行政立法的公眾參與

陳雨佳

上海理工大學(xué)

一、公眾參與

公眾參與是一種新型民主觀念，是國家的和黨的行為要求，作為社會管理的的重要基礎(chǔ)，它是公民與政府互動的主要形式，是公民表達(dá)自己意見、意愿、建議的主要形式，是政府立法、決策、管理的重要參考。公眾參與包含三個層面：第一是立法層面的公眾參與，第二是公共決策層面，第三個層面是公共治理層面的公眾參與，而立法層面的公眾參與是公眾參與的主要組成部分，提高公民立法參與的積極性有利于匯聚民意、集中民智、有利于提高政府辦事效率和透明度。關(guān)于什么是公眾參與？不同學(xué)者有自己不同的理解，王彩梅從三個基本理念分析認(rèn)為：參與是公眾在行駛權(quán)利，是在保障權(quán)利的過程，同時認(rèn)為是公眾責(zé)任的一種。公眾參與主要包含三個關(guān)鍵要素，主體、目的、組織，一個有目的主體組織做事才有效率，有效率的組織一般都有嚴(yán)格的參與程序與規(guī)范去約束每個參與者更好的達(dá)到組織目的。同時公眾參要遵循平等、廣泛、主動、知情的原則，并且參與形式多種多樣，傳統(tǒng)的參與形式，聽證、評論、建議、建議 等，不同學(xué)者也從自己的研究分析出發(fā)，徐文星認(rèn)為參與方式分為強(qiáng)參與方式和泛式參與，朱景文認(rèn)為全民討論是公眾參與的主要形式，他分析到全民討論成本高，并不是唯一的形式，必要時可以聽取有關(guān)厲害人的的意見。

公眾參與的形成和發(fā)展要有恰當(dāng)?shù)睦碚撟鳛橹?，否則，公眾參與會在具體實(shí)踐中產(chǎn)生變形。國內(nèi)的學(xué)者從不同的角度分析了公眾參與的理論依據(jù)。王錫鋅認(rèn)為參與和民主理念相聯(lián)系，徐文星認(rèn)為參與與自由主義相聯(lián)系。宋小濤認(rèn)為參與和自然公正、程序正義相聯(lián)系，同時他還提出參與和法的有效性相聯(lián)系。白秀蘭認(rèn)為參與和控權(quán)理論相聯(lián)系。公眾參與除了理論依據(jù)作為支撐，還有豐富的法律依據(jù)，就統(tǒng)一立法而言，我國目前只有三部法律法規(guī)就行政立法的公眾參與做了原則性規(guī)定，那就是《中華人民共和國立法法》，它第一次以法律形式規(guī)定行政機(jī)關(guān)在立法過程中采取聽證方式聽取公眾意見。其中的第三十四條、第五十七條、第七十四條、第九十條都對聽證的具體細(xì)節(jié)有規(guī)定，其次是《行政法規(guī)制定程序條例》，它的第二十條、第二十二條對公民的公眾參與有所規(guī)定。再次是《規(guī)章制定程序條例》第十四條、第十五條也對公眾參與行政立法參與公眾有所規(guī)定。雖然國家出臺了《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》等一系列的法律法規(guī)來保障公眾參與，但是行政立法在各地的發(fā)展很不平衡，現(xiàn)有法律規(guī)范都缺乏一定的可操作性，更多的是一種嘗試一種希望，法律的制定也只是從籠統(tǒng)的角度來規(guī)定，缺乏具體性和可針對性，而且這些法律法規(guī)出臺時間很早，落后民主實(shí)踐的發(fā)展腳步，從這些法律法規(guī)上看，地方性法律法規(guī)制定還需要完善，各地要根據(jù)自己的實(shí)際情況制定出符合本地區(qū)發(fā)展道路的政策法規(guī)。

二、行政立法

行政立法是指國家行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動，國家機(jī)關(guān)在制定的時候需要依照依法定程序，只有這樣制定出來的法律文件才有規(guī)范效力。當(dāng)然行政立法放的概念，不同學(xué)者有自己的理解，但大都可以根據(jù)來源、目的主體、內(nèi)容不同可以劃分種類，例如一般立法與特別立法，中央立法和地方立法。同時我們要區(qū)分行政立法與行政規(guī)定的區(qū)別，行政立法起著統(tǒng)籌作用，行政立法行政規(guī)定的具體內(nèi)容，行政規(guī)定附屬于行政法規(guī)。行政立法過程中要注意以下問題：維護(hù)社國家統(tǒng)一與安全、民主民眾權(quán)利、行政立法規(guī)范化、立法的實(shí)際效益。一項(xiàng)完善的行政立法需要經(jīng)過相關(guān)部門的審批和審核，需要經(jīng)過公民的參與，但是一項(xiàng)好的行政立法無論對國家社會還是民眾來說都具有深遠(yuǎn)影響，一項(xiàng)完善的行政立法既能防止政府官員的權(quán)利濫用，也可以保護(hù)公民當(dāng)家做主的權(quán)利，目前我國行政立法的數(shù)量遠(yuǎn)多，并且在立法過程中，立法多由行政機(jī)關(guān)說了算，他們在立法過程中起著主導(dǎo)地位。一項(xiàng)行政立法的產(chǎn)生，從最初商議到草案再到出臺都是行政機(jī)關(guān)起著主導(dǎo)地位，造成了我國行政機(jī)關(guān)在行政立法過程中享有廣泛的自由裁量權(quán)。同時行政立法具有行政性和立法性的特點(diǎn)，這種雙重特點(diǎn)決定它在處理社會矛盾的特殊性。民眾總會對行政機(jī)關(guān)的立法的民主性方面提出自己的意見和看法，不同于權(quán)力機(jī)關(guān)立法，行政機(jī)關(guān)的立法在程序上很難有明確的屬性規(guī)定，甚至有人認(rèn)為這項(xiàng)制度是存在缺陷的。那么怎么彌補(bǔ)其缺陷？不同專家學(xué)者從不同角度提出自己的觀點(diǎn)，但最好的辦法就是把行政立法與公眾參與結(jié)合起來，把政府的信息公開于眾，把政府信息透明化，讓公眾參與到行政立法過程中，表達(dá)自己的訴求和理解，就能增強(qiáng)行政立法的合法性。

