戶籍制度改革的財政難題

改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，可以毫不夸張的說，現(xiàn)在已經(jīng)邁入了“城市時代”，半數(shù)以上的人口工作生活在城市。然而，根據(jù)國家發(fā)改委的數(shù)據(jù)顯示，如果按照戶籍進行劃分，我國城鎮(zhèn)化率還不足百分之四十。如此大的“剪刀差”再次將戶籍問題推上風口浪尖，官方、媒體和學界似乎都對戶籍改革達成了原則性的共識。經(jīng)過多年的調研和論證，中央層面上戶籍制度改革的頂層設計已經(jīng)全面鋪開，可是地方層面上的執(zhí)行力度卻大打折扣。原因何在？最近一期的《當代中國》雜志（Journal of Contemporary China）刊登了中國學者的最新研究成果，強調取消落戶門檻對各個城市帶來的財政壓力，以此解析為何戶籍改革的推進不夠順利。

在這篇名為《地方財政能力與城市戶口自由化》（Local Fiscal Capability and Liberalization of Urban Hukou）的文章中，兩位學者一開始就指出，戶籍本身代表著一系列權利和福利，比如醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等服務體系均基于戶籍而有所區(qū)別。在分稅制的財政體系下，地方承擔了大部分基本的公共服務支出，因此其是否有動力推進流動人口在本地落戶，這不僅取決于中央和地方的美好意愿，還取決于各地的財政支出。一旦財政支出過于龐大，就會降低地方落實戶籍制度改革的積極性。作者通過兩個方面搭建了評估框架，一方面測算支付需求，如果給當?shù)亓鲃尤丝谔峁┏鞘袘艨跁a(chǎn)生多少基本公共服務的支出成本；另一方面測算地方的財政能力，地方現(xiàn)有的財政預算是否能夠滿足流動人口落戶后的支付需求?？紤]到中國城市之間存在著較大的區(qū)域差距，兩位作者選取了分布在全國各地的45個城市樣本，意圖在整體上對戶籍制度改革提供客觀的評估結論。

盡管流動人口申請城市居住證也能享受到部分福利，但戶口畢竟才是最完整的城市基本公共服務的保障。作者將其分為義務教育、低收入群體住房補貼、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和最低生活保障金五個大類，并認為以往的學術研究通常低估了這方面的支出標準。當然，由于地區(qū)的差異，每個城市戶口帶來的平均公共服務支出區(qū)別很大，最低的城市只需要北京五分之一的支出。但即使是樣本平均數(shù)8500元乘以相當大的流動人口基數(shù)，也會是一筆相當大的財政負擔。那么，對于各個城市來說，是否有能力消化這部分支出呢。作者詳盡分析了樣本城市的財政能力之后，發(fā)現(xiàn)答案是比較消極的。如果強行推行流動人口落戶，絕大多數(shù)城市的地方財政將面臨嚴重的赤字，不但是欠發(fā)達地區(qū)，甚至北京和上海這樣的大城市，其財力也很難覆蓋。除非地方政府加大預算之外的稅收來源，否則在現(xiàn)有的預算體制下，強行實施流動人口落戶確實是很難讓人接受的行為。

那么，由于地方財政能力的欠缺，是不是就應該暫停戶籍制度的改革呢？當然不是，財政能力的欠缺僅僅是一個表面現(xiàn)象。事實上，中國財政多年來的快速增長已經(jīng)足夠負擔起流動人口落戶的大部分成本。只是基于現(xiàn)有分稅制的財政體系，地方稅收只占全國財政收入的小部分，卻要承擔起絕大多數(shù)公共服務的職能，因此不得不勒緊腰帶。兩位作者最后建議，要完成中央戶籍制度改革的目標，到2020年實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉移人口及其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，中央和地方政府必須通力合作，在行政層級和區(qū)域之間構建起有效的財政轉移支付體系，增強地方財政能力，共同承擔起城市基本公共服務的建設責任。（文/金韜）