村干部低價(jià)轉(zhuǎn)包工程套取結(jié)余專項(xiàng)資金的行為定性

張理恒

內(nèi)容摘要：村干部在協(xié)助政府組織、管理工程過(guò)程中，違規(guī)將工程層層轉(zhuǎn)包給無(wú)資質(zhì)個(gè)體低價(jià)承建，同時(shí)以有資質(zhì)公司承建為幌子向政府申請(qǐng)高額專項(xiàng)資金，并將差額款采用“螞蟻搬家”方式以工程開(kāi)支名義據(jù)為已有的行為，應(yīng)按照貪污罪定罪處罰。

關(guān)鍵詞：村干部 協(xié)助政府 工程轉(zhuǎn)包 專向資金 貪污

【案情簡(jiǎn)介及訴訟經(jīng)過(guò)】

馬某某、蔣某某、姜某某分別是W縣Y鎮(zhèn)Z村村委會(huì)主任、村黨支部書(shū)記、村會(huì)計(jì)。2007年7月5日，W縣發(fā)改委批準(zhǔn)Y鎮(zhèn)回填工程立項(xiàng)后，W縣縣委辦公室同月24日《縣委常委會(huì)紀(jì)要》對(duì)Y鎮(zhèn)回填工程提出要求：回填工程是一個(gè)富民、惠民工程，通過(guò)此項(xiàng)工程讓當(dāng)?shù)鼐用袷芤鎵汛蠹w經(jīng)濟(jì)并規(guī)定了填方單價(jià)為16元/立方米。隨后成立Y鎮(zhèn)集鎮(zhèn)建設(shè)指揮部，指揮長(zhǎng)是Y鎮(zhèn)黨委書(shū)記王某某。

2007年8月25日，王某某以抽簽方式確定5家具有資質(zhì)的公司為中標(biāo)公司；隨后Z村村民委員會(huì)與這5家公司簽訂了《建設(shè)工程施工合同》，但5家公司并未參與施工，僅收取資質(zhì)費(fèi)。2007年8月27日，王某某與Z村村委會(huì)主任馬某某簽訂了Y鎮(zhèn)建設(shè)回填工程責(zé)任書(shū)，確定回填單價(jià)為16元/立方米；Z村村委會(huì)又與本村第一、二、三、四村民小組長(zhǎng)共4人簽訂了單價(jià)為14元/立方米的承包協(xié)議；這4名村民小組長(zhǎng)又與范某某（無(wú)資質(zhì)的個(gè)體老板）簽訂了單價(jià)為11.3元/立方米的承包協(xié)議。

工程開(kāi)工后，Z村村委會(huì)開(kāi)設(shè)了回填工程專門賬戶，W縣移民局根據(jù)工程進(jìn)度分批將工程資金撥付給Y鎮(zhèn)，再由Y鎮(zhèn)撥付給Z村，Z村4名小組長(zhǎng)從Z村領(lǐng)取工程資金，最后范某某以借條的形式從小組長(zhǎng)手中領(lǐng)取。該工程于2010年2月4日竣工核算，審定單價(jià)為16元/立方米，W縣移民局撥付到Z村工程資金合計(jì)719.95萬(wàn)元。其中，范某某領(lǐng)取工程款508.46萬(wàn)元，支付五家中標(biāo)公司資質(zhì)費(fèi)24.5萬(wàn)元，村干部、村民小組長(zhǎng)領(lǐng)取工資、工程管理誤工費(fèi)等共計(jì)41.2萬(wàn)元，Y村全村798人分得44.24萬(wàn)元（每人554元），Y村提留資金22.49萬(wàn)元，余下為其他工程開(kāi)支。村民分得的錢以及村干部、村民小組長(zhǎng)領(lǐng)取的工資、補(bǔ)助等均進(jìn)行了公示。2011年底至2012年初，馬某某、蔣某某、姜某某共同商量以虛列“購(gòu)買香煙、住宿費(fèi)、生活費(fèi)等工程費(fèi)用開(kāi)支”的方式，從其他工程開(kāi)支費(fèi)用中分兩次套取15萬(wàn)元和12萬(wàn)元共計(jì)27萬(wàn)元予以均分，用于日常開(kāi)支。

