基層法院法官資源配置問題研究

朱 振

(安徽廣播電視大學 文法學院，合肥 230022)

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基層法院法官資源配置問題研究

朱 振

(安徽廣播電視大學 文法學院，合肥 230022)

闡述了基層法院法官資源配置中資源短缺、地域不均衡、人才流失嚴重等現(xiàn)狀，結合調研數(shù)據(jù)分析了基層法院法官資源配置不合理的成因，即公共資源配置的地域差異、法官管理制度存在缺陷、法官待遇偏低，提出了提升基層法院法官各類待遇、適時調整法官職數(shù)、強制建立不同地區(qū)法官間的定期交流制度、完善基層法院法官管理制度等建議，以利合理配置基層法院法官資源。

基層法院；法官資源配置；“剪刀差”

法治社會中，法官資源作為社會公共資源的組成部分，是司法資源的重要內容之一。因此，合理配置法官資源尤其是基層法院的法官資源便十分重要，關系到司法公正和司法公信。然而，在現(xiàn)實中，我國基層法院法官資源的配置由于地區(qū)差異、比例分配失衡等原因，無論是在數(shù)量上還是質量上，均存在一定程度的“剪刀差”[1]，需要認真研究解決。

一、基層法院法官資源配置現(xiàn)狀

(一)基層法院法官資源整體短缺

依據(jù)我國訴訟立法的規(guī)定，無論是民事訴訟、行政訴訟還是刑事訴訟案件的第一審基本上都在基層法院[2]，基層法院審判案件的數(shù)量非常龐雜。隨著經濟和社會的快速發(fā)展，各種矛盾和糾紛不斷增多，法官審判的案件更是逐年遞增。筆者曾到F市某縣法院進行調研，發(fā)現(xiàn)該縣基層法院共有工作人員186人，而一線辦案法官數(shù)量僅為80人，一線辦案法官的比重及數(shù)量明顯不足。該院法官的人年均辦案量為82起，平均每三個工作日就要審結一起案件。由于案多人少，該院一線辦案法官普遍超負荷工作，難以保持旺盛的精力認真審判每一起案件，導致一些案件的審判質量不高，造成上訴案件增多，加劇了案件的累積，影響司法效率。不僅如此，由于基層法院法官隊伍參差不齊，審判水平和職業(yè)道德也會有所差異，也影響了基層法院法官資源配置的質量。

(二)不同地域的基層法院法官資源配置不均衡

1.城市區(qū)級基層法院法官資源優(yōu)于縣級法院

改革開放以來，隨著經濟快速發(fā)展，城鄉(xiāng)間各種資源配置呈現(xiàn)出了不平衡，其中包括法官資源的配置。雖然，國家采取了一系列保障措施，緩解了法官資源配置的不均衡，但卻無法統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)法官資源分配的差異。表1對比了2015年C市某區(qū)法院與E市某縣法院法官資源配置情況。從中可見，城市區(qū)級基層法院法官資源明顯優(yōu)于縣級法院。一是從學歷層次上看，C市某區(qū)法院研究生學歷的法官比例占16%,而E市某縣法院中同類比例僅為6%；二是從人均辦案數(shù)量上看，區(qū)級法院的法官辦案數(shù)量高于縣級法院。2015年的C市某區(qū)法院法官人均年辦案量是E市某縣法院的1.69倍；三是從轄區(qū)居民享有法官資源的人數(shù)上看，C市某區(qū)平均每6 400人可獲得一名法官的法律服務，而E市某縣則是每14 800人才可獲得一名法官的法律服務。

表1 2015年區(qū)級基層法院與縣級基層法院法官資源配置情況對比

2.經濟發(fā)達地區(qū)的基層法院法官資源優(yōu)于欠發(fā)達地區(qū)

經濟發(fā)達地區(qū)由于其地理及經濟優(yōu)勢，往往會吸引大量的法律人才加入到法官隊伍中去，其中不乏擁有博士、碩士等高學歷的法律人才。相比之下，經濟欠發(fā)達地區(qū)的基層法院卻面臨著法律人才的缺失，尤其是高水平、高學歷的法律人才嚴重缺失。此外，很多法官通過考研、調離、辭職等方式離開欠發(fā)達地區(qū)的基層法院。與發(fā)達地區(qū)相比，經濟欠發(fā)達地區(qū)的基層法院還面臨著法官人才流失嚴重的問題。

(三)基層法院審判人才流失嚴重

1.優(yōu)秀法官資源向上流動引發(fā)基層法院審判人才流失

目前，基層法院審判人才流失的途徑之一是法院之間內部的崗位調動。根據(jù)相關調研，某省三級法院的辦案法官中高級法院和中級法院的審判人才有一部分來自于基層法院，且基層法院內部至少有21%的法官已經擔任相關行政職務，基本不參與一線工作，而一線辦案法官的比例也不到法院工作人員總數(shù)的36%[4]。由此可見，優(yōu)秀法官資源向上傾斜往往導致一線法官資源配置不足。

