沿海前沿區(qū)域城鎮(zhèn)化中的土地利用問(wèn)題及對(duì)策分析

倪羌莉

摘 要：2009年，江蘇沿海開發(fā)戰(zhàn)略上升為國(guó)家戰(zhàn)略，江蘇沿海三市迎來(lái)了新一輪的發(fā)展機(jī)遇，沿海前沿區(qū)域城鎮(zhèn)化的發(fā)展也進(jìn)入了大眾的視野。但是，從已有的文獻(xiàn)來(lái)看，對(duì)這片發(fā)展區(qū)域中的土地問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查與研究的并不多?，F(xiàn)實(shí)來(lái)看，土地?zé)o論何地均是一個(gè)至關(guān)重要的因素，同時(shí)沿海前沿區(qū)域也呈現(xiàn)出特有的土地問(wèn)題。江蘇省南通市江海交匯，匯總其沿鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地問(wèn)題，分析存在的原因，提出可行的政策建議，能夠?qū)ρ睾３擎?zhèn)化的進(jìn)程起到更好的推進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞：沿海前沿區(qū)域；城鎮(zhèn)化；土地問(wèn)題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）28-0091-03

一、引言

江蘇沿海地處沿海、沿江、隴蘭三大經(jīng)濟(jì)帶的交匯處，在連接南北、溝通東西中，具有得天獨(dú)厚的區(qū)位條件和不可替代的戰(zhàn)略地位。2009年江蘇沿海開發(fā)戰(zhàn)略上升為國(guó)家戰(zhàn)略，沿海三市迎來(lái)了新一輪的發(fā)展機(jī)遇，沿海前沿區(qū)域城鎮(zhèn)化的發(fā)展也進(jìn)入大家的眼球。城鎮(zhèn)化包含了人口集聚、土地利用轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)升級(jí)與空間流動(dòng)等過(guò)程，表現(xiàn)為人口城鎮(zhèn)化、土地（空間）城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)集聚化等多種形式。但是，沿海前沿城鎮(zhèn)存在著有別于其他地區(qū)的特點(diǎn)，總體看來(lái)，沿海前沿區(qū)域正是要通過(guò)港、產(chǎn)、城一體化的發(fā)展來(lái)做大做強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)，加快土地集聚、人口集居，從而推動(dòng)當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化建設(shè)。在這過(guò)程中，土地是一個(gè)至關(guān)重要的因素，同時(shí)沿海前沿區(qū)域也呈現(xiàn)出特有的土地問(wèn)題，值得我們研究與思考。從已有的文獻(xiàn)來(lái)看，學(xué)者主要是圍繞沿海生態(tài)、土地利用的分布、優(yōu)化來(lái)闡述土地問(wèn)題，如謝薇等（2011）從沿海海地區(qū)的發(fā)展特征與趨勢(shì)，討論了土地利用特征與問(wèn)題。李達(dá)（2012）以江蘇省贛榆縣為例，研究了土地利用優(yōu)化問(wèn)題。張等（2012）以南通為例，分析了土地利用的生態(tài)問(wèn)題。可以說(shuō)，深入實(shí)踐調(diào)查與分析在城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下，沿海前沿區(qū)域究竟面臨哪些土地問(wèn)題，哪些土地制度措施制約著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，有何改進(jìn)的辦法，這類文獻(xiàn)少之又少。

鑒于此，本文以江蘇省南通市為例，結(jié)合實(shí)地調(diào)研結(jié)果，匯總前沿鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地問(wèn)題，以及產(chǎn)生的不利影響，分析存在的原因，并提出可行的政策建議，以期對(duì)沿海城鎮(zhèn)化的進(jìn)程起到更好的推進(jìn)作用。