對(duì)于本案馬某某、蔣某某、姜某某從其他工程開(kāi)支費(fèi)用套取27萬(wàn)元的行為，W縣檢察院以馬某某等三名被告人犯貪污罪提起公訴，W縣法院改變定性以職務(wù)侵占罪對(duì)三名被告人定罪處罰；W縣檢察院提出抗訴，W縣檢察院的上級(jí)檢察院支持抗訴，二審法院裁定駁回抗訴，維持原判。

【爭(zhēng)議焦點(diǎn)】

檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)認(rèn)定為貪污罪，因?yàn)槿桓嫒嗽诨靥罟こ踢^(guò)程中具有協(xié)助人民政府從事行政管理工作的身份，符合貪污罪的主體要件；同時(shí)涉案資金27萬(wàn)元系W縣移民局撥付的移民搬遷補(bǔ)償安置專項(xiàng)資金，應(yīng)屬國(guó)有移民資金，符合貪污罪的犯罪對(duì)象條件。

法院認(rèn)為應(yīng)認(rèn)定為職務(wù)侵占罪，因?yàn)楝F(xiàn)有證據(jù)不能證明三名被告人是協(xié)助人民政府從事行政管理工作；同時(shí)W縣縣委《會(huì)議紀(jì)要》規(guī)定填方單價(jià)為16元/立方米且實(shí)際上默許工程可轉(zhuǎn)包為本地居民以壯大集體經(jīng)濟(jì)，Y鎮(zhèn)集鎮(zhèn)建設(shè)工程指揮部與Z村村委會(huì)簽訂的責(zé)任書(shū)也明確約定工程填方單位為16元/立方米，故涉案27萬(wàn)元是工程結(jié)余款，應(yīng)當(dāng)視為回填工程盈利，理應(yīng)歸村委會(huì)所有，屬村集體的財(cái)產(chǎn)，這既與縣委《會(huì)議紀(jì)要》精神相符，也與案件客觀事實(shí)相符。

以上爭(zhēng)議焦點(diǎn)可概況為兩點(diǎn)：一是馬某某等村委會(huì)人員的身份問(wèn)題，即是否屬于《刑法》第93條第2款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”；二是涉案資金27萬(wàn)元工程結(jié)余款的性質(zhì)問(wèn)題，即究竟是屬于應(yīng)由上級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)審批后待重新調(diào)配使用的移民專項(xiàng)資金（國(guó)有財(cái)產(chǎn)），還是屬于村集體承攬完成“大包干”回填工程后的盈余款（村集體財(cái)產(chǎn)）。

【抗訴理由之法理評(píng)析】

筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)定性意見(jiàn)正確，馬某某、蔣某某、姜某某三名被告人的行為符合貪污罪的特征，應(yīng)當(dāng)以貪污罪追究他們的刑事責(zé)任。理由如下：

（一）三名被告人均系《刑法》第93條第2款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，屬于國(guó)家工作人員范圍，符合貪污罪的主體身份條件

這里需要研究?jī)蓷l解釋性規(guī)定。一是2000年全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉第九十三條第二款的解釋》，該解釋規(guī)定：“村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作時(shí)，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的‘其他依照法律從事公務(wù)的人員：……（七）協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。村民委員會(huì)等村基層組織人員從事前款規(guī)定的公務(wù)，利用職務(wù)上的便利，非法占有公共財(cái)物……適用刑法第三百八十二條和第三百八十三條貪污罪的規(guī)定?！倍?000年最高人民檢察院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉第九十三條第二款的解釋〉的通知》，該通知規(guī)定：“對(duì)村民委員會(huì)等村基層組織人員從事屬于村民自治范圍的經(jīng)營(yíng)、管理活動(dòng)不能適用《解釋》的規(guī)定。”以上兩條解釋性規(guī)定分別從正、反兩個(gè)方面劃定了村民委員會(huì)等村基層組織人員從事有關(guān)活動(dòng)時(shí)視為具有國(guó)家工作人員身份的基本條件，而本案三名被告人顯然符合這些條件：

