檢察院內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：問題與方向

左衛(wèi)民謝小劍

摘 要：

我國檢察院內(nèi)部實(shí)行三級審批辦案模式，權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出集體化、行政化、層級分權(quán)化的特點(diǎn)。當(dāng)前，檢察權(quán)行使的背景正在發(fā)生重大變化：案件漸增、檢察官素質(zhì)不斷提升、外部制約強(qiáng)化、親歷性要求提高以及司法責(zé)任制改革，都使三級審批制難以充分維系。未來的改革應(yīng)當(dāng)廢除三級審批辦案模式，落實(shí)員額制，選拔優(yōu)秀檢察官承辦案件并賦予其充分的決策權(quán)，調(diào)整除偵查部門外其他部門負(fù)責(zé)人的審核權(quán)，將檢察長對辦案的常規(guī)監(jiān)控改為必要時介入，嚴(yán)格限制檢察長的指令權(quán)，進(jìn)一步落實(shí)檢察委員會成為重大案件的決策組織。

關(guān)鍵詞：三級審批；辦案組織；檢察官獨(dú)立

中圖分類號：

DF83

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.06.02

我國檢察院內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)是指，檢察院在行使偵查權(quán)、批捕權(quán)、公訴權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)等辦案權(quán)力時，檢察委員會、檢察長、部門負(fù)責(zé)人、檢察官等辦案人員之間的權(quán)力關(guān)系。筆者曾經(jīng)探討過法院內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)，當(dāng)下司法改革對其已經(jīng)形成共識，審判權(quán)由審委會、院庭長往承辦法官過渡，讓法官負(fù)責(zé)，這與筆者當(dāng)初設(shè)想不謀而合[1]。長期以來，我國檢察院辦案建立在集體獨(dú)立的理論基礎(chǔ)之上，實(shí)行三級審批辦案模式，檢察官不是獨(dú)立的辦案主體。2014年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，完善主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，“落實(shí)誰辦案誰負(fù)責(zé)”。2015年9月，最高人民檢察院出臺的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）做了重大改革。顯然，檢察院傳統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)面臨重大調(diào)整，許多定論需要反思。近年來法院獨(dú)立已經(jīng)開始從集體獨(dú)立向法官個體獨(dú)立轉(zhuǎn)型，那么檢察院內(nèi)部到底應(yīng)該采取怎樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)，是固守著集體獨(dú)立且行政層級化的框架，還是向檢察官相對獨(dú)立、充分行使職權(quán)轉(zhuǎn)型？這確實(shí)沒有認(rèn)真、深入地探討過，需要詳細(xì)分析。

一、檢察院內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)：特征與問題

當(dāng)前，我國檢察院辦案以三級審批制為主要特征，內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出集體化、行政化、層級分權(quán)化的特征：

（一）檢察院權(quán)力行使的集體化

其一，我國將檢察權(quán)賦予檢察院而非檢察官

相反，域外往往將檢察權(quán)賦予檢察官行使，比如日本檢察官個人即是檢察權(quán)行使主體。日本松尾浩也教授指出：“檢察權(quán)的行使屬于每個檢察官的權(quán)限，而不是作為檢事總長、檢事長的輔助機(jī)關(guān)行使權(quán)利。在這個意義上，可以說每一個檢察官都是‘獨(dú)任制的官廳?！?（參見：松尾浩也.日本刑事訴訟法[M].丁相順，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：30.），采取集體行使權(quán)力的方式。我國《憲法》第131條和《刑事訴訟法》第5條都明確規(guī)定，由“人民檢察院”行使檢察權(quán)，這顯然否定了檢察官個體作為權(quán)力行使主體，即使檢察長也不是檢察權(quán)行使主體。正因?yàn)榇?，檢察權(quán)行使中的重要處理決定，都要加蓋檢察院院章，以檢察院的名義做出，否則不發(fā)生法律效力，一般認(rèn)為其不代表檢察官的個人意志，體現(xiàn)了檢察院的意志。

其二，從制度上保障檢察院整體的辦案獨(dú)立性。我國《憲法》第131條明確規(guī)定，“人民檢察院”依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干預(yù)。法學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，其是指檢察院整體獨(dú)立，而不是檢察官有權(quán)獨(dú)立行使檢察權(quán)[2]

雖然《檢察官法》第9條第2項(xiàng)規(guī)定檢察官“依法履行檢察職責(zé)不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”，但該規(guī)定在我國檢察實(shí)踐中缺乏應(yīng)有的體現(xiàn)。。

其三，主要挑選具有行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的檢察官成立檢察委員會，集體決定檢察院的重大案件和其他重大問題。根據(jù)現(xiàn)行《人民檢察院組織法》第3條，檢委會實(shí)行民主集中制原則，采取少數(shù)服從多數(shù)的決策原則，內(nèi)部分歧不取決于檢察長，檢察長不同意多數(shù)意見可以報請同級人大常委

