開發(fā)式扶貧與低保之銜接互嵌

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20世紀(jì)末，中國完成了以基本解決溫飽為目標(biāo)的第一輪大規(guī)模扶貧開發(fā)計劃。21世紀(jì)以來，隨著市場化改革的深入，中國的農(nóng)村貧困出現(xiàn)了新特點，反貧困措施也有了進(jìn)一步的發(fā)展。在連續(xù)推出并實施兩個農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要的同時，中國又開始探索并最終全面實施農(nóng)村最低生活保障制度。2002年，中共十六大指出“有條件的地方，探索建立農(nóng)村最低生活保障制度。”2006年，中共十六屆六中全會提出在全國“逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度”。2007年1月，中央一號文件要求“在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度”。自此，中國形成了以開發(fā)式扶貧和最低生活保障兩大制度并舉的農(nóng)村扶貧新格局。扶貧開發(fā)與農(nóng)村最低保障制度都是中國反貧困的重要舉措，是中國緩解農(nóng)村貧困重要的基本制度安排，兩項基本制度的互嵌可以有效地發(fā)揮各自制度優(yōu)勢，互相補(bǔ)充，進(jìn)而提升整體反貧困效果。

從表1中可以看出，兩項制度在反貧困宏觀目標(biāo)上具有一致性，在微觀識別與瞄準(zhǔn)階段的基本做法也是類似的，兩項制度都不同程度地采用了收入標(biāo)準(zhǔn)、實物標(biāo)準(zhǔn)和群眾評議等識別方法。同時，我們應(yīng)該看到，兩項制度有著各自不同的政策目標(biāo)、比較優(yōu)勢和相關(guān)風(fēng)險，正是由于兩項制度的政策重點不同，才能實現(xiàn)政策效應(yīng)互補(bǔ)、形成幫扶合力。但也要看到兩項制度的形成路徑不同，做法也有很大差別，導(dǎo)致結(jié)果也必然會有差別。兩項制度也都面臨基層工作難度大的現(xiàn)實問題，如關(guān)于貧困人口數(shù)量，一定程度上存在“數(shù)量指標(biāo)控制”等現(xiàn)象；低保存在“老齡化”“老弱病殘”傾向、“寧可漏保、不能錯?！眱A向、“拆戶施保”式平均主義等現(xiàn)象。

還有一些問題需要社會各界給予更多理解，如目前政策話語下的貧困只涉及農(nóng)村貧困，甚至只涉及22個省的農(nóng)村貧困，扶貧體現(xiàn)出的是在中央動員下全社會對貧困地區(qū)貧困人口的幫扶，扶貧績效目標(biāo)是要減少貧困人口。但低保政策本身發(fā)端于城市，城鄉(xiāng)、東中西省份均有低保人口分布，低保體現(xiàn)出的是長期的、制度化的地方政府對地方困難群體的幫扶，低保的績效目標(biāo)不包括減少貧困人口，甚至?xí)膭畹胤秸迅嗳丝诩{入低保。目前，認(rèn)為扶貧管有發(fā)展能力的、低保管無發(fā)展能力的觀點仍普遍存在，這會影響低保的“應(yīng)保皆?！焙汀皯?yīng)扶盡扶”。

在農(nóng)村低保制度全面實施之后，中央提出了“實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接”的要求，并開展了一些試點。2014年、2015年各地也都開展了兩項制度銜接的基礎(chǔ)工作和“回頭看”工作。2015年，在中央《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中，明確提出要堅持扶貧開發(fā)與社會保障有效銜接，尤其要發(fā)揮農(nóng)村最低生活保障制度的兜底作用。其中“通過低保政策兜底一批”就是精準(zhǔn)扶貧方略中措施到戶精準(zhǔn)的“五個一批”的重要內(nèi)容之一。在當(dāng)前打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的目標(biāo)要求下，要實現(xiàn)兩項制度效應(yīng)互補(bǔ)的目標(biāo)，必須在以下幾個方面做好兩項制度的銜接和互嵌工作。

1.由國家統(tǒng)計局協(xié)調(diào)建立權(quán)威的全國統(tǒng)一的以農(nóng)民人均可支配收入為基礎(chǔ)指標(biāo)的國家貧困線。各省統(tǒng)計部門可以按照地方的社會消費(fèi)結(jié)構(gòu)和購買能力，科學(xué)地提出可以橫向比較的各省貧困線（即各省調(diào)整的國家貧困線）。省級政府和民政救助、扶貧系統(tǒng)應(yīng)該依據(jù)省級貧困線作為省級低保標(biāo)準(zhǔn)（實際上是“底線合一”）和財力投入，建立統(tǒng)一的貧困人口識別方法，要推進(jìn)扶貧線與低保線“兩線銜接”或者“底線合一”，確保貧困地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)能夠在2020年達(dá)到貧困線的水平，這一標(biāo)準(zhǔn)下的人群是當(dāng)前打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的目標(biāo)人群，要確保應(yīng)保皆保、應(yīng)扶盡扶。

