政府決策為什么不能朝令夕改

毛壽龍

【述評由頭】“朝令夕改”現(xiàn)象古已有之，指早晨下命令，晚上就改變。《漢書·食貨志上》：“急政暴虐，賦斂不時，朝令而暮改。”形容政令多變，讓人無所適從。唐·元稹在《授馬總檢校刑部尚書天平軍節(jié)度使制》中寫道：“有迎新送故之困，朝令夕改之煩，自非有為而為?！薄澳骸焙汀跋Α币馑枷嘟夹稳菡咦兓?。當(dāng)今社會，“朝令夕改”現(xiàn)象并沒有銷聲匿跡。近年來，我國公共政策領(lǐng)域也會出現(xiàn)朝令夕改、半途夭折等“短期流變”現(xiàn)象，不僅加大了政策執(zhí)行的阻力，削弱政策的權(quán)威性和政府治理效果；而且增加了公眾對政策的非適應(yīng)性，造成人力、物力、財力等資源的損耗和浪費(fèi)，影響了政府公信力和社會穩(wěn)定。當(dāng)然，并不是說所有的令都不能改，對那些不切實(shí)際、不合時宜的令，該改還得改。朝令夕改不可取是因?yàn)閷σ粋€人來說，尚且要做到言出必行，作為一個單位乃至一級政府，則更應(yīng)該令行禁止，只有這樣，方能提升政府公信力，贏得民眾的擁護(hù)。為什么“朝令夕改”現(xiàn)象依然存在？如何有效治理“朝令夕改”現(xiàn)象？我們邀請有關(guān)領(lǐng)域的權(quán)威專家進(jìn)行分析。

【摘要】朝令夕改，對于政府來說，在很多情況下是不得不為的事情。但是從秩序的角度來說，這種不得不的苦衷，源于政府不尊重擴(kuò)展的市場秩序的規(guī)律，也不尊重擴(kuò)展的社會秩序的規(guī)律，更緣于政府不尊重自身具有普遍性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)。朝令夕改，可能會出現(xiàn)很多問題。從大的方面來說，會導(dǎo)致政府失去人民的信任；從小的方面來說，會導(dǎo)致社會失序。如果政府尊重這些秩序的規(guī)律，那么朝令夕改的政府決策就會大大減少，政府會成為一個有限、有效和有公信力的政府。

【關(guān)鍵詞】朝令夕改 秩序 市場 社會 國家 【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

朝令夕改，可能會出現(xiàn)很多問題。從大的方面來說，會導(dǎo)致政府失去人民的信任；從小的方面來說，會導(dǎo)致失序。顯然，朝令夕改有很多問題，需要改正。但為什么大家已經(jīng)有這樣的認(rèn)識，朝令夕改的問題依然存在，而且很難根絕，甚至很難緩解呢？筆者從秩序的角度研究發(fā)現(xiàn)，朝令夕改，在特定的秩序范圍內(nèi)是可以接受的，而且是有正當(dāng)性的，但是在特定的秩序維度，它又是不可接受的，而且也是需要解決的。這說明，朝令夕改是有維度的。

市場秩序中的朝令夕改

在原始市場秩序中，朝令夕改經(jīng)常發(fā)生，而且值得鼓勵；在擴(kuò)展的市場秩序中，政府的決策要慎重，要遵守公共決策的規(guī)則

朝令夕改，在市場秩序里，是經(jīng)常發(fā)生的現(xiàn)象，而且也是值得鼓勵的。比如，消費(fèi)者可以朝令夕改，早上決定晚上吃中餐，到了晚上卻決定吃西餐，這是非常正常的。生產(chǎn)者也是如此，今天做肯德基生意，明天改行做互聯(lián)網(wǎng)外賣。消費(fèi)者在最后付款前，都可以自由決定要不要買，而且在買了之后還可以反悔，也就是商家給的無理由退貨。剛開始無理由退貨還要支付退回的快遞費(fèi)，現(xiàn)在很多商家已經(jīng)讓消費(fèi)者不需要支付退貨費(fèi)。生產(chǎn)者更是如此，不僅是生產(chǎn)什么，而且到哪兒生產(chǎn)，都是生產(chǎn)者的自由。對于投資者來說，更是如此。投資什么，怎么投資，股權(quán)投資還是債券投資，要不要有杠桿，都是投資者說了算。這說明，市場秩序是一個權(quán)利的秩序，在個人權(quán)利的范圍內(nèi)，每個人，無論你是消費(fèi)者、生產(chǎn)者，還是投資者，都可以有充分的自由，朝令夕改。這不僅是現(xiàn)實(shí)，而且也應(yīng)該是價值所在，因?yàn)橄M(fèi)者權(quán)利、生產(chǎn)者自由、投資者的資本自由，都是經(jīng)濟(jì)繁榮的重要保障。在這個時候，對于政府來說也是一樣的，也同樣有其權(quán)利范圍內(nèi)的自由度。

