中國(guó)財(cái)政政策取向

何代欣

在剛剛結(jié)束的G20杭州會(huì)議上，各國(guó)探討經(jīng)濟(jì)合作的內(nèi)容主要集中于如何更好實(shí)施并協(xié)調(diào)世界范圍內(nèi)的宏觀調(diào)控政策。其中，對(duì)如何制定促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的財(cái)政政策，出現(xiàn)了一些引人關(guān)注的新提法，比如“維持財(cái)政政策有效性”、“恢復(fù)財(cái)政政策空間”、“靈活實(shí)施積極財(cái)政政策并加大力度”等。事實(shí)上，2008年全球金融危機(jī)之后，世界經(jīng)濟(jì)并未真正走出低谷。財(cái)政政策在幫助經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的過(guò)程中起到積極作用的同時(shí)，自身也正面臨諸多約束甚至風(fēng)險(xiǎn)。

依據(jù)IMF的統(tǒng)計(jì)，2016年全球經(jīng)濟(jì)增速雖然從危機(jī)之后的1%以下，溫和上漲為3%左右，但是增長(zhǎng)基礎(chǔ)依然薄弱，距離上一個(gè)周期（1998-2008年）約4%的增速仍有不小距離。而且，各國(guó)財(cái)政的穩(wěn)健性和可持續(xù)性正在降低。一個(gè)指標(biāo)性的數(shù)據(jù)是，經(jīng)濟(jì)危機(jī)之前（1991-2007年），主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體一般性政府債務(wù)占GDP比重從未超過(guò)50%，而危機(jī)之后（2008-2015年）的年度平均值達(dá)到了65%；發(fā)展中國(guó)家雖未被政府債務(wù)嚴(yán)重拖累，但也結(jié)束了2000年以來(lái)的財(cái)政減債周期（期間，一般性政府債務(wù)占GDP比重從2000年的52%降至2007年的35%），政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率重新回到年均40%左右的水平（2008-2015年）。政府債務(wù)高企和財(cái)政赤字?jǐn)U張，不僅直接影響到財(cái)政政策乃至宏觀政策的調(diào)控能力，而且可能觸發(fā)新一輪危機(jī)。

作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的中國(guó)，在本輪全球經(jīng)濟(jì)波動(dòng)中，所處位置和所受影響都是前所未有的。一方面，較之以往，中國(guó)有更大的經(jīng)濟(jì)體量和與世界更廣泛的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系；另一方面，面向未來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨結(jié)構(gòu)性改革的艱巨任務(wù)，同時(shí)要防止經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。從這個(gè)意義上講，宏觀調(diào)控與財(cái)政政策都與過(guò)去大不相同，理應(yīng)根據(jù)新形勢(shì)，做好預(yù)判和準(zhǔn)備。目前看，保持財(cái)政政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性、維持財(cái)政刺激的合理空間、促進(jìn)財(cái)政政策與其他政策的協(xié)調(diào)，將是三個(gè)極為重要的內(nèi)容。

歷史背景：財(cái)政政策的穩(wěn)定性與連續(xù)性是什么

1.中國(guó)宏觀調(diào)控經(jīng)驗(yàn)。1998年和2008年，中國(guó)實(shí)施了兩次大規(guī)模財(cái)政刺激計(jì)劃。積極財(cái)政政策不僅被廣泛理解為財(cái)政擴(kuò)張的政治表述，而且作為宏觀調(diào)控的主要工具，推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的中高速增長(zhǎng)。1998年中國(guó)做了兩件以前未曾嘗試過(guò)的事情：第一，通過(guò)擴(kuò)大財(cái)政赤字和增加政府債務(wù)，解決財(cái)政資金不足的問(wèn)題。這突破了新中國(guó)以來(lái)財(cái)政收支年度平衡和不借內(nèi)外債的傳統(tǒng)；第二，通過(guò)財(cái)政投資和政府消費(fèi)來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這改變了過(guò)往計(jì)劃指令式的經(jīng)濟(jì)調(diào)控模式，市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)手段起到?jīng)Q定性作用。2008年中國(guó)又將財(cái)政政策調(diào)控經(jīng)濟(jì)的手段進(jìn)一步強(qiáng)化：其一，中央財(cái)政的四萬(wàn)億投資計(jì)劃以及地方配套，直指當(dāng)時(shí)認(rèn)為的內(nèi)需不足問(wèn)題；其二，財(cái)政政策與貨幣政策開(kāi)始聯(lián)動(dòng)。貨幣發(fā)行量、利率、匯率和財(cái)政收支規(guī)模之間形成紐帶關(guān)系?？偟膩?lái)看，宏觀調(diào)控與財(cái)政政策之間的互動(dòng)實(shí)踐，構(gòu)成了過(guò)去20年間中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的獨(dú)特風(fēng)景。一些標(biāo)志性的事件大都與財(cái)政政策高度關(guān)聯(lián)。