2.各省可以根據(jù)自己的財力，制定高于上述底線的幫扶標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)，但應(yīng)維持低保的最低需求保障性質(zhì)，不能高于基本需求保障。低保的標(biāo)準(zhǔn)高低主要取決于救助對象的最低需求（甚至不是基本需求）。所謂最低需求，就是《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》里提出的“不愁吃、不愁穿”，避免低保制度所產(chǎn)生的“懸崖效應(yīng)”。實現(xiàn)低保兜底與其他救助政策的“脫鉤”與“協(xié)作”，對于困難群體的其他需求，盡量通過專項救助（如教育救助、住房救助、醫(yī)療救助、臨時救助等）解決。

3.在縣一級，強(qiáng)化扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組和社會救助機(jī)構(gòu)聯(lián)席會議的跨部門協(xié)調(diào)職能。建立縣、鄉(xiāng)、村、戶四級精準(zhǔn)扶貧和施救工作機(jī)制，解決基層存在的標(biāo)準(zhǔn)制定和人群識別問題，做好扶貧開發(fā)與低保兩項政策的制度銜接。扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保是在兩個不同體系下形成的制度安排，隨著其他社會保險、社會福利等社會政策的推行，需要銜接的政策制度會更多，要重點建立縣級制度銜接和資源整合的協(xié)調(diào)平臺。

4.在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組工作中實現(xiàn)扶貧和低保等社會救助的合并。要加強(qiáng)管理人員和農(nóng)村社區(qū)與社會工作能力建設(shè)，包括整合兩部門的工作人員。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)、編制較少，有的基層這兩部分的工作已經(jīng)合并為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會發(fā)展辦公室”，這樣做可以提高在標(biāo)準(zhǔn)制定和人員識別方面的效率。目前的脫貧被稱為“攻堅戰(zhàn)”，即使在脫貧攻堅戰(zhàn)完成時，我們應(yīng)該認(rèn)識到“脫貧人口”中相當(dāng)部分（估計1200左右）人口的收入只是靠低保達(dá)到貧困線的水平，他們本身仍然是社會經(jīng)濟(jì)狀況相對貧困的群體。從這個角度來說，幫助窮人的低保工作將會是一場“持久戰(zhàn)”，應(yīng)該在標(biāo)準(zhǔn)制定、人群識別、家庭經(jīng)濟(jì)核對和精準(zhǔn)施保等方面進(jìn)行長期的制度建設(shè)，以提高精準(zhǔn)扶貧和施救的績效。

5.引導(dǎo)社會和貧困人口正確理解“兜底”的含義。“兜底”包括貧困群體分類意義上的兜底，“底”即是指窮人中沒有能力的最困難群體（老弱病殘）。但“兜底”更重要的含義應(yīng)該是指發(fā)展干預(yù)順序上的兜底，即開發(fā)式扶貧最終解決不了的貧困問題，最后由低保來解決，首先還是要促進(jìn)貧困人口的發(fā)展?！岸档住边€包括保障主體的兜底，即低保作為一項國家干預(yù)是在家庭、集體、市場主體等無法有效解決貧困問題之后的制度安排，不能用低保代替“家庭保障”的作用。

6.鄉(xiāng)村扶貧和社會救助機(jī)構(gòu)應(yīng)切實以戶為單位開展幫扶。應(yīng)根據(jù)貧困家庭的資源特征提出幫扶計劃，保證大多數(shù)都能建檔立卡。特別是對收入低于貧困線的貧困人口（包括有勞動能力的貧困人口）“應(yīng)保皆?！?，并通過補(bǔ)差或分檔救助使得低保對象的收入水平能達(dá)到貧困線的水平。同時，要以戶為單位做到“應(yīng)扶盡扶”。事實上，大多數(shù)低保家庭都具有不同程度的發(fā)展能力，我們既要保證他們的發(fā)展權(quán)，積極協(xié)助促進(jìn)幫扶對象的就業(yè)和家庭經(jīng)濟(jì)發(fā)展、成員的心理健康和社會融合，也要積極做好支出型貧困家庭的轉(zhuǎn)介工作，發(fā)揮好其他專項救助和發(fā)展項目的作用，真正做到按需施救。

7.與開發(fā)式扶貧理念相結(jié)合，不斷創(chuàng)新最低生活保障制度。一是實行有條件的低保策略。對于普通的最低生活保障對象可明確規(guī)定一些行為要求，作為被救助對象獲得現(xiàn)金幫助的條件。中國在設(shè)立社會救助行為條件時，可兼顧外部性與內(nèi)部性，將其與社會和環(huán)境行為相聯(lián)系。例如，個人衛(wèi)生保潔、農(nóng)村環(huán)境愛護(hù)、鄰里互助、參加集體事務(wù)等。這樣既可以促進(jìn)被救助對象生活質(zhì)量的提升，又可以深化救助對象在社區(qū)中的融合。二是在低保制度的具體實施過程中，提高施保的精準(zhǔn)度。應(yīng)避免簡單地按家庭人口計算低保金額，應(yīng)該給兒童和老人更多的權(quán)重，將低保金額的發(fā)放與家庭中兒童和老人的相關(guān)情況掛鉤，從而降低有勞動能力者獲得救助份額的權(quán)重。