2.待遇與工作強度之間的矛盾導致基層法院審判人才流失

《最高人民法院關于進一步加強新形勢下人民法庭工作的若干意見》出臺之前，一線法官的工資待遇與行政級別掛鉤，而并非與實際審判案件的數(shù)量和質量掛鉤，尤其是在一部分欠發(fā)達地區(qū)的基層法院，法官承擔的審判任務十分繁重，但工資待遇卻無法真正體現(xiàn)其工作價值，因而導致一線辦案法官紛紛離職轉行。

3.晉升空間狹窄迫使基層法院一線法官離職

基層法院的一線辦案法官往往是在任務重、壓力大的環(huán)境下工作，這一現(xiàn)象在偏遠山區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。由于行政職數(shù)的限制，很多基層一線法官的晉升空間十分有限，無法在職務上獲得突破，又不能通過其他方式獲得上升空間，甚至連到發(fā)達地區(qū)基層法院輪崗交流的機會都較少。因此，很多基層一線法官為了謀取職業(yè)發(fā)展或是專業(yè)方面的空間拓展選擇離職，致使法官資源流失嚴重。

二、 基層法院法官資源配置不合理的成因分析

(一)公共資源配置的地域差異是基層法院法官資源配置不均衡的社會原因

近年來，我國城鄉(xiāng)公共資源配置失衡的狀況越來越突出，城鎮(zhèn)的醫(yī)療衛(wèi)生建設、社會保障建設、基礎設施建設、基礎教育建設等明顯優(yōu)于農村，經濟發(fā)達地區(qū)的公共資源亦明顯優(yōu)于欠發(fā)達地區(qū)。這些導致經濟發(fā)達地區(qū)的城市能吸引更多的法官資源，而經濟欠發(fā)達地區(qū)的城市以及廣大農村，卻很難吸引或留住優(yōu)質法官人才,基層法院法官資源配置的不均衡現(xiàn)象必然發(fā)生。其結果便是社會大眾在分享基層法院法官資源方面難以實現(xiàn)完全平等。城市基層法院轄區(qū)內的法官資源享有比例遠遠高于農村基層法院，農村基層法院轄區(qū)內的公眾在獲取法官資源方面比城市轄區(qū)居民要付出更多的精力和成本，電影《秋菊打官司》所呈現(xiàn)的種種場景便是最好的說明。不僅如此，一些農村公眾甚至選擇到經濟發(fā)達的城市基層法院進行訴訟，避開其原所在地區(qū)地方保護勢力的干擾，僅為獲取公正的司法資源。法官資源配置的不均衡進而影響了司法公正性。

(二)法官管理制度存在缺陷是基層法院法官資源配置不合理的制度原因

目前，基層法院法官的管理制度行政色彩較為濃厚。一些地區(qū)的法官資源配置嚴格按照行政機關的規(guī)定進行，根本不考慮案件及轄區(qū)人口數(shù)量與法官數(shù)量之間的適當比例。在我國，大部分的一審案件集中在基層法院，因此，基層法院的審判任務十分繁重，案件審判量也繁多。依據(jù)司法公正和司法效率的要求，基層法院的法官資源的配置應該較多，然而實際情況卻并非如此。根據(jù)調研，一部分地區(qū)中級法院的法官遠遠超出其下屬的基層人民法院，且農村基層法院表面上工作人員眾多，但一線辦案法官所占比例居然不到45%[5]，更有甚者，一些經濟欠發(fā)達地區(qū)以“精簡機構，精減人員”的行政機構管理思維管理法官，片面追求少而精，縮減基層法院法官數(shù)量，減少相關財政支出，嚴格控制法官資源的配置比例，造成了法官資源配置與審判案件數(shù)量之間的嚴重失衡。最終形成我國基層法院法官資源配置的倒掛現(xiàn)象：層級越低的法院，審理案件數(shù)量越多，一線審判人員卻越少。

(三)基層法院法官待遇偏低是基層法院法官人才流失的經濟原因

由于現(xiàn)行法官薪酬制度長期以來受行政管理體制和社會公眾意識等因素的影響，形成了一種固定的待遇模式。隨著社會經濟的高速發(fā)展，法官工資水平整體偏低、地區(qū)工資水平差異較大、基層法官工作量與收入水平不匹配、工資調節(jié)機制僵化且缺乏有效激勵機制以及福利保障制度不完善等待遇問題凸顯。更有甚者，部分基層法院受當?shù)亟洕降挠绊懲o予一線法官的相關待遇較低，有的甚至是拖欠或是不按時發(fā)放工資。當工資待遇得不到有效的保證，基層法院的法官流失便會成為一種常態(tài)。