不過，市場并不完全是一個絕對自由的王國，即使在理念層次、制度層次，市場參與者有其權(quán)利范圍內(nèi)的自由，但這種自由，也意味著內(nèi)在的和外在的責(zé)任。其內(nèi)在的責(zé)任是需要符合經(jīng)濟(jì)人的理性，消費(fèi)者不能讓自己吃虧，生產(chǎn)者也不能讓自己虧本，尤其是消費(fèi)者和生產(chǎn)者不能有對其他人損害的顯著的負(fù)外部性。這種責(zé)任是自然而然的，所以不具有公共性，但根據(jù)這一描述性的責(zé)任，消費(fèi)者和生產(chǎn)者的行為是可以被觀察到，而且可以被理解的，也是可以被認(rèn)可的。在這個時候，市場經(jīng)濟(jì)參與者的行為就有了一定的穩(wěn)定性，這個穩(wěn)定性就在于經(jīng)濟(jì)人理性。這種理性使得人與人之間的權(quán)利關(guān)系，雖然各自有充分的自由，但相互之間的關(guān)系，卻是有一定的穩(wěn)定性，而且不會輕易朝令夕改。想象一下，如果消費(fèi)者經(jīng)常朝令夕改，經(jīng)常買了后就退貨，其結(jié)果就會導(dǎo)致銷售者和消費(fèi)者的模式發(fā)生根本性改變，退貨就會變得不太容易，而且需要有成本。消費(fèi)者任性的權(quán)利，實(shí)際上是以消費(fèi)者行為的大數(shù)量的穩(wěn)定性為基礎(chǔ)的。自然，生產(chǎn)者和投資者行為在權(quán)利范圍內(nèi)的任性的自由，也是以其大數(shù)量的穩(wěn)定性為基礎(chǔ)的。這種穩(wěn)定性在具體決策層次，是大數(shù)量的穩(wěn)定性，在集體關(guān)系層次則是各方選擇的認(rèn)同，在規(guī)則層次則涉及到基本的權(quán)利的穩(wěn)定性，也就是權(quán)利范圍內(nèi)有自由，但任性有其特定的空間。

在這個意義上，政府雖然在自身的民事決策上有其權(quán)利上的自由，但在集體層次由于政府和其他市場參與者相比有其天然的優(yōu)勢，尤其是具有權(quán)力的優(yōu)勢，往往在決定方面需要有更多的外在責(zé)任。在規(guī)則層次，政府的行為，也需要有更多的外在責(zé)任，而不能朝令夕改，說今天買了，明天就無理由退貨，這在消費(fèi)者應(yīng)該是正常的事情，但對政府來說沒有特殊理由，是不能輕易更改決策的。因?yàn)檎鳛橹刃虻木S護(hù)者，還有其更多的內(nèi)在責(zé)任。

所以，在擴(kuò)展的市場秩序中，政府的命令只限于政府的民事行為，對一般市場主體來說，在契約的范圍內(nèi)可以朝令夕改，但對于政府來說，即使在契約范圍內(nèi)，也要慎重，因?yàn)檎臎Q策，既是民事決策，也是公共決策，需要遵守公共決策的規(guī)則。而就市場秩序中政府制定和維護(hù)法律和秩序以及公共服務(wù)方面的決策，則更需要維護(hù)相關(guān)的傳統(tǒng)，即使有變化的地方，也需要嚴(yán)格遵守相關(guān)的決策的程序。個別地方早上出臺取消限購政策，到了晚上又取消了這一取消住房限購的政策，這樣的做法不僅不符合有限政府的原則，而且也不符合政府不能朝令夕改的原則。