1.主體條件，應(yīng)為村民委員會(huì)等村基層組織的現(xiàn)職工作人員。本案三名被告人馬某某、蔣某某、姜某某分別系村委會(huì)主任、村黨支部書(shū)記和村會(huì)計(jì)，都是村委會(huì)班子的現(xiàn)職干部。

2.行為條件，應(yīng)協(xié)助人民政府從事行政管理工作，而不是從事村民自治范圍的經(jīng)營(yíng)、管理活動(dòng)。本案涉及到的事項(xiàng)是回填工程，雖然縣委文件基于縣鄉(xiāng)政府一般不作為民事主體的考慮而做出將村委會(huì)確定為工程實(shí)施主體的技術(shù)性處理方案，但從行政權(quán)實(shí)施的視角看，回填工程畢竟是當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)下在全鎮(zhèn)范圍推行的一次重大工程項(xiàng)目，還專門成立了Y鎮(zhèn)集鎮(zhèn)建設(shè)指揮部，指揮部、鎮(zhèn)政府、縣移民辦等部門按照職責(zé)分工，在政策制定、組織監(jiān)管、資金撥付等方面各司其職、各自發(fā)揮職能作用，村委會(huì)則主要發(fā)揮協(xié)助、配合作用。具體而言，以下兩點(diǎn)可以說(shuō)明這三名被告人（村干部）的行為確系“協(xié)助人民政府從事行政管理工作”：（1）馬某某（村委會(huì)主任）代表村委會(huì)與Y鎮(zhèn)集鎮(zhèn)建設(shè)指揮部簽訂回填工程責(zé)任書(shū)，明確了在回填工程事務(wù)中村委會(huì)主要是協(xié)助配合指揮部、鎮(zhèn)政府、縣移民辦等政府部門開(kāi)展行政管理工作的角色定位，并具體明確村委會(huì)協(xié)助管理的職能范圍和責(zé)任目標(biāo)；（2）三名被告人以村委會(huì)名義開(kāi)設(shè)回填工程專門賬戶，按照有關(guān)規(guī)定對(duì)縣移民辦撥付的移民專項(xiàng)資金實(shí)行專人管理、專戶儲(chǔ)存、專賬核算和專項(xiàng)使用，實(shí)際上對(duì)縣移民辦履行移民專項(xiàng)資金請(qǐng)示、撥付等職能發(fā)揮了重要協(xié)助作用。

（二）涉案資金27萬(wàn)元工程結(jié)余款屬于按規(guī)定應(yīng)由上級(jí)移民辦重新統(tǒng)籌使用的移民專項(xiàng)資金（國(guó)有財(cái)產(chǎn)）范圍，符合貪污罪的對(duì)象條件

法院判決認(rèn)定職務(wù)侵占罪的主要理由是，縣委文件規(guī)定填方單價(jià)為16元/立方米，村委會(huì)與Y鎮(zhèn)集鎮(zhèn)建設(shè)工程指揮部簽訂的責(zé)任書(shū)也明確約定回填工程填方單價(jià)為16元/立方米，工程完工后，縣移民辦、Y鎮(zhèn)政府等單位驗(yàn)收，審定驗(yàn)收單價(jià)也是16元/立方米。言下之意似乎是說(shuō)無(wú)論縣委文件還是實(shí)際操作上，村委會(huì)承攬的其實(shí)是一個(gè)具有“大包干”合同性質(zhì)的回填工程，既然包干合同約定填方單價(jià)是16元/立方米，實(shí)際上只花費(fèi)11.3元/立方米，中間差額部分是包干合同的結(jié)余款，應(yīng)視為村集體盈利的財(cái)產(chǎn)，所以上述三名被告人（村干部）擅自侵吞村集體財(cái)產(chǎn)，應(yīng)認(rèn)定為職務(wù)侵占罪。但這一觀點(diǎn)并不成立：