三、行政立法公眾參與

行政立法是國家行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動，立法應(yīng)該具有民主性和公開性的特點(diǎn)，這是民主立法的必然要求。政府相關(guān)人員在制定法律的時候要邀請公民和專家參與其中，以提高立法的質(zhì)量和合理性，更重要的是它體現(xiàn)了立法為民、立法靠民。而公眾參與作為我國法治社會的發(fā)展趨勢，它體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的地位，促進(jìn)社會民主的發(fā)展，同時公眾參與行政立法，是公民政治責(zé)任感的表現(xiàn)，是政府合理行政的表現(xiàn)，并且是監(jiān)督政府，防止權(quán)力濫用的有力武器，從而提高立法質(zhì)量，促進(jìn)法治社會的建設(shè)。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，公民的權(quán)利意識越來越強(qiáng)烈，公民的主權(quán)意識也越來越強(qiáng)烈，對立法工作的參與的積極性也不斷提高。

我國行政立法公眾參與起步較晚，社會民主主義思潮在北歐和美國起步較早，在歐洲國家，政府鼓勵全民參與政府立法過程，民眾反映立法意見和建議，可通過相關(guān)利益集團(tuán)、社區(qū)代表及議員實(shí)現(xiàn)。如行政立法沒有聽取公眾意見，公眾可以根據(jù)公益訴訟制度，向法院起訴，甚至可要求撤銷該法律或法規(guī)。并建立且歐美國家都建立了相應(yīng)完善的制度去保證公民的參與。例如，美國的公眾參與由于受到美國長期已經(jīng)的自由民主思想影響，個人價值觀充滿濃厚的民主思想，公眾參與顯得更加主動。但是隨著近年來《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》的相繼出臺，公眾參與行政立法取得了相對進(jìn)步，但也存在一些問題，首先在意識層面的。公民和官員意識淡薄，公民當(dāng)家作主意識淡漠，公眾參與熱情不夠，官員深受中國幾千年傳統(tǒng)文化的影響，長官意識濃厚，法律意識不高，在行政立法過程中從自己單方面意志出發(fā)。其次機(jī)制層面，制度建設(shè)不完善，相關(guān)具體制度存在缺陷。鄭娟、王彩梅、鐘象金均認(rèn)為我國公眾參與行政立法的相關(guān)具體制度還不很完善，比如公眾參與立法相關(guān)的法律依據(jù)，公眾參與行政立法的途徑都沒有詳細(xì)規(guī)定。同時代水平從機(jī)制角度出發(fā)分析，認(rèn)為我國公眾參與的激勵機(jī)制、意見反饋機(jī)制、有效保障機(jī)制和公眾參與的約束機(jī)制還很缺乏。再次技術(shù)層面。徐文星從技術(shù)層面分析，認(rèn)為公眾參與一般存公眾參與不足和公眾參與過度的問題。同時他認(rèn)為參與不足一般出現(xiàn)在民主化程度不高的公司，公眾參與過度出現(xiàn)在民主化程度高的國家。而對于這些問題原因的分析，主要可以從主觀和客觀兩個角度出發(fā)去分析，首先主觀角度，公民民主意識不高，參與不夠熱情，對官員有畏懼信息，然而官員的行政思路仍然存在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，命令——服從思路濃重，而且官員多從自身利益考慮，立法過程中為了保護(hù)自己的利益不會給公民真正的參與渠道。再次客觀角度，公民參與渠道不豐富，公民只能通過簡單幾種的渠道去發(fā)表自己的意見，公眾參與的相關(guān)機(jī)制建立不完善，比如激勵、反饋、參與機(jī)制的欠缺導(dǎo)致公民參與立法的受阻，更重要的是政府信息公開不夠完善，政府有選擇性的公開信息，按照自己意愿選擇公開和不公開的信息，導(dǎo)致公民對政府立法信息的不夠充分了解。

國內(nèi)多位研究學(xué)者從不同的角度提出自己的建議，本人從主觀和客觀兩個角度提出的建議：第一，主觀角度提高公民法治意志，普及法律知識，增強(qiáng)公民的參與能力和法律意識，提高官員為人民服務(wù)的意識，多為人民著想，辦好事、辦實(shí)事，該放的權(quán)放掉，給予公民更多的參與機(jī)會。第二，客觀方面主要從制度、技術(shù)這兩個角度，首先制度角度，要完善公民參與的激勵機(jī)制、信息交流機(jī)制、反饋機(jī)制，公民有效、廣泛、有序的參與需要這些機(jī)制作為保障，使公民參與有法可依、有跡可循。再次技術(shù)角度出發(fā)，要拓寬公民的參與渠道，建立完善的電子政務(wù)服務(wù)，完善信息公開，完善的電子政務(wù)有利于提高政府的辦事效率，公民通過政府門戶網(wǎng)站了解政府信息，提高了公民的參與感和主人翁感。良好的信息公開既是對政府部門的監(jiān)督，也是對公民負(fù)責(zé)的表現(xiàn)，政府的信息公開有利于公民了解政府決策的走向和動態(tài)，提高公民的主人翁精神，同時也對政府起到了監(jiān)督作用。