會決定，而無權(quán)直接否定

檢察委員會因而被認(rèn)為是否定檢察長一長制的重要機(jī)制。有學(xué)者從檢察委員會發(fā)展歷史的角度指出，“從1949年到1979年，前后經(jīng)過了三十年的時間，經(jīng)過幾次立法，才克服了一長制的影響，完全實(shí)行民主集中制的原則”。（參見：王桂五.中華人民共和國檢察制度研究[M].北京：中國檢察出版社，2008：473.）。檢察委員會是我國的獨(dú)特制度，反映出我國集體行使檢察權(quán)的特征。

其四，從責(zé)任機(jī)制而言，檢察院作為整體承擔(dān)責(zé)任，而不是由辦案人員對外承擔(dān)責(zé)任，例如檢察院作為整體接受績效管理考評，獲得獎勵，接受處罰，對外承擔(dān)責(zé)任，如承擔(dān)國家賠償責(zé)任，承辦檢察官承擔(dān)的只是個人責(zé)任，而不是檢察權(quán)行使帶來的外部責(zé)任。

（二）檢察院內(nèi)部決策的行政化

其一，檢察院辦案行政審批制及司法行政化是檢察院業(yè)務(wù)管理的特點(diǎn)之一。根據(jù)我國《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，重要的強(qiáng)制措施、偵查行為、審查起訴決定、法律監(jiān)督?jīng)Q定都必須由檢察長或者檢察委員會決定。如果將檢察院的權(quán)力分為建議權(quán)、決策權(quán)，則辦案決策基本上都由檢察長和檢察委員會掌控，這使個案審批成為強(qiáng)制要求?！缎淌略V訟規(guī)則》第4條明確我國采取“檢察人員承辦、辦案部門負(fù)責(zé)人審核、檢察長或檢察委員會決定”的三級審批辦案模式，承辦人的處理意見要經(jīng)過部門負(fù)責(zé)人審核、再由分管副檢察長或者檢察長審批，甚至報請檢委會審批。部門負(fù)責(zé)人、檢察長理論上對事實(shí)和證據(jù)都要全面復(fù)核，檢察長有權(quán)否決其處理意見。同時，我國檢察院內(nèi)部建構(gòu)命令—服從關(guān)系，普通檢察官是執(zhí)行命令的公務(wù)員，實(shí)踐中須服從檢察長、甚至部門負(fù)責(zé)人的指令，依現(xiàn)制，即使上級命令錯誤也必須執(zhí)行，檢察權(quán)表現(xiàn)出高度行政化的特征。

需要指出的是，審批制與域外的檢察一體化不同，審批制對檢察官的權(quán)力控制更為徹底，行政化色彩更濃。檢察一體化建立在檢察官獨(dú)立辦案的基礎(chǔ)上。日本伊藤榮樹曾指出：建立檢察一體原則就是因?yàn)闄z察官的獨(dú)立[3]。檢察一體化強(qiáng)調(diào)上級檢察官有權(quán)發(fā)出指令，并通過制度設(shè)計(jì)保障其指令得以實(shí)現(xiàn)。而審批制中上級意志不需要以指令的方式做出，其直接以審批方式自己決策，不是上級改變下級做出的決策，而是下級根本無權(quán)決策。

其二，檢察院決策方式的行政化。檢察長、檢察委員會審批案件均采取行政化的方式，主要聽取承辦人匯報做出決定，一般不直接審閱案卷，更不會提審犯罪嫌疑人、被告人，聽取辯護(hù)人意見。

其三，檢察院采取檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制。一方面，《人民檢察院組織法》第3條規(guī)定：“檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作”，檢察官被認(rèn)為是在檢察長的授權(quán)下行使檢察權(quán)

對此，有不同觀點(diǎn)認(rèn)為檢察官是依據(jù)法律行使檢察權(quán)，而不是接受檢察長的授權(quán)行使檢察權(quán)。（參見：萬毅.檢察改革“三忌”[J].政法論壇，2015（1）.），承辦檢察官要服從檢察長對案件的處理意見，承辦檢察官并沒有辦案的獨(dú)立性。另一方面，檢察院內(nèi)部設(shè)置了法律文書簽發(fā)制度，檢察官對案件做出的重要處理決定，比如逮捕與否、起訴與否、檢察建議等，必須通過檢察長審批簽發(fā)之后，才能做出決定，發(fā)生法律效力。通過簽發(fā)文書，檢察長實(shí)現(xiàn)對檢察官辦案的審批。

