萬(wàn)宏蕾
要解決資金缺口問(wèn)題,要為管理體制和法律法規(guī)體系的完善尋找答案
好萊塢大片中,常常上演地下飆車的刺激場(chǎng)景。與供水、供熱管線不同,上演這些場(chǎng)景的地下隧道頗為寬敞,但它的功能卻并無(wú)不同。
這些地下隧道名為城市地下綜合管廊,也稱綜合管溝或共同溝。綜合管廊將以往直埋的市政管線集中放入其中,并設(shè)置專門的配套系統(tǒng),按照實(shí)際需求統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè),并進(jìn)行后期運(yùn)營(yíng)管理。它具備諸多直埋管線沒(méi)有的優(yōu)點(diǎn),因此,綜合管廊被視為化解紛繁復(fù)雜的城市地下管線難題的解決方案。
不過(guò),現(xiàn)在的城市地下綜合管廊還未成為“地下城”的主體。除好萊塢大片中的國(guó)際知名大都市外,目前,在國(guó)內(nèi),綜合管廊還只在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市和新區(qū)有所建設(shè)。
“不過(guò),越來(lái)越多的大中城市已開始著手綜合管廊建設(shè)的試驗(yàn)和規(guī)劃,如重慶、南京、濟(jì)南、沈陽(yáng)、福州、鄭州、青島、威海、廈門、大同、嘉興、連云港和佳木斯等。”中國(guó)城市規(guī)劃協(xié)會(huì)地下管線專業(yè)委員會(huì)專職副秘書長(zhǎng)劉會(huì)忠告訴《瞭望東方周刊》。
政策開始密集出臺(tái)
作為其發(fā)源地,早在第二次工業(yè)革命時(shí)期,法國(guó)(1833年)、英國(guó)(1861年)、德國(guó)(1890年)等歐洲國(guó)家就開始興建地下綜合管廊。
當(dāng)時(shí),在城市下水道建設(shè)的過(guò)程中,法國(guó)巴黎創(chuàng)造性地在其中布置了煤氣、電力等管線,形成了早期的綜合管廊。
經(jīng)長(zhǎng)期實(shí)踐證明,與直埋方式相比,綜合管廊具有諸多優(yōu)點(diǎn),包括節(jié)約土地資源、避免重復(fù)開挖、各類管線分門別類敷設(shè)、技術(shù)人員可以及時(shí)進(jìn)入廊內(nèi)維護(hù)檢修以及可實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、管理、控制等等。
此后,地下綜合管廊逐步在美國(guó)、西班牙、俄羅斯、日本、匈牙利等國(guó)流行和普及起來(lái)。
中國(guó)大陸地區(qū)的地下綜合管廊建設(shè)起步稍晚。
1958年,中國(guó)大陸地區(qū)在北京天安門廣場(chǎng)鋪設(shè)了第一條地下管廊,長(zhǎng)度為1000多米。相隔二十年后,才有第二條管廊問(wèn)世。
而地下綜合管廊政策開始密集出臺(tái),不過(guò)是近幾年的事。
國(guó)家電網(wǎng)福建省送變電工程公司施工人員在敷設(shè)地下高壓電纜
2013年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》提出,提高城市管網(wǎng)、排水防澇、消防、交通、污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和管理水平,加大城市管網(wǎng)建設(shè)和改造力度。
隨后發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014~2020年)》強(qiáng)調(diào),新建城市主干道路、城市新區(qū)、各類園區(qū)應(yīng)實(shí)行城市地下管網(wǎng)綜合管廊模式。
2014年,住建部提出:用3年左右時(shí)間,在全國(guó)36個(gè)大中城市全面啟動(dòng)地下綜合管廊試點(diǎn)工程。
2015年7月底,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議專門部署推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)工作。8月10日,《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)正式發(fā)布。
2016年,國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出,2016年將開工建設(shè)城市地下綜合管廊2000公里以上。
補(bǔ)短板的錢從哪兒來(lái)
之所以如此重視城市地下綜合管廊建設(shè),無(wú)疑是其對(duì)城市治理和公共服務(wù)的重要的長(zhǎng)遠(yuǎn)的基礎(chǔ)支撐作用。同時(shí),這也是補(bǔ)城市動(dòng)能缺板之舉。當(dāng)然,管廊建設(shè)對(duì)投資具有巨大拉動(dòng)作用。
