國(guó)《行政復(fù)議法》修改的重大舉措。通過(guò)領(lǐng)會(huì)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》我們可以得到以下適用方法：首先要嘗試運(yùn)用調(diào)解和和解的方式去解決行政糾紛，如果經(jīng)過(guò)調(diào)解和和解行政申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人在行政糾紛中仍然達(dá)不成協(xié)議的，就要依法及時(shí)地做出公正的復(fù)議決定。因此，在行政復(fù)議案件審理的過(guò)程中適度引入和解制度，勢(shì)必會(huì)收到案結(jié)事了的社會(huì)效果。