（三）檢察院內(nèi)部辦案層級分權(quán)化

現(xiàn)代司法視野中的權(quán)力結(jié)構(gòu)，不可避免的主題是，辦案采取集權(quán)還是分權(quán)、采取何種分權(quán)結(jié)構(gòu)，以防止權(quán)力濫用。通過與法院對比的方式，能夠清楚地呈現(xiàn)檢察院的權(quán)力結(jié)構(gòu)特征。

就法院而言，1996年修改后的《刑事訴訟法》第149條已經(jīng)明確了獨(dú)任法官、合議庭對案件事實(shí)和法律問題的決定權(quán)，少數(shù)重大復(fù)雜案件才提交審判委員會決定，作為行政職務(wù)的院長、庭長并沒有決定案件的法定權(quán)力[1]86，這是一種單層決策模式

可見，實(shí)踐中法院內(nèi)部院長、庭長的行政化審批嚴(yán)格來說早已不符合法律的規(guī)定，這次司法責(zé)任制改革將之廢除實(shí)乃實(shí)至名歸。。同時，合議庭、審判委員會都采取多人平行討論、共同決策的機(jī)制，這種決策方式有助于避免審判權(quán)濫用。

與上不同，檢察院采取三級審批模式，內(nèi)部存在建議—審核—決策的三層權(quán)力結(jié)構(gòu)，對應(yīng)著承辦人、部門負(fù)責(zé)人、檢察長的職權(quán)，部門負(fù)責(zé)人有提出不同意見的權(quán)力，但不能直接改變，而檢察長可以改變檢察官的處理意見，形成了常規(guī)的層級化決策模式，但在每個層級都采取個人決策。這意味著：其一，承辦檢察官、部門負(fù)責(zé)人僅有案件處理建議權(quán)，而無決策權(quán)，其辦案權(quán)被分割。其二，由于檢察長在檢察官建議基礎(chǔ)上決策，且不自行執(zhí)行決策，其指令或者改變承辦人意見需要充分的理由，考慮檢察官的接受度，其權(quán)力行使一定程度上受制于下級檢察官。其三，部門負(fù)責(zé)人、檢察長不直接審閱案件，一般不否定承辦人對事實(shí)和證據(jù)的認(rèn)定，主要發(fā)揮法律和政策把關(guān)的作用，檢察院存在事實(shí)和證據(jù)問題與法律和政策問題的實(shí)踐性分權(quán)機(jī)制?？梢?，法院內(nèi)部基本實(shí)行單層平行分權(quán)機(jī)制，檢察院則采取層級化分權(quán)模式，這是防止檢察官個人濫權(quán)的重要制度。當(dāng)然，該分權(quán)只是相對而言，基于檢察長在檢察院的領(lǐng)導(dǎo)地位，其仍能較大程度地主導(dǎo)案件的處理。

上述特點(diǎn)使案件辦理產(chǎn)生了較多的問題：其一，使案件受到多次重復(fù)審查，必然導(dǎo)致檢察院產(chǎn)生較為嚴(yán)重的效率低下問題。其二，導(dǎo)致了權(quán)責(zé)不清的問題。有文章指出：“三級審批制”導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)“辦案的不負(fù)責(zé)、負(fù)責(zé)的不辦案”的現(xiàn)象，使承辦人員產(chǎn)生了依賴情緒，辦案積極性不高、責(zé)任心不強(qiáng)；而“層層把關(guān)、集體負(fù)責(zé)”的制度看似是人人負(fù)責(zé)，實(shí)際上卻是無人負(fù)責(zé)[4]。特別是，檢察長精力有限，“事事審批”模式只是理想而根本不可能實(shí)現(xiàn)，往往只是形式審查而非實(shí)質(zhì)審查，只有在部分重要的案件中，才介入實(shí)質(zhì)審查。這也導(dǎo)致承辦人不決策難以追究其辦案責(zé)任，而追究審批決策者的錯案責(zé)任又可能公平性不夠。于是，在實(shí)踐中演變成責(zé)任追究的虛化，除非明顯的程序錯誤否則難以追究錯案責(zé)任[5]。其三，辦案審批的級別越高并不意味著越正確。正如有學(xué)者指出：“‘三級審批模式中，最終決策者長期脫離辦案一線，后道審批程序效力高于前道程序，而審批層級越高，決策者對案件全面性審查越弱”[6]，行政化決策方式容易做出錯誤的判斷，反而不利于案件的公正辦理。

二、檢察院內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變動因

當(dāng)前，我國檢察權(quán)行使的內(nèi)外環(huán)境發(fā)生重大變化，現(xiàn)有權(quán)力行使模式已經(jīng)不符合檢察權(quán)功能發(fā)揮的需要，在我國司法改革的背景下，這種模式需要大改變。