社會秩序中的朝令夕改

原始社會秩序具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性；在擴(kuò)展的社會秩序中，政府不能朝令夕改，而應(yīng)遵守長期形成的規(guī)則

當(dāng)然，市場秩序，無論是原始的秩序，還是擴(kuò)展的秩序，并不完全是純粹的權(quán)利秩序。因?yàn)槭袌鲭m然很有活力，而且具有高度的流動性，但是如果缺乏原始的社會權(quán)威秩序的支撐，也是高成本的。

社會秩序有原始的社會秩序和擴(kuò)展的社會秩序。原始的社會秩序，往往是以血緣、地緣以及情感為基礎(chǔ)的。如果說市場秩序的核心原則是平等的理性計(jì)算和合作，那么社會秩序的特征是平等的情感體驗(yàn)和合作。在原始的社會秩序里，父子、夫妻、親戚、鄰里，是費(fèi)孝通所說的一個差序結(jié)構(gòu)。在這個結(jié)構(gòu)里，核心圈是社會秩序的核心部分，也是情感最濃的部分。這個結(jié)構(gòu)里，父母和子女的關(guān)系是永久的關(guān)系，夫妻關(guān)系雖然在現(xiàn)代社會越來越不穩(wěn)定，但和市場中的萍水相逢相比，無疑也是永久性的關(guān)系。這個關(guān)系雖然有其變化性，也有其不穩(wěn)定性，但有序的原始秩序，是以長時間的、沒有明確的功利關(guān)系和理性經(jīng)濟(jì)計(jì)算的互動行為為特征的。作為一個情感的秩序，它實(shí)際上是一個權(quán)威的秩序。在這里，權(quán)威是慢慢形成的，在形成過程中，權(quán)威具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性。父母的權(quán)威、長兄的權(quán)威、族長的權(quán)威、班長的權(quán)威，鄰里君子的權(quán)威等，甚至社會組織中的權(quán)威，往往有其情感基礎(chǔ)。用德國社會學(xué)家韋伯的語言說，這是魅力型的權(quán)威。擴(kuò)展的社會秩序，往往需要有可普遍化的規(guī)則來支撐，比如不許偷盜、不許殺人，這些規(guī)則可以讓人走出原始秩序，從而走遍天下都不怕。交通秩序也是擴(kuò)展的秩序，是普遍化的秩序。這種秩序往往以交通事故的血的教訓(xùn)累積起來。擴(kuò)展社會的秩序，是血的教訓(xùn)為基礎(chǔ)的規(guī)則的權(quán)威秩序。

純粹的市場秩序，實(shí)際上只存在于教科書中。實(shí)際上的市場，往往與現(xiàn)實(shí)中的社會秩序密切相關(guān)。一個企業(yè)和產(chǎn)品，如果讓消費(fèi)者有一個情感的依托，這個企業(yè)和產(chǎn)品就擁有了社會價值，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上叫做有了很好的社會資本?；仡^客、果粉（蘋果的粉絲）、鐵桿消費(fèi)者，這些都是企業(yè)寶貴的財富。一旦企業(yè)遇到難關(guān)，這些鐵桿的消費(fèi)者不離不棄，這些看起來是非理性的消費(fèi)者，卻因?yàn)槟軌蚪o企業(yè)和產(chǎn)品以非理性的情感性原始社會秩序的支持，而讓企業(yè)具有了深厚的社會資本。一個企業(yè)如果能夠做到這個層次，已經(jīng)與教科書中的純粹市場秩序中的企業(yè)有了很大的差別。這樣的企業(yè)，會有很強(qiáng)的自身傳統(tǒng)，對這些傳統(tǒng)，不可能輕易朝令夕改。