二、前沿區(qū)域城鎮(zhèn)化中土地利用問(wèn)題

2009年江蘇省南通市依據(jù)國(guó)務(wù)院《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》和《進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》編制了《南通沿海開發(fā)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)劃”）。該規(guī)劃設(shè)定南通沿海開發(fā)重點(diǎn)為沿海前沿區(qū)域的22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，陸域面積2 509.7平方公里，人口193.1萬(wàn)。然而，城鎮(zhèn)建設(shè)的擴(kuò)張、人口的集聚都必須依賴土地資源的開發(fā)利用。在沿海區(qū)域，探求新的土地資源成為一個(gè)極具吸引力的方式也成為一個(gè)極為可行的方式。在“十一五”期間，南通一共圍墾29.26萬(wàn)畝，主要用于港口、城鎮(zhèn)、能源、臨港產(chǎn)業(yè)、高效設(shè)施漁業(yè)等生產(chǎn)建設(shè)。大多數(shù)人認(rèn)為沿海前沿區(qū)域由于得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢(shì)，土地資源充裕，足以滿足生產(chǎn)建設(shè)居住商業(yè)需要。但是，從我們的實(shí)際調(diào)研來(lái)看，土地充裕并不意味著解決了所有的問(wèn)題。同時(shí)，在南通圍墾土地基本都是作為濱海新城建設(shè)。沿海前沿區(qū)域不僅僅包括圍墾土地，還包括前沿鎮(zhèn)所在土地，這類土地在使用中遇到的問(wèn)題又不同于圍墾土地。無(wú)論是在土地性質(zhì)上，還是在利用過(guò)程中，這兩大類型均出現(xiàn)不同的轉(zhuǎn)變和問(wèn)題，應(yīng)該分別給予分析和討論。

（一）圍墾土地利用問(wèn)題

一般而言，圍墾土地的使用權(quán)如何取得，涉及海域使用權(quán)與土地使用權(quán)的銜接問(wèn)題。填海造地前應(yīng)首先按規(guī)定取得相應(yīng)海域的海域使用權(quán)填海造地海域變成陸地后，海域使用權(quán)自動(dòng)滅失，所形成土地不再屬于海域，如何配置、如何使用等應(yīng)按照土地管理的法律、法規(guī)辦理。雖然這些均有明確的規(guī)定，但是在實(shí)際的利用過(guò)程中卻存在一些問(wèn)題。

（二）沿海圍墾土地利用問(wèn)題

1.土地用途難以保證。海域使用權(quán)按照規(guī)定分為農(nóng)業(yè)用海和工業(yè)用海。比如在南通海安老壩港5萬(wàn)畝的灘涂資源中，不到1萬(wàn)畝的屬于農(nóng)業(yè)用海。同時(shí)，國(guó)家也規(guī)定，填海形成的土地在之后的使用中也要相應(yīng)分為農(nóng)業(yè)用地和工業(yè)用地。然而，沿海區(qū)域新區(qū)的建設(shè)基本上都是工業(yè)用地，因此，在實(shí)際的操作中，要做到農(nóng)業(yè)用海農(nóng)用十分困難。一些違規(guī)的操作時(shí)有發(fā)生，甚至出現(xiàn)為了擴(kuò)大海域面積，而擅自更改海岸線的現(xiàn)象。

2.土地性質(zhì)調(diào)整難。正因?yàn)楣I(yè)用海在圍墾之后要作為工業(yè)用地，這就使得在一些濱海新城難以有商業(yè)用地，限制了當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。比如南通如東洋口港為了實(shí)現(xiàn)港、產(chǎn)、城一體化的局面，在濱海建新城。但是，房地產(chǎn)開發(fā)必須是商業(yè)用地，而工業(yè)用地調(diào)整為商業(yè)用地是比較困難的。因此，房產(chǎn)開發(fā)好之后也擔(dān)心出售問(wèn)題，難以吸引人氣，而一些市政綠化工程用地也難以滿足。