（一）權(quán)責(zé)一致的司法責(zé)任制需要

責(zé)任機(jī)制不彰與不切實(shí)際的“三級審核機(jī)制”互為因果，由于檢察長并沒有實(shí)質(zhì)審查，責(zé)任機(jī)制不明時，該機(jī)制尚可“維系”，一旦推行司法責(zé)任制，要求決定者負(fù)責(zé)，則三級審批辦案模式必然“壽終正寢”

或者將檢察長的審批形式化，比如《若干意見》明確檢察長不因簽發(fā)法律文書而承擔(dān)責(zé)任，同時建立檢察長授權(quán)檢察官行使決定權(quán)的訴訟機(jī)制。。當(dāng)前檢察院司法改革的重要方面是推行司法責(zé)任，讓“辦案者負(fù)責(zé)、決定者負(fù)責(zé)”，而司法責(zé)任以權(quán)力行使個體為追責(zé)出發(fā)點(diǎn)，必須要將司法權(quán)界分給個體司法官，這使找不到真正責(zé)任承擔(dān)者的問題凸顯出來。司法責(zé)任制改革需要明確誰是決策者并由其承擔(dān)責(zé)任，于是，檢察院職權(quán)的集體化、行政化特征受到挑戰(zhàn)，面臨從片面強(qiáng)調(diào)集體行權(quán)，向保障檢察官個體行權(quán)的觀念轉(zhuǎn)型，面臨從檢察院整體獨(dú)立，向檢察官個體相對獨(dú)立的觀念轉(zhuǎn)型。所以，朱孝清適時提出檢察官相對獨(dú)立論作為檢察院整體獨(dú)立的基礎(chǔ)，認(rèn)為其是“檢察一體”的前提和防止其弊端的重要措施，是深化司法體制改革的必然要求[7]。這些改革必然要弱化檢察院內(nèi)部的行政審批，強(qiáng)化檢察官的辦案獨(dú)立性。

（二）案件漸增對三級審批模式的沖擊

當(dāng)前，我國刑事法網(wǎng)不斷擴(kuò)張。1996年、2016年的最高人民檢察院工作報告顯示，檢察院的辦案數(shù)量逐漸增加。二十年來，全國檢察機(jī)關(guān)立案偵查的人數(shù)增加了423%，批準(zhǔn)逮捕的人數(shù)增加了152%，提起公訴的人數(shù)增加了250%

相關(guān)數(shù)據(jù)根據(jù)最高人民檢察院1996年、2016年向全國人民代表大會的工作報告統(tǒng)計(jì)得出。。而檢察官的人數(shù)并沒有大的變化。這導(dǎo)致檢察院，特別是都會區(qū)的基層檢察院，面臨極大的辦案壓力。在員額制背景下，案多人少的矛盾將進(jìn)一步突出，不可能由部門負(fù)責(zé)人審核、檢察長審批所有的案件。由檢察長決策的三級審批模式，當(dāng)下已經(jīng)難以維系，勢必由授權(quán)制所代替。適應(yīng)其職能發(fā)展的需要，在案多人少的背景下，需要建立辦案人員直接決定案件的高效決策機(jī)制，將高水平的檢察官配置在辦案一線，當(dāng)然是其發(fā)揮功效的前置條件。

（三）制約機(jī)制面臨從內(nèi)向外轉(zhuǎn)型

與域外比較，我國檢察權(quán)屬于法律監(jiān)督權(quán)，具有更大影響力，比如自偵權(quán)、批捕權(quán)，需要有效的制約機(jī)制。然而，檢察院未采取平行合議制，如果又不采取層級分權(quán)機(jī)制，可能因檢察官權(quán)限過大，誘發(fā)權(quán)力濫用，這是我國采取三級審批制的重要原因。近年來我國對檢察權(quán)的外部制約明顯增強(qiáng)，加大了辯護(hù)權(quán)的保障力度，建立了人民監(jiān)督員制度，強(qiáng)化了上級檢察院的領(lǐng)導(dǎo)，一些重要的決定引入聽證程序，審判程序?qū)徢暗闹萍s逐步強(qiáng)化，特別是，十八屆四中全會提出“以審判為中心”的訴訟制度改革，必將進(jìn)一步強(qiáng)化審判對偵查、起訴的制約。但過多制約會帶來司法成本高昂的問題，未必符合權(quán)力行使的需要。檢察權(quán)的制約機(jī)制正從內(nèi)向外轉(zhuǎn)型，如果將權(quán)力制約作為一個動態(tài)平衡的系統(tǒng)，外部制約的強(qiáng)化，意味著可以適當(dāng)弱化內(nèi)部制約，部分甚至可能走向消亡。當(dāng)然，也不能完全廢除內(nèi)部制約，檢察長必要的審批權(quán)和指令權(quán)、檢察委員會制度、法律文書簽發(fā)制度，仍然是防范檢察官濫權(quán)的重要制度，應(yīng)當(dāng)在完善后保留。

