新型城鎮(zhèn)化背景下河北省土地利用問題探究

任麗娜 張歆越

(河北地質(zhì)大學(xué)，河北 石家莊 050031)

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新型城鎮(zhèn)化背景下河北省土地利用問題探究

任麗娜 張歆越

(河北地質(zhì)大學(xué)，河北 石家莊 050031)

根據(jù)河北省的土地利用現(xiàn)狀，針對河北省在土地利用過程中利用結(jié)構(gòu)不合理、利用方式粗放，浪費(fèi)嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的問題，在深入理解新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的前提下，提出在新型城鎮(zhèn)化背景下河北省對土地利用要融入改善民生和生態(tài)環(huán)保的理念的要求，進(jìn)而給出推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中河北省土地利用的對策，對于河北省扎實(shí)有序推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化具有重要深遠(yuǎn)意義。

新型城鎮(zhèn)化；土地利用；以人為本；人口城鎮(zhèn)化

1 河北省城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的過程。 反映城鎮(zhèn)化水平高低的一個(gè)重要指標(biāo)是城鎮(zhèn)化率，即一個(gè)地區(qū)常住城鎮(zhèn)的人口占該地區(qū)總?cè)丝诘谋壤齕1]。2015年河北省城鎮(zhèn)化率為51.33%，比全國城鎮(zhèn)化率低近五個(gè)百分點(diǎn)。

1.1 城鎮(zhèn)化發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不協(xié)調(diào)

河北省屬于我國經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，2015年GDP?總量29806.1億元，占全國GDP總量近4.40%，全國排名第七，而同年河北省城鎮(zhèn)化率51.33%低于全國城鎮(zhèn)化率的平均水平。這除與其GDP在全國的排名不相稱，與同處東部的其他省(市)相比也差距懸殊。

1.2 省域城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡

1.3 “土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”

2014年河北省城鎮(zhèn)用地為1719平方公里，比第二次土地調(diào)查增加了14.68%。而2014年城鎮(zhèn)化率為49.33%，僅比2009年增加了5.59%；從城鎮(zhèn)人口數(shù)量看，河北省人口城鎮(zhèn)化明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化，2014年河北省戶籍人口城鎮(zhèn)化率為32.76%，常住人口城鎮(zhèn)化率為49.33%，兩者相差近17%。因此，河北的“土地城鎮(zhèn)化”要明顯快于“人口城鎮(zhèn)化”。

2 河北省的土地利用現(xiàn)狀

2.1 河北省土地利用現(xiàn)狀

河北省行政轄區(qū)面積188544.71平方公里，由第二次全國土地調(diào)查結(jié)果知，2010年初河北省主要地類面積如下：耕地656.14萬公頃(9842.03萬畝)、林地463.20萬公頃(6948.02萬畝)、園地87.30萬公頃(1309.51萬畝)、牧草地281.37萬公頃(4220.49萬畝)、城鎮(zhèn)村及工礦用地175.25萬公頃(2628.78萬畝)、交通用地39.25萬公頃(588.70萬畝)、水域及水利設(shè)施用地88.46萬公頃(1326.85萬畝)、其他土地94.49萬公頃(1417.32萬畝)(見圖1)[2]。

圖1 河北省土地利用結(jié)構(gòu)圖

河北省農(nóng)用地所占比重較大。2010年全省農(nóng)用地1316.84萬公頃(19752.65萬畝)，占土地總面積69.84%；未利用地367.50萬公頃(5512.55萬畝)，占土地總面積19.49%；建設(shè)用地201.10萬公頃(3016.50萬畝)，占土地總面積10.67%。

2.2 土地利用中存在的問題

2.2.1 土地利用結(jié)構(gòu)不合理

大家都紛然祝賀。老巴說：“過年我去歸元寺燒了香。我什么都沒求，只求阿東找個(gè)好工作，看來菩薩曉得我心誠呀。”

河北省以農(nóng)用地為土地利用的主體。河北省新增建設(shè)用地指標(biāo)用于縣城建設(shè)和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增建設(shè)用地指標(biāo)不足，河北有的縣每年只能得到100畝～200畝新增用地指標(biāo)。在供地結(jié)構(gòu)上，各地城鎮(zhèn)公共服務(wù)用地比例普遍偏低，如承德市某縣從2007年～2012年沒有新增公共服務(wù)用地。唐山市某縣甚至出現(xiàn)了負(fù)增長，公共服務(wù)用地2012年比2009年減少了214.8畝。