3.土地利用率不高。雖然圍墾土地充裕，但是利用率普遍不高。除了項(xiàng)目引進(jìn)的難度較大，競(jìng)爭(zhēng)激烈等原因之外，也有其他因素。比如南通海門港新區(qū)一期建設(shè)區(qū)5平方公里，土地利用率60%～70%。一方面，該新區(qū)做出了產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的限制，對(duì)一些不環(huán)保，不長(zhǎng)遠(yuǎn)的項(xiàng)目一概不讓進(jìn)園區(qū)。另一方面，園區(qū)有目的地留下部分土地作為以后的發(fā)展所需。當(dāng)然，園區(qū)二期16平方公里利用率就要差很多。

（三）前沿鎮(zhèn)土地利用問(wèn)題

可以說(shuō)，前沿鎮(zhèn)土地利用所出現(xiàn)的問(wèn)題代表了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所遇到的共性問(wèn)題。具體包括以下幾個(gè)方面：

1.建設(shè)用地指標(biāo)匱乏，城鎮(zhèn)建設(shè)推進(jìn)受阻。從我們的調(diào)研來(lái)看，前沿鎮(zhèn)普遍反映用地指標(biāo)相當(dāng)匱乏，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最大的、普遍的難點(diǎn)之一。據(jù)南通如東沿海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)反映，目前省級(jí)已沒(méi)有建設(shè)用地指標(biāo)，經(jīng)過(guò)市縣一層到達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地指標(biāo)少之又少，基本上無(wú)濟(jì)于事，但城鎮(zhèn)建設(shè)又不能滯緩，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，工業(yè)區(qū)的拓展等等都必須依賴土地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該區(qū)近年城鎮(zhèn)建設(shè)用地近1 000多畝，但是縣里統(tǒng)籌了僅僅50畝左右，其余均要靠自己來(lái)解決。為了突破土地瓶頸，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，各地也是紛紛出招尋求解決辦法，通過(guò)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、土地復(fù)墾等辦法來(lái)增加建設(shè)用地。但是，這些辦法有的已觸犯到農(nóng)地保護(hù)的相關(guān)法令和政策，當(dāng)?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo)也心有余悸，承認(rèn)做法有出入，但為了發(fā)展，有的措施也是不得以而為之。

2.土地用途和性質(zhì)調(diào)整不易，鎮(zhèn)區(qū)面積難以拓展。我國(guó)實(shí)行的是最嚴(yán)格土地制度。私自、輕易轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)，改變土地用途尤其是基本農(nóng)田可能性為零。然而沿海前沿鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般以農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，農(nóng)業(yè)用地占比都很高。比如南通通州灣的三余鎮(zhèn)，作為原南通通州區(qū)的農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，建設(shè)用地規(guī)模小，新一輪土地規(guī)劃建設(shè)用地空間不足，在加上該區(qū)90%以上的農(nóng)地屬于基本農(nóng)田，使得用地剛性需求與耕地保護(hù)之間的矛盾十分突出，自身城鎮(zhèn)規(guī)劃難以實(shí)施，鎮(zhèn)區(qū)面積難以擴(kuò)展。此外，除農(nóng)用地向建設(shè)用地的土地利用調(diào)整外，還涉及到土地性質(zhì)的調(diào)整。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)看，鎮(zhèn)區(qū)的土地還是以農(nóng)村建設(shè)用地為主。但是，當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)還未建立，農(nóng)村建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地權(quán)利不對(duì)等。這使得農(nóng)村建設(shè)用地上的建房也好，建廠也好，都難以取得國(guó)家所認(rèn)可的權(quán)屬保護(hù)，并且農(nóng)村建設(shè)用地向國(guó)有建設(shè)用地的性質(zhì)也相當(dāng)不易。再加上土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜，厘清難度較大，經(jīng)過(guò)多輪改制，產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，這些均制約了鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展。