2015年,在城市地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)培訓(xùn)班座談會(huì)上,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)陳政高曾估算,如果每年建8000公里綜合管廊,按照每公里1.2億元的投資計(jì)算,將拉動(dòng)1萬(wàn)億元投資?!斑@還不包括間接拉動(dòng)的投資,如果加上鋼材、水泥、機(jī)械設(shè)備等,其拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的作用將更大?!?/p>
但是,這也反映出地下綜合管廊建設(shè)的一大挑戰(zhàn)即集中投入的成本高昂。
綜合管廊建設(shè)起步較早、發(fā)展較為成熟的大多是世界知名的大都市。這些城市具有較強(qiáng)的財(cái)力,其建設(shè)費(fèi)用也由政府承擔(dān)。
目前,中國(guó)已有69個(gè)城市啟動(dòng)地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目約1000公里,總投資約880億元。這些管廊基本集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市和新區(qū)。
按照每公里投資約1.2億元計(jì)算,僅是2016年建設(shè)兩千公里以上綜合管廊,就至少需要2400億元投資。錢從哪兒來(lái),成為一大問(wèn)題。
為解決這一問(wèn)題,財(cái)政部在2015年發(fā)布的《關(guān)于開展中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作的通知》提出:將對(duì)地下綜合管廊試點(diǎn)城市給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助3年,試點(diǎn)城市按規(guī)模分檔,直轄市每年5億元,省會(huì)城市每年4億元,其他城市每年3億元。對(duì)采用PPP模式(政府和社會(huì)資本合作模式)達(dá)到一定比例的,將按上述補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%。
“正因?yàn)橛兄醒霌芸羁梢阅茫源蠹疑陥?bào)積極性都很高。2015年4月份才批的示范項(xiàng)目,5月28日便注冊(cè)成立了‘六盤水市城市管廊建設(shè)開發(fā)投資有限責(zé)任公司,并按程序報(bào)送了申請(qǐng)書?!睘榱P水管廊建設(shè)項(xiàng)目提供咨詢服務(wù)的大岳咨詢副總經(jīng)理常慶海告訴《瞭望東方周刊》。
僅靠財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助,并不足以解決全部建設(shè)資金問(wèn)題。
按計(jì)劃,六盤水?dāng)M實(shí)施綜合管廊試點(diǎn)項(xiàng)目15段,總長(zhǎng)39.69公里,初步估算項(xiàng)目總投資為30億元。
“在資金配套方面,30億元的項(xiàng)目,中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金有9億元,六盤水地方政府配套資金2億元?!绷P水地下管廊項(xiàng)目評(píng)審委員會(huì)負(fù)責(zé)人黃波告訴《瞭望東方周刊》。
這意味著,這一工程還有近20億元的資金缺口。
“與地下綜合管廊巨大的一次性投入相比,國(guó)家和地方政府能投入的資金畢竟有限?!眲?huì)忠說(shuō)。
解決方案是引入社會(huì)資本。
2015年發(fā)布的《意見(jiàn)》,在地下綜合管廊入廊要求和有償使用方面態(tài)度明確。輿論認(rèn)為,《意見(jiàn)》鼓勵(lì)入廊企業(yè)投資入股,這既可以打破既有利益格局,也將直接推動(dòng)萬(wàn)億元級(jí)投資的地下綜合管廊建設(shè)高潮。
事實(shí)上,就在2015年4月,國(guó)家財(cái)政部、住建部確定全國(guó)10個(gè)試點(diǎn)城市一個(gè)月后,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》,提出“通過(guò)資本市場(chǎng)和開發(fā)性、政策性金融等多元融資渠道,吸引社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、運(yùn)營(yíng)管理,提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力與效率”。
社會(huì)資本的角色多由央企和國(guó)企扮演
“六盤水希望引入的是能拿出真金白銀做實(shí)事的社會(huì)資本,共計(jì)19.24 億元,其中現(xiàn)金出資8億元作為資本金注入項(xiàng)目公司?!苯鹩老榻榻B說(shuō)。
按照規(guī)劃,六盤水地下管廊全長(zhǎng)39.69公里,項(xiàng)目采用PPP模式建設(shè)運(yùn)營(yíng),總投資29.94億元,其中中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助9億元,項(xiàng)目建設(shè)期為2年,試運(yùn)營(yíng)期一年,預(yù)計(jì)于2020年投入使用。