2.2.2 利用方式粗放，浪費(fèi)嚴(yán)重

河北省部分城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中片面追求土地收益。私自改變土地規(guī)劃用途和土地利用結(jié)構(gòu)，在新區(qū)建設(shè)時(shí)不顧財(cái)力和資源承載力進(jìn)行盲目擴(kuò)張。某些地方政府在供給土地的過程中以政績?yōu)橹鲗?dǎo)，大肆興建開發(fā)區(qū)建設(shè)等形象工程。河北省不論是城鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)還是農(nóng)村，土地閑置和粗放浪費(fèi)現(xiàn)象都比較明顯。目前河北省市級(jí)以下園區(qū)，平均投資強(qiáng)度每畝不足100萬元，年利稅每畝不足萬元。中小城市的舊城區(qū)和“城中村”、農(nóng)村的“空心村”現(xiàn)象也比較普遍。

2.2.3 生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化

河北省土地沙化、荒漠化現(xiàn)象嚴(yán)重，截至2014年，河北省荒漠化土地面積為2020822.1公頃，占全省行政轄區(qū)總面積的10.72%。此外，有的城市公共事業(yè)投入嚴(yán)重不足，一些中小城市出現(xiàn)環(huán)境污染、空間擁擠、安全風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重、生態(tài)空間不足等“城市病”。河北省300萬人口以上的城市僅有石家莊、唐山，但各地均出現(xiàn)了城市承載能力和公共服務(wù)水平與城鎮(zhèn)化發(fā)展不匹配的現(xiàn)象。

3 河北省實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的途徑

3.1 新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

2016年2月，習(xí)近平總書記對深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念為引領(lǐng)，以人的城鎮(zhèn)化為核心，更加注重提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，更加注重環(huán)境宜居。

新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，更強(qiáng)調(diào)內(nèi)在質(zhì)量的全面提升。新型城鎮(zhèn)化的“新”，是指觀念更新、體制革新、技術(shù)創(chuàng)新，是新型工業(yè)化、區(qū)域城鎮(zhèn)化、社會(huì)信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程，體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)要求，以全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展觀統(tǒng)觀城鎮(zhèn)化的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)良性互動(dòng)；城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為城鎮(zhèn)的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；堅(jiān)持集約高效發(fā)展，走出一條既節(jié)約利用又高效發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路；城鎮(zhèn)布局協(xié)調(diào)，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；突出“以人為本”，構(gòu)建舒適宜居的生活環(huán)境。李克強(qiáng)總理指出：城鎮(zhèn)化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴(kuò)張，而是要在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會(huì)保障、生活方式等方面實(shí)現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。

3.2 新型城鎮(zhèn)化對河北省土地利用的要求

目前，河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化面臨著土地資源短缺的困境。因此，在新型城鎮(zhèn)化過程中必須把土地集約利用作為重點(diǎn)、科學(xué)制定城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略。此外，對于城鄉(xiāng)發(fā)展各行其道導(dǎo)致城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境與生態(tài)文明建設(shè)相脫離，生態(tài)文明建設(shè)嚴(yán)重滯后、失地農(nóng)民的利益難以保障，農(nóng)民工的社會(huì)保障體系不完善等問題。可以通過改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度，完善農(nóng)民工住房、教育、醫(yī)療和社會(huì)保險(xiǎn)等制度，保障失地農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)公共服務(wù)均等化等途徑來推動(dòng)城鎮(zhèn)化由“物的城鎮(zhèn)化” 轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲摹叭说某擎?zhèn)化”，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)與生態(tài)環(huán)保、民生保障等共贏。