（四）檢察官素質(zhì)不斷提升

三級審批制存在的重要理由還在于，其認(rèn)為我國初級檢察官水平不高，難以獨(dú)擔(dān)重任，需要高級檢察官的審批，以提供智力支持。然而，隨著我國法學(xué)教育的發(fā)展，檢察院內(nèi)部培訓(xùn)的普及，以及司法考試的推行，我國檢察官的素質(zhì)不斷提高。當(dāng)前本科學(xué)歷已經(jīng)成為檢察官的基本學(xué)歷要求，不少檢察院碩士生較多，甚至有法學(xué)博士加盟。2011年，最高人民檢察院《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院基層建設(shè)促進(jìn)公正執(zhí)法工作情況的報告》指出，基層檢察官中具有本科以上學(xué)歷的占78.7%，碩士、博士研究生人數(shù)比2007年增加近1倍[8]。2016年上海參加檢察官遴選的檢察人員中，67.4%具碩博學(xué)歷學(xué)位[9]。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，檢察院從早期檢察人員專業(yè)能力缺乏，司法經(jīng)驗(yàn)不足，已經(jīng)發(fā)展到擁有一批高素質(zhì)、高水平、經(jīng)驗(yàn)豐富的專家型檢察官，這在業(yè)務(wù)部門特別明顯。至此，檢察官不能獨(dú)自勝任檢察工作的擔(dān)心已經(jīng)純屬多慮，檢察院內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)也需要調(diào)整。這為推行去集體化、去行政化以及去多層化管控的權(quán)力結(jié)構(gòu)，奠定了基礎(chǔ)。如何讓高水平的檢察人員入額成為檢察官，保障其辦案獨(dú)立性，發(fā)揮其更大的辦案決策作用，弱化檢察長的辦案管控，成為改革的重要內(nèi)容。

（五）重新認(rèn)識檢察權(quán)行使的親歷性

親歷性是案件得到公正處理的重要保障。與法院辦案行政審批類似，三級審批制也存在“審查者不決定、決定者不審查”的問題，承辦人審查了事實(shí)和證據(jù)，卻不能決定案件結(jié)果。承辦人直接審查事實(shí)和證據(jù)，屬于親歷性審查，卻不能決定案件處理結(jié)果。相反，檢察長、檢察委員會沒有親歷審閱事實(shí)和證據(jù)，卻可以改變檢察官的處理意見，這不符合司法規(guī)律。有學(xué)者指出：“三級審批制中辦案與定案分離，沒有體現(xiàn)司法親歷性的起碼要求，既影響辦案人員的責(zé)任心，又不利于辦案責(zé)任制的落實(shí)”[10]。當(dāng)前要強(qiáng)化審判的中心作用，避免冤假錯案，對檢察權(quán)行使的親歷性提出了更高要求，應(yīng)當(dāng)由親自審查事實(shí)和證據(jù)的檢察官主要決策案件，采取司法化的辦案方式。從宏觀的視角看，1979 年以來，中國刑事訴訟立法發(fā)展貫穿了一條主線——程序司法化，2012年

《刑事訴訟法》修改的努力還主要局限在審判階段，未來的改革應(yīng)堅(jiān)決而漸進(jìn)地推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)辦案的司法化[11]。檢察機(jī)關(guān)辦案的司法化雖然不能達(dá)到審判權(quán)行使“審理者裁判”的標(biāo)準(zhǔn)，仍應(yīng)盡可能地減少行政化審批，削弱檢察長、部門負(fù)責(zé)人對檢察官辦案的常規(guī)管控，讓承辦檢察官親歷審查，處理案件，是當(dāng)然之選。

三、我國檢察院內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革方向

基于上述理由，需要改革現(xiàn)有辦案組織，重新調(diào)整檢察院的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)。

（一）實(shí)行員額制改革，選拔優(yōu)秀檢察官承辦案件

最高人民檢察院2013年試點(diǎn)開展主任檢察官辦案責(zé)任制改革。主任檢察官制度基本組織形式是，選拔具有較高業(yè)務(wù)素質(zhì)與辦案能力的檢察官擔(dān)任主任檢察官，與其他檢察工作人員等組成辦案組，由主任檢察官全面主持、組織團(tuán)隊(duì)的辦案工作，對案件依法辦理并承擔(dān)相應(yīng)辦案責(zé)任的制度