2.怎樣制定財(cái)政政策。不同階段的宏觀調(diào)控目標(biāo)是不一樣的。一般而言，刺激總供給或者總需求都是財(cái)政政策可以發(fā)揮作用的領(lǐng)域。已有的兩次積極財(cái)政政策基本上集中在擴(kuò)大總需求。其中，政府投資起到了至關(guān)重要的作用。今天，中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成就廣受世界贊譽(yù)，并逐漸成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)走出去的一張“名片”。這背后的財(cái)政推動(dòng)力幾乎是決定性的。如若仔細(xì)觀察還可以發(fā)現(xiàn)，相比較計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的財(cái)政集中力量“辦大事”，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政政策對(duì)資金運(yùn)行管理的要求明顯提高。這主要體現(xiàn)在財(cái)政政策保持了穩(wěn)定性和可持續(xù)性。具體來(lái)講，與國(guó)家推動(dòng)的大型工程不同，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有一定的受益范圍，屬地特征也更明顯。發(fā)揮地方政府的積極性，保證穩(wěn)定且持續(xù)的資金投入成為工作重點(diǎn)。換言之，當(dāng)我們判斷政府投資的作用、理解宏觀調(diào)控的意義的時(shí)候，不能忽視財(cái)政政策背后所蘊(yùn)含的資金籌集、規(guī)劃實(shí)施和體制安排等一系列機(jī)制設(shè)計(jì)。

3.國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與最新理論。世界各國(guó)重拾財(cái)政政策的決心發(fā)端于2008年。某種程度上，這是對(duì)過(guò)去三十年各國(guó)認(rèn)為的貨幣政策優(yōu)于財(cái)政政策的矯正。當(dāng)然，如今人們對(duì)財(cái)政政策的理解不同于凱恩斯時(shí)期。首先，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為財(cái)政乘數(shù)是否大于1，即財(cái)政資金投入1塊錢(qián)能否帶來(lái)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出多于1塊錢(qián)，是判定財(cái)政政策有效性的基本標(biāo)準(zhǔn)。其次，財(cái)政政策與貨幣政策之間的協(xié)調(diào)進(jìn)入精細(xì)化合作階段。也就是說(shuō)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)中的資金存量和流量必須統(tǒng)一管理，既不能過(guò)分依賴(lài)貨幣政策倡導(dǎo)的數(shù)量工具，也不能過(guò)度依靠財(cái)政政策信奉的政府投資與消費(fèi)。最后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與財(cái)政可持續(xù)應(yīng)該并重。如果不能兼顧，那么經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要優(yōu)先于財(cái)政可持續(xù)性，但要注意此選擇僅僅是短期權(quán)宜之計(jì)，財(cái)政不能長(zhǎng)期虧空。

現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：如何維持財(cái)政刺激的合理空間

1.如何理解大國(guó)宏觀調(diào)控：邏輯與手段。大國(guó)宏觀調(diào)控的特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)體量大且影響深遠(yuǎn)。因此，所遵循的調(diào)控邏輯和運(yùn)用的主要手段都區(qū)別于一般性理解。一方面，大國(guó)的經(jīng)濟(jì)體量決定了宏觀調(diào)控的規(guī)模和力度更難把握。不同于小型經(jīng)濟(jì)體，大國(guó)宏觀調(diào)控的規(guī)模往往是以萬(wàn)億元為單位。這意味著宏觀調(diào)控的實(shí)施不會(huì)是一蹴而就的，而是有一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的過(guò)程。同時(shí)，還應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，大規(guī)模的宏觀調(diào)控講求力度和節(jié)奏。什么時(shí)候?qū)嵤┦裁礃拥恼撸浣Y(jié)果差異可能非常大。某種程度上，宏觀調(diào)控下的微觀細(xì)節(jié)決定了成敗。另一方面，如果把大國(guó)宏觀調(diào)控置于開(kāi)放經(jīng)濟(jì)體的環(huán)境當(dāng)中，政策的外溢效應(yīng)將深刻影響世界經(jīng)濟(jì)。由于中國(guó)連續(xù)實(shí)施以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資為主的積極財(cái)政政策，所以，一段時(shí)間里所需要的原材料價(jià)格與所涉及的市場(chǎng)資金流向產(chǎn)生了較大波動(dòng)。前些年，石油、鐵礦石和有色金屬等價(jià)格快速上漲，大都與中國(guó)擴(kuò)大總需求存在一定的關(guān)聯(lián)。