河北省新型城鎮(zhèn)化更應(yīng)強(qiáng)調(diào)內(nèi)在質(zhì)量的提升。以當(dāng)?shù)氐牡乩憝h(huán)境為基礎(chǔ)進(jìn)行建設(shè)，要因地制宜，本著生態(tài)城市的城市理念進(jìn)行建設(shè)，建設(shè)人工環(huán)境與自然環(huán)境適合的現(xiàn)代化城市。具體而言，要充分發(fā)揮衡水湖濕地優(yōu)勢，打造自然生態(tài)優(yōu)勢，建設(shè)宜居宜業(yè)的北方濱湖新城；對于即將承辦冬奧會(huì)的張家口，發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)是其綠色崛起戰(zhàn)略題中應(yīng)有之義。對于河北沿海城市秦皇島、滄州等地區(qū)的城鎮(zhèn)化土地利用的推進(jìn)，應(yīng)重點(diǎn)建設(shè)綠色居住、旅游、高等教育、商務(wù)休閑、科技創(chuàng)智與創(chuàng)業(yè)孵化、文化創(chuàng)意和綜合服務(wù)等功能區(qū)，形成對周邊區(qū)域的輻射帶動(dòng)作用。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要徹底摒棄原有的單純追求城市發(fā)展速度和效率的理念，以民生改善為根本目的。

4 新型城鎮(zhèn)化背景下河北省土地利用問題的對策

實(shí)行生態(tài)文明與城鎮(zhèn)化相融合，促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)的集約化、低碳化、智能化和改善民生、加強(qiáng)民生保障是新型城鎮(zhèn)化和中國全面建成小康社會(huì)的核心要義，河北省的土地利用工作也必須圍繞這個(gè)核心來開展，把保護(hù)生態(tài)環(huán)保和改善民生作為其的兩個(gè)重要戰(zhàn)略基礎(chǔ)，以新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略布局為立足點(diǎn)，調(diào)整土地利用政策，改變土地發(fā)展模式。

4.1 調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局

在城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃中適度增加道路交通及綠化用地的比例，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí)，注重生態(tài)文明的建設(shè)，建設(shè)時(shí)應(yīng)盡量使用節(jié)能材料，配套使用太陽能熱水器、節(jié)能燈和綠色交通設(shè)施，盡量降低環(huán)境污染。

此外，河北省必須把產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和土地利用方式改革緊密結(jié)合起來，同步推進(jìn)。首先，進(jìn)一步厘清河北省的發(fā)展定位并轉(zhuǎn)變招商引資理念。結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、河北省各地區(qū)的資源稟賦優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展方向，確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化地區(qū)發(fā)展定位，并以此作為完善招商引資政策的基礎(chǔ)。在項(xiàng)目引進(jìn)中，重點(diǎn)引進(jìn)與區(qū)域產(chǎn)業(yè)方向相符、具有產(chǎn)業(yè)特色并能與原有產(chǎn)業(yè)形成完整產(chǎn)業(yè)鏈的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)高效益、高質(zhì)量的企業(yè)，做到“用標(biāo)準(zhǔn)選項(xiàng)目”而非“憑人的主觀意愿選企業(yè)”，以此促進(jìn)有限土地資源的高效、合理利用，促進(jìn)區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展。第二，提高產(chǎn)業(yè)集聚度優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)和提高用地效用。河北省應(yīng)該實(shí)施立體發(fā)展的集約型開發(fā)戰(zhàn)略和自主創(chuàng)新戰(zhàn)略，通過強(qiáng)化企業(yè)自主創(chuàng)新能力和產(chǎn)品的科技化、高端化，提高土地單位面積的技術(shù)含量和產(chǎn)出效益。

4.2 合理控制用地規(guī)模，完善補(bǔ)償機(jī)制

一方面要強(qiáng)化規(guī)模引導(dǎo)，改進(jìn)年度計(jì)劃管控。對用地規(guī)模整體調(diào)控，實(shí)現(xiàn)“控總量、擠存量、提質(zhì)量”；通過土地利用總體規(guī)劃，確定建設(shè)用地的規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)和時(shí)序安排[3]。在編制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃時(shí)，根據(jù)建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，以及對城鎮(zhèn)發(fā)展的預(yù)測，確定城鎮(zhèn)建的規(guī)模，合理劃定城鎮(zhèn)建設(shè)留用地，合理分解和落實(shí)各項(xiàng)規(guī)劃主要指標(biāo)，切實(shí)做好用地結(jié)構(gòu)平衡工作。另一方面，土地利用總體規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)和分區(qū)管制規(guī)定不得突破，要嚴(yán)格用途管制，健全節(jié)約土地標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)用地節(jié)地責(zé)任和考核。河北省城鎮(zhèn)化在實(shí)際土地開發(fā)利用過程中要充分維護(hù)好和保障好園區(qū)居民的生活品質(zhì)及失地農(nóng)民的實(shí)際權(quán)益。其重點(diǎn)是要制定和完善多元化的征地補(bǔ)償機(jī)制和人性化的房屋拆遷制度。對因城鎮(zhèn)化進(jìn)程確實(shí)需要征用附近農(nóng)民土地的，要嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的通知》及相關(guān)規(guī)定的要求，在征地之前，必須依法、認(rèn)真、細(xì)致地做好聽證、公示工作，而不應(yīng)置集體組織或者農(nóng)民意見不顧而強(qiáng)行開展強(qiáng)拆強(qiáng)建工作；要按照 2012年11月28日國務(wù)院討論通過的《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》的要求，切實(shí)執(zhí)行征地補(bǔ)償數(shù)額規(guī)定，同時(shí)還可以通過土地和房產(chǎn)出租、入股等多種形式提高失地農(nóng)民的補(bǔ)償數(shù)額，切實(shí)保障好農(nóng)民的土地權(quán)益，為失地農(nóng)民的生存和后續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障。