3.土地承包政策制約，農(nóng)民集中土地集聚困難。從調(diào)研來(lái)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)三十年不變的政策一定程度上制約了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致了土地集聚，農(nóng)民集中困難，影響了各區(qū)域的城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從二輪土地承包開始，這種接近“生不增死不見(jiàn)”的農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度，的確在保障農(nóng)民利益，使得農(nóng)民長(zhǎng)久珍惜土地，持續(xù)投資土地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面起到了積極作用。但是，由于無(wú)法調(diào)整土地，一方面，這一政策使得土地占有極不平衡，有的農(nóng)戶家雖有新增人口，但卻無(wú)法分到地，而有的農(nóng)戶老人已去世，或者無(wú)力種地，村集體也不能收回土地。再加上國(guó)家農(nóng)補(bǔ)實(shí)施，即使拋荒同樣也能拿到補(bǔ)貼，這樣就使得土地的流轉(zhuǎn)，土地集聚越發(fā)困難。雖然土地管理法對(duì)重新調(diào)整農(nóng)地有相關(guān)規(guī)定，但在農(nóng)村要達(dá)成2/3以上成員或代表的同意，其談判成本相當(dāng)高。同時(shí)，十七屆三中全會(huì)將承包關(guān)系重申為“長(zhǎng)久不變”更使得“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的政策難以貫徹執(zhí)行。此外，隨著生活水平改善，家庭變化，農(nóng)民有著翻新建房的需求，但各地基本上已經(jīng)停止宅基地審批，農(nóng)民頗為不滿。

三、意見(jiàn)及建議

（一）正視已有土地政策的不足，突破制度約束瓶頸

從上文的現(xiàn)狀分析總體來(lái)看，土地利用制約因素更多的是制度政策層面的，難以輕易更改。比如，在前沿鎮(zhèn)土地利用中，普遍反映了三十年土地承包政策帶來(lái)的各種弊端。但是，自1980年代，我國(guó)初期大規(guī)模地進(jìn)行均分土地后，不但沒(méi)有再進(jìn)行一次均分土地的打算，反而一而再再而三地強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定土地承包。在十七屆三中全會(huì)報(bào)告中，更是提出土地承包權(quán)長(zhǎng)久不變。

此外，建設(shè)用地指標(biāo)匱乏更是一個(gè)普遍性的難題。我國(guó)實(shí)行的是最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，18億畝耕地更是不可觸及的紅線。對(duì)于建設(shè)用地指標(biāo)，上級(jí)政府都是嚴(yán)控的。但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是推進(jìn)城鎮(zhèn)化，必須要獲得建設(shè)用地。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是窮盡辦法，比如“增減掛鉤”，違規(guī)的“以租代征”，或者通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)來(lái)獲得更多的建設(shè)用地。但是，前文也提到，農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)基本上是空白的，基層基本上按照國(guó)有用地的征用辦法來(lái)處理農(nóng)村建設(shè)用地的征用與補(bǔ)償，缺乏法律的依據(jù)。

因此，現(xiàn)有土地政策的不足亟須我們改革創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，尤其是集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，雖有試點(diǎn)流轉(zhuǎn)，但依然沒(méi)有建立可行的流轉(zhuǎn)管理辦法，嚴(yán)重滯后當(dāng)前的實(shí)際形勢(shì)。從我們的調(diào)研來(lái)看，在基層一線工作的領(lǐng)導(dǎo)普遍認(rèn)為隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，《土地管理法》必須要做適時(shí)修訂，相關(guān)單位應(yīng)對(duì)推進(jìn)中出現(xiàn)的政策問(wèn)題給予解釋和幫助，否則工作難以開展。

（二）建立土地利用創(chuàng)新機(jī)制，緩解鎮(zhèn)區(qū)用地難題

雖然我們一再?gòu)?qiáng)調(diào)要突破制度瓶頸，完善已有政策，但是在當(dāng)前，很多政策的調(diào)整比較困難。比如，我們認(rèn)為再次實(shí)施“均分土地”的政策可能性并不大。這就需要我們?cè)趯?shí)踐工作中，在政策允許的范圍內(nèi)，創(chuàng)新土地利用的機(jī)制，建立適宜各自地區(qū)的可行辦法，緩解用地難題。