當(dāng)然，對政府來說，更是如此。如果政府提供的產(chǎn)品，哪怕是可變的產(chǎn)品，甚至是政府職務(wù)之外的產(chǎn)品，如警察在街頭給人指路，甚至用警車把迷路的人送到目的地等，能夠長期堅(jiān)持，無怨無悔，政府與民眾之間就會形成一個比較長期的感情關(guān)系。在這個時候，政府有充分的權(quán)力變化自己的政策，警察可以有公務(wù)在身為理由，而拒絕提供這種零星的社會服務(wù)，但其因此而引起的對政府形象的損害，很可能具有顯著性。在這個意義上，政府的產(chǎn)品，尤其是公共服務(wù)，最好不要有變化，而提供的法律和秩序，則更是不要輕易變化。比如交通秩序，是一個政府?dāng)U展秩序和駕駛?cè)肆?xí)慣形成的原始秩序構(gòu)成的。這個時候，警察如果能夠更好地尊重駕駛?cè)说脑贾刃?，在原始秩序的基礎(chǔ)上形成具體的交通規(guī)則，然后在此基礎(chǔ)上根據(jù)可能的問題來進(jìn)行交通執(zhí)法，警民之間就會有更和諧的關(guān)系，而警察也會擁有更高的社會權(quán)威，從而在執(zhí)法的時候得到更多的理解和支持。

因此，在社會領(lǐng)域，政府的行動也不能朝令夕改，而是要遵守擴(kuò)展的社會秩序長期形成的規(guī)則。比如交通秩序領(lǐng)域，紅燈停、綠燈行、黃燈在安全情況下選擇?；蛘咝?，這是長期形成的交通習(xí)慣。如果政府發(fā)現(xiàn)很多人在黃燈的時候搶行，為解決黃燈搶行的問題，決定黃燈禁止行。這一新規(guī)則看起來解決了黃燈搶行的問題，但實(shí)際上違背了交通秩序長期形成的基本的規(guī)則，結(jié)果新規(guī)出來后出現(xiàn)了更多的交通事故問題。很多地方的警察為了避免出現(xiàn)交通事故而不執(zhí)行這一新規(guī)。最后國家有關(guān)部門不得不暫緩執(zhí)行此新規(guī)。這也屬于在社會秩序領(lǐng)域朝令夕改的問題。

擴(kuò)展的國家秩序中的朝令夕改

政府朝令夕改源于政府不尊重擴(kuò)展的市場秩序的規(guī)律，也不尊重擴(kuò)展的社會秩序的規(guī)律，更緣于政府不尊重自身具有普遍性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)

在組織秩序中，核心的元素是命令的權(quán)力與服從的義務(wù)，其要點(diǎn)是權(quán)力。組織秩序需要有其穩(wěn)定性，組織自身就是對混亂失序狀態(tài)的替代。周邊組織環(huán)境越是混亂，越是缺乏秩序，組織秩序越需要其穩(wěn)定性。組織秩序的穩(wěn)定性，包括理念的穩(wěn)定性、結(jié)構(gòu)和功能的穩(wěn)定性、文化的穩(wěn)定性、運(yùn)行的穩(wěn)定性、制度規(guī)則和命令執(zhí)行鏈條的穩(wěn)定性。理念的穩(wěn)定性，涉及到核心價值觀的問題。結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性涉及到組織結(jié)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)層的穩(wěn)定性、決策層的穩(wěn)定性、執(zhí)行的穩(wěn)定性、評估的穩(wěn)定性，核心是權(quán)力和責(zé)任的穩(wěn)定性。

在眾多組織中，政府是規(guī)模最為龐大的組織，而且其命令具有強(qiáng)制性和普遍性。所謂強(qiáng)制性，就是政府的命令是所有公民個人和相關(guān)組織都必須遵守的，如果不遵守就會有被強(qiáng)制的后果。所謂普遍性就是，政府的命令本身具有可普遍性，像不許偷盜的規(guī)則那樣，所以可以讓所有的公民個人和組織很輕松地普遍服從。不許侵犯生命權(quán)，不許侵犯個人財產(chǎn)，都是屬于可普遍性的規(guī)則。如果政府的命令符合可普遍性的規(guī)則，那么它得到普遍執(zhí)行的可能性也大大增加，而且偶然有不遵守政府命令的人和組織，政府采取強(qiáng)制的必要性大大減少。政府的法不責(zé)眾，命令也不能責(zé)眾，其背后的道理是，政府的命令本身可以很自然地、很輕松地讓絕大多數(shù)人服從。如果政府的命令不符合可普遍性原則，那么公民個人和組織，就很難去普遍服從，其結(jié)果就是政府如果要公民服從，其強(qiáng)制的必要性就大大增加，一旦超出政府的能力，該命令就不會得到很好的執(zhí)行，政府自身的公信力也會因此而受到嚴(yán)重的影響。上文提到的，紅燈停、綠燈行、黃燈根據(jù)情況決定行和停，是可普遍化的規(guī)則。黃燈必須停，否則就按闖紅燈處罰，其結(jié)果是司機(jī)不得不在遇到黃燈的時候就緊急停車，其結(jié)果就會導(dǎo)致大量的追尾。司機(jī)就不得不進(jìn)行艱難的選擇：服從政府命令就會被追尾，不服從政府命令就會被處罰。很多司機(jī)為了避免被追尾（更大的禍害）而選擇不得不被政府處罰。其結(jié)果是大量的違章，也就是不執(zhí)行政府的命令。好警察也不得不在減少車禍和嚴(yán)格執(zhí)法之間進(jìn)行選擇，為了減少車禍而選擇不執(zhí)行黃燈停的命令。