1.村委會(huì)承攬回填工程并不具有包干性質(zhì)，應(yīng)遵守專項(xiàng)資金實(shí)報(bào)實(shí)銷的原則。誠(chéng)然縣委文件及Y鎮(zhèn)集鎮(zhèn)建設(shè)工程指揮部與村委會(huì)簽訂的責(zé)任書(shū)都規(guī)定了回填工程填方單價(jià)實(shí)行16元/立方米的內(nèi)容，但僅憑縣委文件中出現(xiàn)“富民工程，惠及當(dāng)?shù)鼐用瘢瑝汛蠹w經(jīng)濟(jì)”等表述，就想當(dāng)然認(rèn)為縣委文件實(shí)際上默許回填工程是包干合同，顯然屬一種故意曲解；退一步講，如果縣委文件確有意將工程確定為“包干”性質(zhì)，但礙于與現(xiàn)行法律規(guī)定相矛盾又不能言明，而只能使用暗語(yǔ)表達(dá)其意圖，即便如此，縣委文件意圖一旦與法律相矛盾就是無(wú)效的，不能被采用。另外，村委會(huì)與指揮部簽訂的責(zé)任書(shū)主要是就村委會(huì)責(zé)任事項(xiàng)的規(guī)定，并不具有工程勞務(wù)承包協(xié)議的形式和內(nèi)容（不符合包干合同的形式和實(shí)質(zhì)要件）；雖然村委會(huì)后來(lái)與4名村民小組長(zhǎng)簽訂了填方單價(jià)14元/立方米的承包協(xié)議，同時(shí)這4名民村小組長(zhǎng)又與個(gè)體老板范某某簽訂了填方單價(jià)11.3元/立方米的承包協(xié)議，但這些下位的違規(guī)轉(zhuǎn)包協(xié)議并不能反過(guò)來(lái)證明村委會(huì)已經(jīng)取得填方單價(jià)16元/立方米包干權(quán)屬的既成事實(shí)。按照國(guó)家有關(guān)政策和規(guī)定，回填工程使用的國(guó)家移民專項(xiàng)資金應(yīng)當(dāng)按照工程實(shí)際開(kāi)支情況實(shí)報(bào)實(shí)銷，工程結(jié)余資金屬于未實(shí)際支出的專項(xiàng)資金，不是歸村集體任意支配的盈余款。相反，如果無(wú)視國(guó)家有關(guān)規(guī)定將使用國(guó)家專項(xiàng)資金開(kāi)發(fā)的工程項(xiàng)目認(rèn)定是包干性質(zhì)，進(jìn)而允許村集體等基層組織可以任意占有、處置工程結(jié)余款，就是在縱容基層組織干部將工程交由無(wú)資質(zhì)的企業(yè)或個(gè)人低價(jià)承建進(jìn)而變相貪占國(guó)家專項(xiàng)資金的犯罪行為，這勢(shì)必會(huì)形成國(guó)家專項(xiàng)資金管理的制度性漏洞，并對(duì)專項(xiàng)資金的安全性和穩(wěn)定性帶來(lái)嚴(yán)重沖擊。

2.國(guó)家對(duì)專項(xiàng)資金使用中形成的結(jié)余資金使用有明確規(guī)定，結(jié)余資金應(yīng)收回重新統(tǒng)籌規(guī)劃使用，屬于移民專項(xiàng)資金（國(guó)有財(cái)產(chǎn)）范圍。《中央部門財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2010〕7號(hào)）第14條規(guī)定：“中央部門在年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，形成的項(xiàng)目支出結(jié)余資金，應(yīng)全部統(tǒng)籌用于編制以后年度部門預(yù)算，按預(yù)算管理的有關(guān)規(guī)定，用于本部門相關(guān)支出?！薄蛾P(guān)于加強(qiáng)地方財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理的通知》（財(cái)預(yù)〔2010〕383號(hào)）第2條規(guī)定：“對(duì)本級(jí)財(cái)政預(yù)算安排形成的結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目，經(jīng)清理確認(rèn)屬于已無(wú)法支出或無(wú)需支出的，要通過(guò)調(diào)減項(xiàng)目預(yù)算等方式，將資金收回總預(yù)算統(tǒng)籌管理……”《大中型水庫(kù)移民資金管理辦法》第23條第（八）項(xiàng)第2款就明確規(guī)定：“對(duì)建設(shè)項(xiàng)目采取優(yōu)化方案、強(qiáng)化管理等措施，形成的項(xiàng)目結(jié)余資金經(jīng)上級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)審批后列入資金計(jì)劃管理，留項(xiàng)目所在地調(diào)劑用于移民項(xiàng)目?！备魇^(qū)市有關(guān)規(guī)章、辦法也都有相同或類似的規(guī)定。

