誰的鄉(xiāng)村？

誰的鄉(xiāng)村？

吳必虎

盤古智庫學術委員會委員，北京大學旅游研究與規(guī)劃中心主任、博士生導師，國際旅游學會秘書長，中國區(qū)域旅游開發(fā)研究會會長

中國的鄉(xiāng)村已經(jīng)進入發(fā)展轉(zhuǎn)型的關鍵階段，將面臨以下幾個問題：

一是制度制約。農(nóng)民在法律方面有哪些權利，有哪些義務？農(nóng)村由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會就地現(xiàn)代化、就地城鎮(zhèn)化以后，現(xiàn)有的法律體系是不是不合適？還有哪些問題出現(xiàn)？應對這些問題進行冷靜的思考和探討。

二是農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)升級。不是像過去，僅僅考慮種地就可以了，而是要進行多業(yè)態(tài)融合和多業(yè)態(tài)提升，如田園東方的實驗、張北草原音樂節(jié)。張北草原音樂節(jié)可以繼續(xù)在理論模型上加以提升。

三是社會重構。如果農(nóng)村全是老人和留守兒童，父母全部進城打工了，鄉(xiāng)村社會就會有一種潰敗的感覺。所以，農(nóng)村如何構建新的社會結(jié)構是需要我們認真研究的。

制度制約：要重視農(nóng)民集體所有制

集體所有制是說土地等當?shù)氐母鞣N資源是農(nóng)民集體所有，而且是以村集體為基本核算單位。

誰的鄉(xiāng)村？應該說它的基本問題是鄉(xiāng)村土地的物權問題。大家知道，自20世紀30年代至新中國建立，毛澤東通過各種途徑，包括延安電臺廣播、重慶《新華日報》等途徑宣傳土地革命。那么，土地革命的成果誰享受？是農(nóng)民。這實際上就是說，農(nóng)村的物權歸農(nóng)民。

何謂物權？

何謂物權？法律上特別清晰，是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利，包括所有權、用益物權和擔保物權。

鄉(xiāng)村土地所有權是誰的呢？實際上，《中華人民共和國》（簡稱《憲法》）規(guī)定得非常清晰，是農(nóng)民的。比如，1949年，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》里有一個關鍵詞特別清晰，叫“農(nóng)民土地所有制”。1954年，《憲法》也是規(guī)定得特別清晰的，叫作“農(nóng)民的土地所有權”，農(nóng)民是誰？是一家一戶的具體農(nóng)民。到了1975年，《憲法》有點變化了。叫作“社會主義勞動群眾集體所有制”。社會主義勞動群眾，不是指一家一戶農(nóng)民的了。從1954年到1975年，單個農(nóng)民家庭變成集體所有制的群體成員。那么，集體所有制到底是哪個集體呢？法律講得非常清楚，要么是生產(chǎn)隊，要么是大隊，這兩個單位作為集體的說法沒有變化。1978年，改革開放以后，《憲法》又有變化，“社會主義勞動群眾集體所有制”提法一直沒有變，但是明確了以隊為核算單位，這個隊是生產(chǎn)“隊”，不是村大隊。

到了1982年，《憲法》出現(xiàn)較大的轉(zhuǎn)變，提出了土地家庭承包經(jīng)營權，淡化土地所有權而強調(diào)經(jīng)營權。當時，以安徽為試驗點，在全國推廣包產(chǎn)到戶，分到每家每戶，農(nóng)民特別高興。1982年版《憲法》第八條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，村一級統(tǒng)一經(jīng)營和分包到戶相結(jié)合，這是雙層經(jīng)營體制。經(jīng)營權這一塊是強調(diào)了，但是所有權退步了，農(nóng)民對土地的集體所有權雖然還有，但是和統(tǒng)分結(jié)合的，弱化了對農(nóng)民的土地所有權，直到現(xiàn)在。

從全球來看，土地所有制是什么樣的情況呢？應該說

絕大部分國家和地區(qū)（180個國家和地區(qū)）允許農(nóng)民土地私有。每個國家到底允許農(nóng)民有多少土地？實際上叫作公私兼有，就是中央政府和地方政府層面可共同所有一部分土地，私人也可以擁有一部分，即公有的部分和私人所有共同存在，但以私有為主，這是全球主要的土地制度。

應當由村集體自主決策土地三權。未來農(nóng)村不僅有農(nóng)民，而且也有市民，二者共同融合為鄉(xiāng)村居民，共同建設詩意的鄉(xiāng)居生活。要實現(xiàn)這一目標，就要放開土地政策，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)大融合。

再來看看中國現(xiàn)行《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（簡稱《物權法》《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）是如何對農(nóng)村土地物權（所有權、使用權、經(jīng)營權）進行賦權或減權的。從《物權法》來說，土地是集體所有，但是土地上的房子是農(nóng)民所有，亂拆房子是侵犯物權的，因為它是私人的。

從《物權法》來講，集體成員如何行使物權也規(guī)定得很清楚，是以“村”為單位。這個村可以是集體經(jīng)濟組織，可以是村委會，或者是兩位以上的農(nóng)民形成的集體組織，總的來說是以村為基本單位，也就是說一個地方土地物權的使用者，從法律上來講是村集體組織。

《土地管理法》對于土地確權也是比較清晰的，即農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有，宅基地和自留地、自留山，也屬于農(nóng)民集體所有。1982年之前，自留地屬于個人所有；1982年，新版《憲法》 頒布以后，把自留地由個人所有變成集體所有。