2.如何理解新時(shí)期財(cái)政政策：激勵(lì)與約束。中國(guó)積極的財(cái)政政策在大國(guó)宏觀調(diào)控的背景下有了更多內(nèi)容，也將面臨更多挑戰(zhàn)。發(fā)揮財(cái)政政策的效力，關(guān)鍵是要準(zhǔn)確把握財(cái)政政策自身的激勵(lì)與約束機(jī)制，并致力于轉(zhuǎn)化為成功的政策實(shí)踐。第一，要認(rèn)識(shí)到財(cái)政政策的有效性正在降低。這符合經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的投資邊際效用遞減理論。固定資產(chǎn)投資隨建成數(shù)量增加和建設(shè)成本上升，其正外部性趨向于遞減。財(cái)政資金帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用也將減弱。第二，財(cái)政政策受到的資金約束在增加。近年各級(jí)政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)放大，雖然負(fù)債投資形成了不少資產(chǎn)，但是很多資產(chǎn)不容易產(chǎn)生現(xiàn)金流，更不容易如商品住宅一樣能夠隨時(shí)變現(xiàn)，進(jìn)而導(dǎo)致了債務(wù)還本付息困難。此外，當(dāng)社會(huì)福利水平上升，民生支出開(kāi)始取代投資建設(shè)支出之后，各級(jí)政府的負(fù)擔(dān)還會(huì)進(jìn)一步增加。與原有的主動(dòng)投資建設(shè)所致的財(cái)政負(fù)擔(dān)完全不同，民生支出剛性大，減支幾乎是不可能完成的任務(wù)。第三，財(cái)政政策落地面臨更嚴(yán)格的法制與紀(jì)律監(jiān)管。財(cái)政政策源于頂層設(shè)計(jì)，落地則在基層政府。特別是中國(guó)現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制下，地方財(cái)政資金的配套和財(cái)政管理體制的跟進(jìn)不可或缺。較之前兩輪積極財(cái)政政策，新時(shí)期財(cái)政政策會(huì)更加規(guī)范，法制化程度也會(huì)更高。但這也從一個(gè)側(cè)面預(yù)示著，新環(huán)境下的財(cái)政政策實(shí)施效率和執(zhí)行效果存在著未知性。

3.如何理解財(cái)政政策與其他政策之間的協(xié)調(diào)：層次與角度。大多數(shù)宏觀經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，財(cái)政政策與貨幣政策是宏觀調(diào)控第一層面的政策部署，產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策等位居其后。這里雖然沒(méi)有重要性區(qū)分，但存在實(shí)際意義上的先后順序。只有具備了上述基本認(rèn)識(shí)，如何使財(cái)政政策與其他政策協(xié)調(diào)才有章可循。第一，財(cái)政政策與貨幣政策之間的協(xié)調(diào)還有很大空間。貨幣政策的優(yōu)勢(shì)是靈活和精確，而財(cái)政政策的特點(diǎn)在于穩(wěn)定和長(zhǎng)期。連世界最大、經(jīng)驗(yàn)最豐富的中央銀行——美聯(lián)儲(chǔ)，也不否認(rèn)貨幣政策與財(cái)政政策之間協(xié)調(diào)的重要性。甚至很長(zhǎng)一段時(shí)間里，美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)在美聯(lián)儲(chǔ)政策制定會(huì)議上擁有投票權(quán)。中國(guó)財(cái)政政策與貨幣政策之間的協(xié)調(diào)程度依然偏低。第二，應(yīng)理順財(cái)政政策與產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策的上下游關(guān)系。我們經(jīng)?？吹綖楫a(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展配套的財(cái)稅政策。殊不知，不少配套政策并不在預(yù)期之內(nèi)，既削弱了財(cái)政政策的整體性和自主性，又可能與其他政策產(chǎn)生擁擠效應(yīng)——本可集中發(fā)力的財(cái)政資金變成了“撒胡椒面”。第三，應(yīng)探討如何令財(cái)政政策更具微觀基礎(chǔ)，即能夠精確預(yù)計(jì)資金需求規(guī)模和準(zhǔn)確獲悉實(shí)施績(jī)效。財(cái)政政策的最大缺陷在于其容易形成“大水漫灌”效應(yīng)。財(cái)政資金低效率使用，甚至擠出社會(huì)投資或消費(fèi)，都是常被詬病的問(wèn)題。過(guò)去三十年，多數(shù)國(guó)家受限于財(cái)力不足和政策效果欠佳，財(cái)政政策工具長(zhǎng)時(shí)間被束之高閣。對(duì)此，學(xué)者們積累了大量的研究結(jié)論和實(shí)施方案，其中，應(yīng)用微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域在公共投資、基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障和醫(yī)療支出等領(lǐng)域的既有成果，大都可以加以應(yīng)用。

