社會(huì)資本參與公益事業(yè)的地方政府信用研究

胡子江

摘 要：公益事業(yè)需要龐大的資金介入，僅靠政府單一渠道來源是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此需要多方籌措資金，才能推動(dòng)公益事業(yè)的快速發(fā)展。而巨大的社會(huì)資本由于各種原因，未能有效進(jìn)入公益事業(yè)，其中重要原因之一就是地方政府在引進(jìn)社會(huì)資本后，不能兌現(xiàn)初期的承諾，隨意變更，造成政府的信用受損，嚴(yán)重影響到公益事業(yè)的發(fā)展。因此，地方政府必須提高信用度，從而促進(jìn)公益事業(yè)快速、健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：社會(huì)資本；公益事業(yè)；政府信用

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）24-0183-02

引言

當(dāng)前，隨著我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的改革正向深水區(qū)推進(jìn)，社會(huì)公益事業(yè)投資體制也在不斷深化改革，由原來的政府單一投入體制向多元投入機(jī)制轉(zhuǎn)變。在“十三五”期間，我國(guó)的各項(xiàng)公益事業(yè)將迎來一個(gè)蓬勃發(fā)展時(shí)期，基礎(chǔ)實(shí)施、民生工程都將有一個(gè)快速的增長(zhǎng)。這對(duì)于改善民生、促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，滿足人民群眾多層次服務(wù)需求，提升人民群眾的幸福感和滿意度具有重要意義。

從社會(huì)資本進(jìn)入公益事業(yè)的現(xiàn)狀看，除了體制機(jī)制的問題外，還存在著地方政府的信用問題，主要體現(xiàn)在地方政府在引進(jìn)社會(huì)資本后，隨意調(diào)整政策，隨意變更合同，使社會(huì)資本在投入公益事業(yè)時(shí)瞻前顧后，畏首畏尾；投入后或收益慘淡，或血本無歸。這一方面影響了地方公益事業(yè)的發(fā)展，更重要的是影響了地方政府的信用，而地方政府一但失去信用，其在日常工作中或重大問題、突發(fā)社會(huì)問題上所有的發(fā)聲都得不到民眾的信任和理解，所有的決策都不能得到民眾的認(rèn)可，這樣的后果將是災(zāi)難性的。

一、社會(huì)資本使用現(xiàn)狀

目前，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)多年的高速發(fā)展，社會(huì)群體中沉淀了大量資金，特別是近十年增幅更快，全國(guó)民間資本總量約30多萬億元。由于投資渠道不暢，巨大的社會(huì)資本或積淀，未能有效投入實(shí)體經(jīng)濟(jì)；或盲目投資，由于中小企業(yè)通過正規(guī)渠道融資難，往往通過民間借貸方式進(jìn)行資金籌措，且利息較高，甚至有高利貸存在，存在著極大的風(fēng)險(xiǎn)；或參與非法集資，集資人許以高額利息進(jìn)行集資，出借人理性上也不相信會(huì)有高利潤(rùn)的產(chǎn)業(yè)，但總是存在著幻想，從眾心理加上賭博心理，依舊會(huì)出借大量資金，借款人通過用后續(xù)資金發(fā)放前期資金利息的手段來延續(xù)出借人的發(fā)財(cái)夢(mèng)，一旦資金鏈斷裂，借款人就會(huì)出現(xiàn)跑路、被捕、自殺等，而出借人往往血本無歸、傾家蕩產(chǎn)，陷入貧困、悲慘的境地。因此，民間資本的無序流動(dòng)不僅會(huì)給社會(huì)資本帶來極大的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也是社會(huì)不穩(wěn)定的因素。

審計(jì)署統(tǒng)計(jì)顯示，截至2014年底，我國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)15.4萬億元，有的地區(qū)債務(wù)率已超100%。海通證券2014年6月報(bào)告認(rèn)為，我國(guó)地方政府的經(jīng)營(yíng)性和投資性凈現(xiàn)金流為負(fù)且每年需額外舉債覆蓋利息等支出，如不采取措施，未來四年地方政府債務(wù)率將達(dá)到國(guó)際通行的60%警戒線標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生工程還需要大量資金投入，地方政府在資金籌措上已經(jīng)是舉步維艱，在土地財(cái)政面臨枯竭的情況下，普遍是通過舉債來彌補(bǔ)資金缺口。據(jù)國(guó)務(wù)院研究發(fā)展中心預(yù)測(cè)，“十三五”期間，城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來的投資需求約42萬億元，主要包括經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)（交通、能源、水利等）、社會(huì)基礎(chǔ)實(shí)施（社保、養(yǎng)老、戶籍等）。如此龐大的投入，僅靠政府投入顯然是難以實(shí)現(xiàn)的，需要隱匿于民間的社會(huì)資本積極參與，這就需要從政策和法律層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。十八屆三中全會(huì)要求：“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！敝赋觯骸耙⑼该饕?guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制”，“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，“深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位?！?/p>