誠然，最高人民法院頒布《關于進一步加強新形勢下人民法庭工作的若干意見》(以下簡稱《意見》)，明確了推進法官專業(yè)職務序列及工資制度改革，逐步提高基層法官職級待遇[3]，一定程度上可以解決待遇偏低的問題。但這些增加的收入必須由地方財政來統(tǒng)一發(fā)放，若是地方政府財政吃緊，無法兌現(xiàn)，基層法院法官的福利待遇的提升仍只能成為一紙空文。因此，《意見》在實際操作過程中依然困難重重，短期內難以根本解決基層法院優(yōu)質法官資源缺失的問題。

三、基層法院法官資源優(yōu)化配置的構想

(一)全面提升經濟落后地區(qū)基層法院法官的各種待遇，探索引進優(yōu)質法官資源的新途徑

長期以來，經濟落后地區(qū)因為工資待遇偏低，晉升空間有限，造成了法官資源向城市傾斜，經濟欠發(fā)達地區(qū)的法官資源短缺的現(xiàn)象，嚴重影響了法官隊伍的穩(wěn)定性，更是難以引進優(yōu)質法官資源。因此，只有提高基層法院法官的相關待遇，大力引進優(yōu)質法官資源才能真正保證司法的公信力。首先，要提高基層法院法官的工資福利待遇，并且由中央或是省級財政統(tǒng)一保障，其工資水平應包括基本工資和績效獎金，總體工資水平要高于當?shù)赝墑e行政人員。并且要體現(xiàn)出多勞多得的精神，以案件審理的質量作為考核的基礎；其次，要給予基層法院法官職業(yè)發(fā)展的足夠空間。無論是高級法院還是中級法院，來自于基層法院的法官人數(shù)占其總數(shù)的比例不能少于50%，應凸顯基層法院工作經驗的重要性，充分調動基層法院法官的積極性，吸引更多法律人才進入到基層法院的法官隊伍中；最后，要探索引進優(yōu)質法官資源的新途徑。實行高薪制是大力引進優(yōu)質法官資源，穩(wěn)定基層法院優(yōu)質法官隊伍的關鍵。高薪制既是對于優(yōu)質法官的能力的肯定，又能對基層法院整個法官隊伍專業(yè)素質的提升起到促進作用。

(二)依據(jù)法官職業(yè)的特殊性，適時調整基層法院法官職數(shù)，積極拓寬渠道，穩(wěn)定法官隊伍

法院的工作性質有別于行政機關，且法官準入的門檻也較高，因此一線辦案法官人數(shù)的配置便十分重要。一是要保證轄區(qū)內居民的司法需要，體現(xiàn)司法公正力?；鶎臃ㄔ悍ü儋Y源應該根據(jù)受理和審判的案件總量、轄區(qū)居民人數(shù)、審判案件的上訴率和改判率以及法官的年均審判案件數(shù)等諸多因素進行合理的分配，并根據(jù)實際情況，適時地調整法官職數(shù)，全面保證司法效率和司法公正；二是要發(fā)掘內部潛力，完善法院內部管理機制，合理配置審判資源。對于基層法院內部而言，應該保證一線辦案法官人數(shù)不少于工作人員總數(shù)的50%，行政領導符合法官條件的也要參與案件的審理。而對于中級法院而言，要長期將優(yōu)質法官資源輸送到基層法院，增加一線辦案法官的力量，徹底改變法官人員結構的“倒三角模式”；三是要拓寬準入渠道，扶持法律專業(yè)大學畢業(yè)生參加司法選調生考試，合格后充實到農村基層法院法官隊伍中去，進一步穩(wěn)定基層法院的法官隊伍；四是要改革法官助理制度，適當增加法官助理權限，將一線辦案法官從事務性工作中解放出來，專注于案件的審判和裁決。尤其是一些適用于簡易程序的案件，對于證據(jù)的審核可以完全由法官助理獨立操作，最后由主審法官終審確定即可。