（三）三名被告人分步驟實(shí)施貪污犯罪計(jì)劃，最終達(dá)到非法貪占國(guó)有專項(xiàng)資金的非法目的，貪污的犯罪故意非常明確

本案中，縣發(fā)改委最初確定并取得縣委常委會(huì)同意的回填工程造價(jià)是單價(jià)16元/立方米，這是根據(jù)必要開(kāi)支的人工、機(jī)械、填土、運(yùn)輸?shù)荣M(fèi)用以及承包方合理的利潤(rùn)額科學(xué)計(jì)算出來(lái)的。鎮(zhèn)政府已經(jīng)組織完成招投標(biāo)工作，村委會(huì)原本應(yīng)該按規(guī)定將回填工程交由五家中標(biāo)公司承建，并按照回填單價(jià)16元/立方米申請(qǐng)并撥付工程款，這五家中標(biāo)公司如果嚴(yán)格按照工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行施工，其利潤(rùn)空間會(huì)控制在合理范圍內(nèi)，并不可能有暴利產(chǎn)生；但實(shí)際上村委會(huì)卻在給付上述五家中標(biāo)公司24.5萬(wàn)元資質(zhì)費(fèi)后，違規(guī)將工程交給沒(méi)有任何資質(zhì)的個(gè)體老板范某某并借用上述五家公司的資質(zhì)和名義承建，最后按照回填單價(jià)16元/立方米的高價(jià)申請(qǐng)到位全部工程款后，而按照嚴(yán)重低于工程正常造價(jià)范圍、回填單價(jià)11.3元/立方米的低價(jià)進(jìn)行實(shí)際支付。我們認(rèn)為，這種“掛羊頭賣狗肉”的違法轉(zhuǎn)包行為不僅直接繞開(kāi)承建工程必須的資質(zhì)條件，而且可能造成個(gè)體承包人為了節(jié)省成本而偷工減料應(yīng)付工程，這勢(shì)必對(duì)工程質(zhì)量帶來(lái)嚴(yán)重隱患；不僅如此，三名被告人實(shí)際看中的是回填工程單價(jià)名義上16元/立方米和實(shí)際上11.3元/立方米之間的總共212萬(wàn)元的巨大差額，差額款項(xiàng)有相當(dāng)部分列入“其他工程開(kāi)支”，事后他們完全可以憑借自身作為村干部的便利條件并借用各種名義將“其他工程開(kāi)支”中的經(jīng)費(fèi)“螞蟻搬家”式全部套出據(jù)為己有。本案追訴的三名被告人于2011年底至2012年初總共套取27萬(wàn)元的行為，實(shí)際上已屬于其處心積慮形成的犯罪計(jì)劃中最后一個(gè)步驟的內(nèi)容，這說(shuō)明其貪污犯罪的犯罪故意早已形成并非常明確，他們正是在貪污犯罪故意支配下有計(jì)劃、有步驟實(shí)施貪污犯罪活動(dòng)。從行為模型看，三名被告人的行為實(shí)質(zhì)上是在協(xié)助政府組織、管理回填工程項(xiàng)目事務(wù)中，違規(guī)將工程交由不具有資質(zhì)的個(gè)體老板低價(jià)承建，并以有資質(zhì)公司承建為幌子向政府申請(qǐng)高價(jià)移民專項(xiàng)資金，進(jìn)而將高價(jià)與低價(jià)之間的差額款以工程開(kāi)支的名義予以貪占，這種行為與普通常見(jiàn)的貪污行為相比，更具隱蔽性和欺騙性，但在侵害職務(wù)行為廉潔性和公共財(cái)產(chǎn)（貪污罪的保護(hù)客體）這一點(diǎn)上沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。