大國(guó)調(diào)控之財(cái)政政策取向：怎樣協(xié)調(diào)政策

1.實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)和調(diào)結(jié)構(gòu)的雙重任務(wù)。中國(guó)穩(wěn)增長(zhǎng)的財(cái)政政策依然要立足于擴(kuò)大總需求，而調(diào)結(jié)構(gòu)的財(cái)政政策則需要從供給側(cè)人手?？梢哉J(rèn)為，現(xiàn)階段中國(guó)財(cái)政政策面臨兩手抓的艱巨任務(wù)。為此，有如下工作亟待展開(kāi)：第一，穩(wěn)增長(zhǎng)的財(cái)政政策除了體現(xiàn)刺激規(guī)模，還要注重實(shí)施效果。比如以高速鐵路為代表的基礎(chǔ)設(shè)施投資效果正在顯現(xiàn)。很多線路不僅逐漸實(shí)現(xiàn)盈虧平衡，而且人員與貨物的快速流動(dòng)所產(chǎn)生的正外部效應(yīng)也在持續(xù)放大。因此，基礎(chǔ)設(shè)施投資步伐還不能停頓。第二，本輪積極財(cái)政政策應(yīng)在政府投資和政府消費(fèi)領(lǐng)域著力改善民生。過(guò)去十年，關(guān)乎民生的城市市政基礎(chǔ)設(shè)施投資增速減緩驚人。2015年同比增速為0.63%，而1991-2010年中國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增速的年平均值為27.85%。投資不足造成的一系列問(wèn)題正在頻繁發(fā)生（如北京“7·21”暴雨等所暴露出的城市排洪、蓄洪設(shè)施老化等情況）。此外，政府投資建立的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)不僅效率偏低，而且后期運(yùn)行成本極高。能不能利用市場(chǎng)機(jī)制，以政府購(gòu)買(mǎi)的形式，為民眾提供更多優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，各方面都拭目以待。第三，供給側(cè)調(diào)控還看財(cái)政政策如何給經(jīng)濟(jì)“減負(fù)”。眼下，企業(yè)和居民部門(mén)都承擔(dān)了較重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。積極財(cái)政政策勢(shì)必放大公共支出規(guī)模，對(duì)未來(lái)公共財(cái)政增收形成壓力。實(shí)際上，供給側(cè)改革的核心是激活市場(chǎng)。政府的管理除了放松管制，還有降低市場(chǎng)參與者的成本。另外，應(yīng)提高公共資金使用效率，只有不輕易實(shí)施大規(guī)模刺激計(jì)劃，才能從根本上解除增加市場(chǎng)負(fù)擔(dān)的潛在可能。

2.把握增進(jìn)民生福利與財(cái)政可持續(xù)間的平衡。從過(guò)往經(jīng)驗(yàn)看，積極財(cái)政政策實(shí)施過(guò)后，中國(guó)民生福利改善都會(huì)邁上新臺(tái)階。這往往得益于財(cái)政資金的充沛供給與福利計(jì)劃的順利實(shí)施。然而，未來(lái)一段時(shí)間可能會(huì)出現(xiàn)不一樣的情況。怎樣維持民生福利與財(cái)政可持續(xù)之間的平衡將成為新課題。為此，要做三個(gè)方面準(zhǔn)備：其一，民生福利改善的過(guò)程，應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政可持續(xù)同步。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與財(cái)政實(shí)力做好資金配給，在改善民生福利的主要領(lǐng)域設(shè)計(jì)路線圖。竭力避免某些福利國(guó)家的財(cái)政困境和福利困境。其二，協(xié)調(diào)分區(qū)域的福利政策與財(cái)政統(tǒng)籌之間的關(guān)系。中國(guó)社會(huì)保障和醫(yī)療保障的分區(qū)域管理辦法需要進(jìn)一步完善。未來(lái)可支配財(cái)力、區(qū)域資金缺口或者盈余都要進(jìn)入預(yù)算制定的考慮范圍。要制定資金缺口填補(bǔ)和盈余資金管理的政策預(yù)案。在沒(méi)有全面摸清財(cái)力狀況和做實(shí)未來(lái)福利改進(jìn)計(jì)劃的情況下，不建議貿(mào)然推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌。其三，做好其他財(cái)政資金填補(bǔ)民生支出的準(zhǔn)備。政府間轉(zhuǎn)移支付和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益都要做好補(bǔ)充地方民生支出缺口的準(zhǔn)備。特別是在目前一般公共預(yù)算收入個(gè)位數(shù)增長(zhǎng)、民生財(cái)政支出兩位數(shù)增長(zhǎng)的情況下，部分地方的財(cái)政可持續(xù)性或?qū)⒚媾R進(jìn)一步考驗(yàn)。