當(dāng)然，政府在面臨特殊情形時，比如房地產(chǎn)存在泡沫時，也會做出一些不具有可普遍性的命令，如限制居民購買住房，每家每戶只能購買兩套。而在房地產(chǎn)存在大量的庫存的情況下，政府則會取消命令，居民購買住房不受每家每戶購買兩套的限制。這種命令，往往是地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐哪硶r某刻的具體問題而做出的，往往是對中央政府所規(guī)定的可普遍性的民事權(quán)利的限制。所以，除非面臨極端泡沫的情形，一般情況下，政府不能輕易出臺這樣的政策措施。如果要出臺，也要進(jìn)行嚴(yán)格的科學(xué)論證，而不能幾個人根據(jù)初級的想象而輕易做出。如果沒有嚴(yán)格的科學(xué)論證，而且也沒有經(jīng)過嚴(yán)格的公共政策的程序，那么出臺的政策就很可能無法針對性地解決問題，反而會引起更多的問題。比如有些地方出臺限購令之后，當(dāng)?shù)孛裾块T迎來了補(bǔ)辦結(jié)婚證和辦理離婚的高潮，甚至事先準(zhǔn)備的結(jié)婚證和離婚證都不夠用。有些地方限購令出臺之后，一下子導(dǎo)致一些樓盤銷售不旺，房地產(chǎn)企業(yè)面臨資金周轉(zhuǎn)困難的問題。幾年下來還出現(xiàn)鬼城，出現(xiàn)大量庫存的問題。這個時候就迫使政府做出新的規(guī)定，放松限購令。但限購令上午剛出去，就傳來了多地售樓處排隊(duì)搶購的問題，而且房價一小時漲一次，然后到了晚上政府不得不重新啟動限購令。這樣朝令夕改的問題，政府的確有其苦衷，但看起來很有苦衷的朝令夕改問題，其背后的原因是沒有遵守公共政策科學(xué)決策的規(guī)律，同時也沒有很好地遵守公共政策從制定、執(zhí)行、評估和變更、終結(jié)，需要有一個嚴(yán)格的程序的原則。而從可普遍性的規(guī)則來看，不得不進(jìn)行朝令夕改的政府命令，往往是違背了可普遍化的規(guī)則，因?yàn)椴环峡善毡榛囊?guī)則，政府的命令不得不根據(jù)實(shí)際情況的變化而變化，這個時候政府朝令夕改，也就是自然而然的事情了。

總之，朝令夕改，對于政府來說，在很多情況下是不得不為的事情。但是從秩序的角度來說，這種“不得不”的苦衷，源于政府不尊重擴(kuò)展的市場秩序的規(guī)律，也不尊重擴(kuò)展的社會秩序的規(guī)律，更緣于政府不尊重自身具有普遍性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)。如果政府尊重這些秩序的規(guī)律，那么政府的政令就會尊重擴(kuò)展的市場秩序、尊重擴(kuò)展的社會秩序，而且也尊重自身的普遍性和強(qiáng)制性。如果政府做到了這幾點(diǎn)，那么政府朝令夕改的必要性就會大大減少，政府就會是有限政府、也是有效的政府，更重要的是，政府還會是有公信力的政府。

（作者為中國人民大學(xué)公共財政與公共政策研究所執(zhí)行副院長、教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，新華網(wǎng)，2013年11月15日。

責(zé)編/高驪 溫祖?。ㄒ娏?xí)） 美編/于珊