相關(guān)改革情況參見：高保京.北京市檢一分院主任檢察官辦案責(zé)任制及其運(yùn)行[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2014（2）；陳旭.建立主任檢察官制度的構(gòu)想[J].法學(xué)，2014（2）.。當(dāng)前，我國檢察院又正進(jìn)行員額制改革，選拔39%以下的優(yōu)秀檢察人員進(jìn)入檢察官員額，入額檢察官基本具備之前主任檢察官的選任標(biāo)準(zhǔn)

萬春認(rèn)為，入額檢察官都應(yīng)當(dāng)是主任檢察官，所以員額制改革后，不大提主任檢察官制度改革。（參見：樊崇義，龍宗智，萬春.主任檢察官辦案責(zé)任制三人談[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2014（6）.），其目標(biāo)之一是為賦予檢察官更大的辦案權(quán)限提供人員保障。此后，固定的主任檢察官辦案組應(yīng)當(dāng)由主任檢察官、檢察官助理

檢察官助理主要從事一些輔助性辦案事項(xiàng)，或者協(xié)助檢察官完成一些重要、復(fù)雜但對親歷性要求不高的辦案事項(xiàng)，這樣才能實(shí)現(xiàn)員額制改革的目標(biāo)，否則必然成為辦案層級，檢察官審查異化為對檢察官助理辦案的上級審批，可能回歸三級審批模式。和書記官組成，不再吸收檢察官進(jìn)入辦案組。當(dāng)然，在辦理重大案件時，特別是偵查重大案件時，臨時吸收多個檢察官進(jìn)入辦案組則有必要，此時需要處理好辦案組內(nèi)主任檢察官與其他檢察官之間的關(guān)系。

（二）廢除三級審批辦案模式，弱化對檢察官辦案的常規(guī)監(jiān)控

檢察院內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，主要體現(xiàn)在檢察院辦案組織的重新設(shè)置，檢察官辦案權(quán)限的重新配置上。三級審批辦案模式導(dǎo)致司法行政化、效率不高，必須廢除。我們認(rèn)為司法改革應(yīng)當(dāng)讓辦案者發(fā)揮更大決定性作用，并對案件處理負(fù)責(zé)，主要思路是扁平化管理，改三級審批為二級審批甚至一級決定，即調(diào)整部門負(fù)責(zé)人的審核權(quán)，削減檢察長不必要的審批權(quán)，弱化檢察長的常規(guī)審批模式，改革成必要時介入審批模式。

1.擴(kuò)大檢察官的辦案權(quán)限，使其成為主要的決策主體。當(dāng)前，我國司法責(zé)任制改革，使檢察官成為辦案的決策主體，同時檢察官在檢察長更大授權(quán)范圍內(nèi)依法對承辦案件做出決定，避免行政審批。據(jù)此，檢察官擁有更大的決定權(quán)，既包括其原有的部分事項(xiàng)決定權(quán)，也包括檢察長授權(quán)的決定權(quán)。對于必須由檢察長或檢察委員會決定的案件，仍然采取由檢察官提出意見，檢察長或檢察委員會決定的兩層決策模式，但其控制在較少的案件范圍內(nèi)。

這一改革會明顯提高檢察官的辦案獨(dú)立性。需要明確的是，盡管有觀點(diǎn)主張檢察官應(yīng)當(dāng)成為獨(dú)立行使檢察權(quán)的主體，但只要保留重大案件的審批制度，只要檢察長的指令權(quán)仍然產(chǎn)生較強(qiáng)的命令效力，就很難說檢察官成為獨(dú)立的辦案主體。正如有論者指出，就當(dāng)前的檢察官辦案責(zé)任制改革而言，并沒有改變以人民檢察院為辦案主體的基本格局，也沒有確立檢察官辦案主體的法律地位[12]。從而，中短期內(nèi)簡單否定甚至完全取消案件審批制并不可取，檢察官雖有更大的辦案獨(dú)立性，但只是相對獨(dú)立，并不像法院改革中法官般基本完全獨(dú)立辦案。

需要指出，對檢察官辦案組而言，仍應(yīng)當(dāng)保障檢察官在其所辦案件中的決策作用。主任檢察官在辦案組內(nèi)雖然具有指揮權(quán)、監(jiān)督權(quán)，有權(quán)審核辦案組內(nèi)檢察官承辦的事項(xiàng)，其不同意檢察官的處理決定時，應(yīng)提交檢察長或者檢察委員會決定，不宜直接改變檢察官的決定，這主要針對批捕、公訴職能而言。由于偵查權(quán)的行政化特性，可賦予行使偵查職能的主任檢察官在辦案組內(nèi)直接改變檢察官決定的權(quán)力。