二、地方政府信用現(xiàn)狀

政府信用的主體是政府。因此，政府信用是指政府機(jī)關(guān)及其工作人員在行使公共權(quán)力時(shí)是否遵守法律、履行諾言而獲得公眾信任的程度。政府作為公權(quán)力的代行者，其職能是提供公共服務(wù)和履行公共職責(zé)，維護(hù)社會(huì)公平正義，在公權(quán)力行使過程中，讓公權(quán)力在陽(yáng)光、透明、被監(jiān)督和制約的環(huán)境下運(yùn)行，從而獲得公眾的認(rèn)可和信任。如果政府失信于民，表面上是政府威望的喪失，而本質(zhì)上是對(duì)公共責(zé)任的猥褻和對(duì)公共利益的侵損。因此，政府信用應(yīng)該具有公共意識(shí)、規(guī)則意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、示范意識(shí)。在履行公共職能時(shí)必須具有為公眾著想、為公眾服務(wù)的理念，在公共事務(wù)管理中必須做到公正、公平、公開，維護(hù)公共利益。研究表明，政府信用的高低直接影響交易成本。嚴(yán)重的可能會(huì)影響民間資本的發(fā)展，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲滯。

我國(guó)地方政府由于封建傳統(tǒng)觀念的束縛和影響，對(duì)于政府信用問題認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致法律意識(shí)淡薄、信用問題突出。

一是權(quán)力意識(shí)濃厚。認(rèn)為權(quán)就是法，權(quán)就是信用。表現(xiàn)在行政決策上就是決策的隨意性，大事小情靠拍腦袋，不經(jīng)過認(rèn)真的論證和科學(xué)的分析，也不經(jīng)過民主協(xié)商，特別是關(guān)系到民生項(xiàng)目，由于決策的隨意性，不僅得不到民眾的擁護(hù)，反而會(huì)引起民眾的反對(duì)，從而影響了政府決策的權(quán)威和信用。

二是政府契約精神缺失。地方政府在工作中，往往因領(lǐng)導(dǎo)換屆出現(xiàn)后人不理前人事的現(xiàn)象，使政策呈現(xiàn)不連續(xù)性或不穩(wěn)定性，政府的信用受到極大的傷害。

三是政府參與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，地方政府官員或因政績(jī)需要，或受利益驅(qū)使，經(jīng)常在企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中伸出無形之手，影響或干擾市場(chǎng)，管了很多不該管的事，或打壓企業(yè)，或?yàn)槠髽I(yè)站臺(tái)，特別是以政府信用為代價(jià)，為企業(yè)的不誠(chéng)信埋單。因此，在企業(yè)資金鏈斷裂時(shí)，有600多參與集資的人受害，直接導(dǎo)致一名投入4 000多萬的處級(jí)干部心理失衡，采用極端方式報(bào)復(fù)社會(huì)。

三、地方政府的高信用度有助于公益事業(yè)的發(fā)展

“十三五”期間，我國(guó)公益事業(yè)仍需巨額資金投入，在各級(jí)政府財(cái)政緊張的現(xiàn)狀下，這些投入僅靠政府單方面投入是不現(xiàn)實(shí)的。因此，如何有效地吸納社會(huì)資本參與，是政府面臨的一個(gè)重要課題，而政府的高信用度則會(huì)有助于社會(huì)資本投入公益事業(yè)，從而促進(jìn)公益事業(yè)的快速、健康發(fā)展。

隨著改革的不斷深入，舊有的社會(huì)資本參與公益事業(yè)的壁壘不斷被打破，各地相繼出臺(tái)了進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)的政策，對(duì)于擴(kuò)大公益事業(yè)的整體規(guī)模，提高公益事業(yè)發(fā)展質(zhì)量，為大眾提供更多、更好的社會(huì)服務(wù)，彌補(bǔ)政府和國(guó)有資本的不足，具有重要的作用。

結(jié)語

目前，各項(xiàng)改革全面鋪開，正在向縱深發(fā)展，涉及到更多深層次問題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)下行壓力也在加大，而2020年實(shí)現(xiàn)十八大上首次提出的“國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番”的新目標(biāo)必須如期完成。這就需要各項(xiàng)公益事業(yè)有一個(gè)大的發(fā)展，需要社會(huì)資本更加廣泛、深入地介入和參與，這種參與必須要有一個(gè)良好的環(huán)境保駕護(hù)航，而這種責(zé)任責(zé)無旁貸地落在政府身上，需要地方政府是一個(gè)誠(chéng)實(shí)守信的政府，為目前失信行為泛濫的社會(huì)做出榜樣，為社會(huì)資本參與地方公益事業(yè)提供安全保障。

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[責(zé)任編輯 李曉群]