3.協(xié)調(diào)財(cái)政政策與貨幣政策之間的分歧?？偟膩?lái)看，經(jīng)濟(jì)下行周期的財(cái)政政策和貨幣政策都不可能是緊縮的，二者在方向上沒(méi)有根本性矛盾。但是，在宏觀調(diào)控上，如何選擇財(cái)政政策和貨幣政策，或者說(shuō)如何讓二者有效配合，卻存在不同理解。為此，我們要秉持三個(gè)準(zhǔn)則。首先，明確政策分工。美聯(lián)儲(chǔ)將“穩(wěn)定就業(yè)”和“物價(jià)穩(wěn)定”作為主要政策目標(biāo)，近年來(lái)又潛在增加了一個(gè)“維持長(zhǎng)期利率低水平”的目標(biāo)。而其財(cái)政政策更傾向于直接作用于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。中國(guó)的財(cái)政政策和貨幣政策也需要有一些自身范圍內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)的子目標(biāo)。比如人民幣國(guó)際化和利率市場(chǎng)化之后，貨幣政策的定價(jià)功能在增強(qiáng)，這些變化會(huì)引致一些目標(biāo)發(fā)生結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。其次，政策協(xié)調(diào)不等于政策雷同。貨幣政策與財(cái)政政策應(yīng)該發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)。目前看，貨幣政策對(duì)于穩(wěn)定短期預(yù)期、消除波動(dòng)的效果更好；而財(cái)政政策更善于穩(wěn)定長(zhǎng)期預(yù)期，改善結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。最后，盡快建立與貨幣政策委員會(huì)對(duì)應(yīng)的財(cái)政政策委員會(huì)。應(yīng)形成專(zhuān)業(yè)化的“兩會(huì)”協(xié)商機(jī)制，并在機(jī)構(gòu)層面建立日常溝通管道，增強(qiáng)政策協(xié)調(diào)的時(shí)效性和規(guī)范性。

4.注意國(guó)際范圍的財(cái)政政策總體趨勢(shì)。面對(duì)世界經(jīng)濟(jì)下行與貨幣政策效果衰減的局面，財(cái)政政策的作用正被寄予更大期望。但事實(shí)上，真正利用財(cái)政政策調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的國(guó)家并不多。美國(guó)和歐洲的政府債務(wù)問(wèn)題依然很大，日本等其他經(jīng)濟(jì)體的財(cái)政狀況也不樂(lè)觀。未來(lái)財(cái)政政策的國(guó)際協(xié)調(diào)依然集中在維持財(cái)政穩(wěn)健性與可持續(xù)性。第一，應(yīng)盡快把中國(guó)積極財(cái)政政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升到理論高度。無(wú)論是“走錯(cuò)過(guò)路”還是“走對(duì)了路”，都應(yīng)及時(shí)總結(jié)，力求完善，形成“中國(guó)模式”的具體經(jīng)驗(yàn)。第二，全球范圍內(nèi)的政府債務(wù)問(wèn)題存在傳染性。中國(guó)一方面保有大量的他國(guó)政府債券，另一方面各級(jí)政府的各類(lèi)債務(wù)規(guī)模也不小。因此，主權(quán)債務(wù)違約對(duì)中國(guó)財(cái)政的影響不容低估，國(guó)內(nèi)債務(wù)違約對(duì)地方財(cái)政穩(wěn)健性的沖擊也可能非常大。第三，財(cái)政可持續(xù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的內(nèi)在機(jī)制還有待探索。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是不是能填補(bǔ)所有的財(cái)政虧空？如何確定不同時(shí)點(diǎn)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)？怎樣化解財(cái)政危機(jī)向經(jīng)濟(jì)危機(jī)的傳導(dǎo)？都是當(dāng)前各國(guó)尚不能清晰回答的關(guān)鍵性問(wèn)題。