2.調(diào)整檢察長個案常規(guī)審批權(quán)，強(qiáng)化其辦案職能。在提高承辦檢察官的辦案能力之后，檢察長主要行使監(jiān)督權(quán)，而非審批權(quán)。除重大權(quán)力的行使外，個案決策不再需要檢察長審批，檢察長只在承辦檢察官可能辦案不公時，介入審查，不再采取事事審批的行政化辦案模式。為了限制審批式辦案的案件范圍，我們主張對于重大疑難復(fù)雜案件，檢察長本人應(yīng)當(dāng)盡可能地以檢察官身份親自辦理，以親歷方式直接做出決定，部門負(fù)責(zé)人也是如此。事實(shí)上，員額制改革要求，檢察長、部門負(fù)責(zé)人一旦入額成為檢察官，都應(yīng)當(dāng)承辦一定數(shù)量的案件。

為了強(qiáng)化承辦檢察官的決定權(quán)，化解現(xiàn)有檢察官決策的法律障礙，可將檢察長對部分事項(xiàng)的決定權(quán)，授權(quán)給檢察官行使，由檢察官決定案件并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，建立“誰辦理誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”的運(yùn)行模式，這有利于突出檢察官的辦案主體地位。這是主任檢察官制度改革的重要成果，也是當(dāng)前司法責(zé)任制改革的重要方面，《若干意見》第21條對此予以明確。但是其應(yīng)當(dāng)受到兩個限制，一是需要省級人民檢察院制定相關(guān)規(guī)定，明確下放的“權(quán)力清單”，避免檢察長擅自將一些非常重要的或者具有終局性的權(quán)力下放給檢察官，放棄自己的監(jiān)督職責(zé)，也避免各地檢察院自行其是，不能統(tǒng)一司法尺度；二是對于法律禁止下放的權(quán)限不能下放，比如檢察人員是否回避的決定權(quán)。

我國檢察院還存在副檢察長職務(wù)，其協(xié)助檢察長分管部分檢察工作，基于檢察長的授權(quán)，行使檢察長的部分職權(quán)。未來的改革不僅不能將副檢察長作為獨(dú)立的審批層級，相反可以考慮在減少檢察長的審批權(quán)后，廢除副檢察長的審批權(quán)，分管業(yè)務(wù)的副檢察長應(yīng)當(dāng)作為入額檢察官回歸辦案一線。

3. 調(diào)整除偵查部門外其他部門負(fù)責(zé)人的審核權(quán)。人民檢察院有偵查監(jiān)督部門、公訴部門、反貪污賄賂部門等諸多業(yè)務(wù)部門，這些部門的負(fù)責(zé)人承擔(dān)著對本部門檢察官辦案的審核職責(zé)。由于其主要根據(jù)匯報提出審核意見，不符合親歷性要求。實(shí)行“大部制”改革之后，其更加無精力審核。所以，《若干意見》第19條取消了業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的審核權(quán)，其不再是部門“業(yè)務(wù)”的負(fù)責(zé)人，更不是一級辦案組織，不承擔(dān)監(jiān)督部門內(nèi)檢察官辦案的職責(zé)。但如果業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人是檢察官，可以作為檢察官承辦案件，享有檢察官的辦案權(quán)限。

我們認(rèn)為，這基本符合我國司法改革去行政化的大方向。然而，我國檢察院的法律監(jiān)督權(quán)包含著不同性質(zhì)的權(quán)力，偵查監(jiān)督部門、審查起訴部門、監(jiān)所檢察部門司法性質(zhì)明顯，而反貪、反瀆等偵查部門行政性質(zhì)更為顯著。對司法性質(zhì)的權(quán)力而言，多由辦案檢察官以其心證對所辦案件負(fù)責(zé)，更需要保障辦案檢察官的獨(dú)立性，不應(yīng)當(dāng)設(shè)置過多的審核層級，取消部門負(fù)責(zé)人審核權(quán)理所應(yīng)當(dāng)。而對偵查權(quán)而言，其不僅因行政權(quán)性質(zhì)適宜采取行政審核的制權(quán)方式，更因?yàn)槠鋫善瓢讣枰罅康娜肆?、物力、?cái)力支持，不得不需要檢察院內(nèi)外力量之支援，這顯然非辦案組的主任檢察官能力所及，此時迫切需要作為部門負(fù)責(zé)人的反貪局長指揮協(xié)調(diào)偵查，而且職務(wù)偵查權(quán)一旦濫用影響甚大，需要密切監(jiān)控，其中就包括一些偵查決定的上級審核，所以取消偵查部門負(fù)責(zé)人的審核權(quán)并不合適。因此，權(quán)力性質(zhì)不同應(yīng)當(dāng)采取不同的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)，一概否定部門負(fù)責(zé)人的審核權(quán)并不合理，保留偵查部門負(fù)責(zé)人的審核權(quán)才是明智之舉。這也是偵查部門辦案組主任檢察官對組內(nèi)檢察官辦案擁有決定權(quán)的實(shí)質(zhì)原因。