比如，對(duì)于當(dāng)前普遍反映的農(nóng)村土地調(diào)整難問(wèn)題。我們建議對(duì)于一些老弱病殘的農(nóng)戶，本人如不能或不適合再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可以在自愿的情況下對(duì)其按照征地辦理失地保險(xiǎn)，再收回承包地。對(duì)于已成為市民的農(nóng)民，土地的收回更是順理成章。集體可以將這部分地作為機(jī)動(dòng)地，調(diào)整再分配。

再如，針對(duì)停審批宅基地引發(fā)的問(wèn)題，我們認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，可以借鑒張家港塘橋鎮(zhèn)的做法。凡是有建房需求的農(nóng)戶，可以向政府申請(qǐng)“預(yù)拆遷”，政府將其納入拆遷計(jì)劃，按照征地標(biāo)準(zhǔn)給予一系列補(bǔ)償，完成拆遷和交出承包地之后，農(nóng)戶可以在鎮(zhèn)區(qū)得到安置新房，獲得城鎮(zhèn)社保，滿足新房需求。采用“預(yù)拆遷”的辦法，一方面可以解決農(nóng)戶住房需要，減輕農(nóng)民不滿；另一方面更是可以加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，集約土地利用，增加建設(shè)用地。

（三）完善沿海圍墾協(xié)調(diào)機(jī)制，提高土地利用效率

對(duì)于沿海復(fù)墾后土地性質(zhì)或者土地用途問(wèn)題，雖依然是政策方面，但是它涉及到海域使用和土地使用，海域使用權(quán)與土地使用權(quán)換發(fā)的糾紛也就成了沿海開發(fā)中的一大障礙。因此，這需要兩大部分的協(xié)調(diào)與合作。但是，目前無(wú)論是政府層面還是學(xué)術(shù)領(lǐng)域，關(guān)注均甚少。

對(duì)于沿海充裕的土地，在做好海域證和土地證銜接的同時(shí)，做好圍墾土地的規(guī)劃，確保土地合理合規(guī)的使用。在海域使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋厥褂脵?quán)的過(guò)程，應(yīng)該明晰土地的用途性質(zhì)，給予一定的商業(yè)用地比例，從而有利于濱海新城的建設(shè)。此外，圍墾土地基本屬于不可逆轉(zhuǎn)的過(guò)程，再加上沿海產(chǎn)業(yè)的自身特質(zhì)，必然對(duì)生態(tài)環(huán)境有一定的影響，切莫以犧牲環(huán)境作為發(fā)展城鎮(zhèn)化、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的代價(jià)。如著名的圍墾之國(guó)荷蘭，為了確保生態(tài)平衡，在土地規(guī)劃方面，1～2土地用于農(nóng)業(yè)，1～4用于城鎮(zhèn)開發(fā)，余下的1～4是自然區(qū)域，包括森林和河湖水面。

對(duì)于資源比較豐富的圍墾土地，雖然產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)劃限制等因素限制了土地利用率，但是我們認(rèn)為產(chǎn)業(yè)引進(jìn)滯緩、外來(lái)投資不足依舊是主要因素。同時(shí)，我們也認(rèn)為，沿海前沿鎮(zhèn)和各自濱海新區(qū)也必須加強(qiáng)聯(lián)系，共同來(lái)解決發(fā)展中的土地問(wèn)題。比如，南通通州灣三余鎮(zhèn)農(nóng)田90%以上基本農(nóng)田，改變土地性質(zhì)困難，建設(shè)用地有限，工業(yè)發(fā)展薄弱（鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)僅有兩家企業(yè)），我們提出能否將三余鎮(zhèn)的工業(yè)發(fā)展都放在臨近的濱海新區(qū)，人口也逐步搬遷至濱海新城，三余鎮(zhèn)利用傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)著重通過(guò)萬(wàn)頃良田工程，著重打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，減少建設(shè)用地需求。濱海新城不僅提高了土地利用率，還帶動(dòng)了新城的人氣，形成較好的發(fā)展局面。

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