4.3 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，保障農(nóng)民利益

河北省的財(cái)政投入要向農(nóng)村傾斜，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)，關(guān)鍵要增加對農(nóng)業(yè)的投入。在土地利用中要加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度；擴(kuò)大退耕還林規(guī)模，加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；加強(qiáng)農(nóng)村教育、科技、文化和衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)[4]，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展；增加對農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)職業(yè)教育和農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)的投入；加大扶貧開發(fā)力度；結(jié)合農(nóng)村稅費(fèi)改革，探索對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民實(shí)行補(bǔ)貼的各種有效辦法，逐步建立對種糧農(nóng)民生產(chǎn)直接補(bǔ)貼的機(jī)制。城市和工商企業(yè)要吸納更多農(nóng)民就業(yè)。必須落實(shí)“公平對待，合理引導(dǎo)，完善管理，搞好服務(wù)”的方針，善待農(nóng)民工，為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)造有利條件，做好服務(wù)和管理工作，讓城市盡可能多地吸納農(nóng)村勞動(dòng)力。大力提高城鎮(zhèn)化水平，讓更多農(nóng)村居民變市民。必須加快改革戶籍制度，堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展方針，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷提高城鎮(zhèn)化水平。把轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口作為當(dāng)前城鎮(zhèn)化的首要目標(biāo)來考慮。要重視發(fā)展小城鎮(zhèn)，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐[5]。

[1]Zhoukr.中國新型城鎮(zhèn)化路徑探討[N].華夏時(shí)報(bào)，2013，20(1).

[2]青海省國土資源廳.關(guān)于全省第二次土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)結(jié)果的公報(bào)[J].青海國土經(jīng)略，2015.

[3]謝宏斌.中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與高新區(qū)土地利用政策審視[J].改革與戰(zhàn)略，2013.

[4]聶華林，李泉.中國西部三農(nóng)問題通論[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2012.

[5]高揚(yáng).為什么要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展[J].求知，2004.

The Study about the Problem of Land Use in Hebei Province Under the Background of New Urbanization

REN Lina ZHANG Xinyue

(Hebei University of Geosciences Hebei Shijiazhuang 050031)

According to the present situation of land use that the Hebei province urbanization development level and the level of economic development is not coordinated，the provincial is imbalance in the development course of urbanization，land urbanization is faster than the urbanization of the population urbanization situation，agricultural land use occupy the mainly status in Hebei Province land use，according to the serious land waste，the unreasonable structure，the continued deterioration of the ecological environment problems，in the premise of the thorough understanding about the connotation of new urbanization，new urbanization in Hebei Province under the background of land use should put the concept of improve people's livelihood and ecological environmental protection in，and Hebei Province land use countermeasures are given from the three aspects of adjusting land use structure，adjusting the industrial structure，reasonably controlling the urban scale，perfecting the compensation mechanism，realizing the coordinated development of urban and rural areas and Safeguarding the interests of farmers .To promote the new urbanization in a solid and orderly way has important and far-reaching significance for Hebei.

new urbanization；land use；people-oriented；Urbanization of population

任麗娜，河北地質(zhì)大學(xué)土地資源與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院土地資源管理專業(yè)；張歆越，河北地質(zhì)大學(xué)土地資源與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院土地資源管理專業(yè)

F301

A

1673-288X(2016)06-0167-03

引用文獻(xiàn)格式：任麗娜 等.新型城鎮(zhèn)化背景下河北省土地利用問題探究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(6)：167-169.