必須指出，由于業(yè)務(wù)部門內(nèi)有多個檢察官、檢察官辦案組，特別是檢察院推行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)大部制改革之后，需要為內(nèi)設(shè)辦案組織提供業(yè)務(wù)支持，因此業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人有權(quán)組織研究法律政策問題，可以召集主任檢察官聯(lián)席會議，討論重大、疑難、復(fù)雜案件，為一線辦案組織提供參考意見，這能有效提高檢察官決策的科學(xué)性。同時，地市級以上檢察院業(yè)務(wù)部門還有指導(dǎo)下級檢察院辦案的職責(zé)，其有權(quán)組織檢察官對下級辦案工作予以指導(dǎo)。

（三）適當(dāng)限制檢察長的指令權(quán)

檢察長的決定權(quán)、指令權(quán)由檢察長負(fù)責(zé)制及檢察一體化原則決定，以我國刑事訴訟法為據(jù)，有防范檢察官濫權(quán)之重要作用，不應(yīng)取消。然而，司法責(zé)任制改革中，需要適當(dāng)限制檢察長的審批權(quán)以及指令權(quán)，否則強(qiáng)化檢察官辦案權(quán)限只會是空談。

一方面，檢察長雖然有權(quán)在少數(shù)重大事項(xiàng)上依法對檢察官辦案進(jìn)行審批，但對事實(shí)和證據(jù)有疑問時，其應(yīng)先指令辦案檢察官、其他檢察官或者親自復(fù)核該案件，不宜未經(jīng)復(fù)核直接改變檢察官認(rèn)定的事實(shí)和證據(jù)。而對于法律決定，如果屬于檢察官決策權(quán)限內(nèi)的決定，檢察長不能直接改變檢察官的決定，其有不同的意見，應(yīng)當(dāng)提請檢察委員會決定，如果屬于檢察長權(quán)限范圍的事項(xiàng)，則檢察長有權(quán)直接改變。為了防止檢察長濫權(quán)，所有的意見或者指令應(yīng)當(dāng)以書面方式做出，歸入案件卷宗。

另一方面，保障下級檢察官的辦案獨(dú)立性，是平衡檢察長與檢察官之間權(quán)力配置的關(guān)鍵。為此，需要明確下級檢察官認(rèn)為檢察長決定錯誤時的異議權(quán)。在檢察長堅(jiān)持其決定時，檢察長可以行使職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)，將案件移交其他檢察官辦理，以尊重下級檢察官的司法官地位。為了保障上級指令能最終貫徹，檢察長也可以依法強(qiáng)令下級檢察官執(zhí)行，下級檢察官一般有義務(wù)執(zhí)行上級命令，不能消極不從，更不能違反命令做出相反的行為。然而，檢察官不同于行政官，系司法官，具有客觀公正義務(wù)，如果該命令違反了檢察官的客觀公正義務(wù)或者明顯違法時，檢察官有權(quán)拒絕執(zhí)行，也應(yīng)當(dāng)拒絕執(zhí)行。

（四）進(jìn)一步落實(shí)檢委會成為重大案件的決策組織

檢察委員會是人民檢察院的最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，討論的案件應(yīng)當(dāng)是重大、疑難、復(fù)雜的案件，所做生效決定具有最高效力，這樣才能合理配置檢察資源。未來的改革，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步限制檢察長的決策地位，更大發(fā)揮檢察委員會在辦案決策中的作用，因?yàn)槠涓峡茖W(xué)決策、民主決策的理念。首先，應(yīng)當(dāng)明確檢察長只是主持而非領(lǐng)導(dǎo)檢委會，其與其他檢委會成員有同等的表決權(quán)，不具有決策上的優(yōu)勢地位。其次，改變只有檢察長才能啟動檢委會的現(xiàn)行制度，賦予檢委會根據(jù)主任檢察官的提請，而啟動檢委會議事程序的權(quán)力，避免檢委會受制于檢察長。最后，檢委會會議主持人往往是檢察長，如果其先發(fā)表意見，可能會不當(dāng)引導(dǎo)其他檢察委員會成員發(fā)表類似意見，因此應(yīng)當(dāng)實(shí)行主持人末位表態(tài)制。值得一提的是，當(dāng)前一些檢察院的辦公信息化程度較高，訴訟案卷已經(jīng)電子化，閱卷很方便，因此需要就事實(shí)和證據(jù)發(fā)表意見的案件，應(yīng)當(dāng)要求檢察委員會成員閱卷，以增強(qiáng)辦案的親歷性，保障決策的科學(xué)性。

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