(三)建立健全不同區(qū)域基層法院法官資源定期交流制度，打造法官資源共享平臺

我國不同地區(qū)間因經濟、社會、文化發(fā)展水平存在差異性，法官資源的分布也存有差異。司法資源的公平分配是司法公正的重要保障，法官資源是其最重要的要素，關系到公眾的司法權益是否可以公平享受，因此，完善不同區(qū)域的基層法院法官的定期交流制度十分必要。一是要將這種定期交流制度確定和穩(wěn)定下來，并作為法官晉升的重要考核指標。城市基層法院或是發(fā)達地區(qū)的基層法院的法官無論是在職務晉升上還是工資待遇提升上，都必須有兩年以上在農村基層法院掛職的經歷。二是要通過定期交流制度，為農村基層法院培養(yǎng)優(yōu)質法官資源，拓寬農村基層法院法官的專業(yè)視野，提升其專業(yè)能力，以適應新形勢下錯綜復雜的案件審理需要。三是要強力推行新任法官到農村基層法院鍛煉制度，其鍛煉的時間應不少于一年，這樣既可以為農村基層法院充實新鮮血液，又可以使年輕法官得到真正磨煉，為培養(yǎng)優(yōu)質法官資源做儲備。除此之外，應由最高人民法院牽頭，打造一個能為全國各地基層法院提供援助的法官資源共享平臺。依據(jù)專業(yè)方向和司法能力將優(yōu)質法官資源入庫，在地方基層法院尋求援助時，從資源庫中選出優(yōu)質法官，幫助地方基層法院處理案件，實現(xiàn)優(yōu)質法官資源的共享。

(四)完善基層法院法官管理制度，去除行政化，保障法官的職業(yè)權益

法院作為我國的司法機關，其司法權力的行使關乎司法公正和公民權利。法官作為法院的組成因素，是司法資源公平化的關鍵。然而，現(xiàn)行的法官管理制度缺乏激勵機制，致使基層法院法官無論從工資待遇還是職業(yè)發(fā)展上都遭遇了“瓶頸”，工作壓力大，缺乏認同感，身心疲憊。因此，要進一步完善基層法院法官的管理制度，尤其是人事管理制度。第一，取消法官的行政等級制。法官的工資福利的提升和職業(yè)發(fā)展不再依據(jù)其是否擁有行政級別，而是依據(jù)其工作年限、辦案數(shù)量和質量等客觀考核因素。第二，全面提升農村基層法院一線辦案法官的各種福利待遇，其收入水平不得少于中級法院的平均收入水平。第三，實行嚴格的一線掛職晉升制度。高級人民法院和中級人民法院法官的職務晉升必須有兩至三年的基層法院一線工作經驗，且考核優(yōu)秀者才可獲得晉升。第四，完善中級和更高級法院法官的選拔制度，應進一步擴大基層法院一線辦案法官的比例，為一線辦案法官提供晉升空間。并且從高校法律教師和律師隊伍中適當?shù)腻噙x部分人才，充實到基層法院的法官隊伍中，全面提升辦案水平。第五，應逐步儲備法官資源的后備資源。對于一些已經退休的優(yōu)質法官和高校教師，應重新對其進行考核，選取一部分作為法官資源的后備資源，解決偏遠地區(qū)基層法院法官資源不足的問題。

[1] 胡志斌．基于分配正義理論的法官資源配置問題研究[J]．海南大學學報(人文社會科學版)，2013(1)：91-92．

[2] 徐和平．區(qū)域司法資源均等化配置問題研究：以法官資源為主要對象[J]．甘肅社會科學，2014(3)：102-103．

[3] 最高人民法院．最高人民法院關于進一步加強新形勢下人民法庭工作的若干意見[N]．人民法院報，2014-12-11(2)．

[4] 羅大樂，貢紹海，王春田，等．審判人力資源配置的現(xiàn)狀原因與建議[J] ．山東審判，2014(3)：34-35．

[5] 李凌鋒，合理配置基層法院法官資源探討[J]．法制與社會，2013(4)：261-262．

[責任編輯 葉甲生]

Study on the Allocation of Judge Resources in Grass-roots Courts

ZHU Zhen

(School of Literature and Law, Anhui Open University, Hefei 230022, China)

The paper describes the present allocation of judge resources in grass-roots courts, i.e. resource shortage, imbalanced regions, serious brain drain and so on. Meanwhile it also analyzes the causes of the unreasonable allocation based on the data of survey, i.e. the regional differences in the allocation of public resources, the management system of judges existing defects, the judge treatment in the low level. Then the paper puts forward some suggestions: promote the various treatments of judges in the grass-roots courts, adjust the positions of judges timely, establish the regular exchange system for judges in the grass-roots courts in different areas, improve the management system of judges in the grass-roots courts and so on, so as to make the allocation of judge resources in grass-roots courts more reasonable.

grass-roots court; allocation of judge resources; "scissors difference"

2015-02-29

2015年安徽省高校人文社會科學研究重點項目“法官資源‘剪刀差’問題研究——以安徽省域為例”(項目編號：SK2015A647)。

朱 振(1981-)，男，安徽宿州人，法學碩士，講師。研究方向：法社會學。

D926.22

A

1008-6021(2016)02-0025-04