《土地管理法》對耕地保護特別嚴格，不管是城市化程度比較高的上海，還是城市化程度比較低的西部地區(qū)，每個省一級單位要求都要有80%的耕地劃入基本農(nóng)田保護區(qū)。從全球范圍來看，美國70%左右的人口集中在東部沿海地區(qū)，這些地區(qū)就不會保留那么多的耕地。在中國，不管經(jīng)濟發(fā)達程度、城市化水平高低，一律按照《土地管理法》要求，各省都要將耕地的80%作為農(nóng)田保護區(qū)，也就是說，上海要種地，北京郊區(qū)也要種地，這是比較落后的。

分離農(nóng)民土地的使用權和經(jīng)營權，基本上以村內(nèi)流動

為主，對外流轉(zhuǎn)受限制，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地可以出讓經(jīng)營權，但是土地所有權不能動，土地所有權只能在村內(nèi)部流動。

中國農(nóng)民土地物權不斷被削弱，土地經(jīng)營權和使用權時限又很短，負激勵后果非常嚴重。第一個后果是不利于創(chuàng)造財富。數(shù)據(jù)顯示，中國19%的富人的資產(chǎn)已經(jīng)外移了，另外30%富人準備財產(chǎn)外移。大家不想創(chuàng)業(yè)守業(yè)了。第二個后果是不利于文化積累。西遞宏村是農(nóng)民創(chuàng)造的，麗江古城是農(nóng)民創(chuàng)造的，開平碉樓與村落也是農(nóng)民創(chuàng)造的，福建土樓是農(nóng)民創(chuàng)造的……這是文化積累。按照我們現(xiàn)有的土地制度，會不會200年以后，沒有任何文化遺產(chǎn)留給后代？這對不起后代！

按照現(xiàn)行法律，土地農(nóng)村集體所有，農(nóng)村土地租賃期可以延長，村集體決定要不要進入市場、怎么進入市場。江蘇華西村就沒有分，很多村是保留共同經(jīng)營模式的，陜西咸陽的袁家村也是。過度對土地控制，農(nóng)民就只能在地里干活。

今年中央一號文件明確“著力構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”。一二三產(chǎn)業(yè)融業(yè)合發(fā)展就要求土地要一二三產(chǎn)融合配置。但目前農(nóng)村土地規(guī)定不得買賣，未經(jīng)依法批準不得將承包地用于非農(nóng)建設，這樣農(nóng)民進入第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的路又被堵死了。

產(chǎn)業(yè)升級今年中央一號文件：一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展困境

今年中央一號文件明確提出，“著力構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”。一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展就要求土地要在一二三產(chǎn)業(yè)融合配置。但目前農(nóng)村土地規(guī)定不得買賣，未經(jīng)依法批準不得將承包地用于非農(nóng)建設，也就是說流轉(zhuǎn)的時候也必須用于農(nóng)業(yè)，這樣就把農(nóng)民進入第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的道路堵死了。

目前農(nóng)村面臨產(chǎn)量提高、價格高昂、補貼下調(diào)、信息戰(zhàn)爭等新情況時，以“產(chǎn)糧、限地、唯農(nóng)”為目標的法律制度不太適宜。長期以來，我們認為人口會一直增長到18億以上，所以必須死守農(nóng)村18億畝耕地紅線，要保障國家的糧食安全。耕地一旦被占用，必須等面積復墾；禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和水產(chǎn)業(yè)。實際上，非糧化才能賺錢，種葡萄10000元錢一畝，但是種玉米只有1000元錢一畝。

新鄉(xiāng)紳主要是三種人的融合：一是本地村民，二是當?shù)胤掂l(xiāng)的外出創(chuàng)業(yè)人員，第三個是外地人擇居，三種人混居于一村，最后形成鄉(xiāng)居時代。

如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)重構？土地、生態(tài)與文化資源是核心價值，就是靠土地、環(huán)境、文化，來實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構非升級。這就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整。

社會重構：誰愿進城？誰想下鄉(xiāng)？

農(nóng)村除了產(chǎn)業(yè)問題，社會問題也很嚴重。農(nóng)民進城，市民下鄉(xiāng)，這兩個一進一出，土地制度要相應改變。

高速城鎮(zhèn)化使得中國的城鎮(zhèn)數(shù)量增長，鄉(xiāng)村數(shù)量相應大量減少。農(nóng)民進城以后，空心村大量出現(xiàn)。空心村要復興，怎么復興？

農(nóng)民主動或被動進城時，卻有另一批人想到農(nóng)村尋找鄉(xiāng)愁，他們叫“新鄉(xiāng)紳”，也叫“還鄉(xiāng)團”，這是中國社會的一個巨大變化。這種變化與中產(chǎn)階級的形成是一致的。從世界銀行發(fā)布的報告來看，中國城市中產(chǎn)階級已經(jīng)形成了。中產(chǎn)階級都有下鄉(xiāng)懷舊、尋找鄉(xiāng)愁的需求。

新鄉(xiāng)紳主要是三種人的融合：一是本地村民，二是當?shù)胤掂l(xiāng)的外出創(chuàng)業(yè)人員，第三個是外地人擇居，三種人混居于一村，最后形成鄉(xiāng)居時代。

未來農(nóng)村不僅有農(nóng)民，而且也有市民，二者共同融合為鄉(xiāng)村居民，共同建設詩意的鄉(xiāng)居生活。要實現(xiàn)這一目標，就要放開土地政策，讓農(nóng)民有資本進城，讓市民有土地下鄉(xiāng)。

讓農(nóng)民有資本進城，這個資本怎么來呢？就是讓他的土地可以經(jīng)營。市民有土地下鄉(xiāng)，愷撒的歸愷撒，上帝的歸上帝。