根據(jù)招投標(biāo)公告,2015年6月、7月,六盤水分別就企業(yè)實(shí)力、資質(zhì)條件、相關(guān)業(yè)績(jī)、合作方案、運(yùn)營(yíng)管理水平、后續(xù)融資條件、專業(yè)人員構(gòu)成、建設(shè)成本控制、退出機(jī)制等方面,開展了兩次意向合作單位市場(chǎng)測(cè)試工作。
“當(dāng)時(shí)的篩選規(guī)則是:資產(chǎn)規(guī)模要上二三十億元,必須是帶著真金白銀來(lái)。在這個(gè)硬性標(biāo)準(zhǔn)下,刷掉了一大批企業(yè)。”黃波說(shuō)。
“另外,當(dāng)時(shí)還要考察項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、業(yè)績(jī)能力、是否有大型市政工程的管理經(jīng)驗(yàn),以及融資能力、銀行授信、運(yùn)營(yíng)能力保障措施??傊?,綜合參考口碑、信譽(yù)、性價(jià)比,且報(bào)價(jià)高于28億元的不考慮。”黃波說(shuō)。
這樣幾輪嚴(yán)格篩選后,14家投標(biāo)企業(yè)剩下5家。結(jié)果是,中國(guó)建筑成功中標(biāo)。
“不僅是六盤水,從全國(guó)來(lái)看,這輪已落地的地下管廊PPP項(xiàng)目中,社會(huì)資本‘P的角色也多由央企和國(guó)企扮演?!贝笤雷稍兛偨?jīng)理金永祥告訴《瞭望東方周刊》。
其原因就在于PPP模式自身的特性:投資額度大、投資周期長(zhǎng)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)高。
2015年4月,國(guó)家發(fā)改委投資司副司長(zhǎng)羅國(guó)三曾在新聞發(fā)布會(huì)上直言,“全國(guó)各地公布的PPP項(xiàng)目,只有10%~20%簽訂了合同?!边@也意味著,大多數(shù)的PPP項(xiàng)目未能實(shí)現(xiàn)。PPP之路在國(guó)內(nèi)該怎么走,社會(huì)資金如何介入,“大家都在探索中?!?/p>
“一個(gè)成功的PPP項(xiàng)目要求參與方有相應(yīng)能力,比如,巨額的投資需要相應(yīng)的融資渠道、融資工具和融資能力;較長(zhǎng)的投資周期意味著融資結(jié)構(gòu)和利率期限要與之相匹配;而除了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)以外,從長(zhǎng)期來(lái)看,成本控制及管理效率等等都是PPP項(xiàng)目的核心和精髓?!背c海說(shuō)。
事實(shí)上,除了收益之外,政府的履約承諾和履約能力也是一些社會(huì)資本擔(dān)心的一個(gè)問(wèn)題。
“實(shí)踐中政府違約的情況是有的。PPP項(xiàng)目周期較長(zhǎng),往往政府換屆之后,下一屆政府是不是認(rèn)賬?一旦雙方出現(xiàn)糾紛,社會(huì)資本往往沒(méi)有信心贏得訴訟?!苯鹩老檎f(shuō),“因此,六盤水項(xiàng)目整個(gè)方案都是做的10年、20年的中長(zhǎng)期規(guī)劃,以給投資者信心?!?/p>
體制和法律問(wèn)題是根本
從這個(gè)角度來(lái)看,城市地下綜合管廊建設(shè),核心的問(wèn)題便又回到了前文所述的體制和法律法規(guī)層面。而這,也是目前綜合管廊的建設(shè)難以大面積推開的一個(gè)原因。
目前,PPP模式集中于基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域,大多涉及土地、稅收、環(huán)保等問(wèn)題?!斑@不是單純出臺(tái)一兩部法律就可以解決的,而是法律體系整體協(xié)調(diào)和匹配的問(wèn)題。”劉會(huì)忠說(shuō)。
尤其是,對(duì)于綜合管廊建設(shè)來(lái)說(shuō),由于各類管線的管理分別控制在各自的行政主管部門手上,在此情況下,要集中建設(shè)綜合管廊,協(xié)調(diào)難度可想而知。
即便建設(shè)問(wèn)題得以協(xié)調(diào)解決,后期的維護(hù)費(fèi)用如何分?jǐn)傄彩莻€(gè)新問(wèn)題。
從整體來(lái)算,長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,綜合管廊是個(gè)劃算的投資。
以珠海橫琴新區(qū)地下綜合管廊為例。這一工程于2010年3月開始建設(shè),項(xiàng)目概算總投資19.8億元,全長(zhǎng)33.4公里。
“雖然當(dāng)時(shí)一次性建設(shè)成本較高,但后期效益十分顯著。光是節(jié)約土地資源一項(xiàng),橫琴地下管廊產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)效益就超過(guò)80億元?!眲?huì)忠說(shuō)。
當(dāng)然,短期之內(nèi),地下綜合管廊建設(shè)是需要大筆資金的,每年還會(huì)產(chǎn)生比舊管線系統(tǒng)高的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用。
比如,上海世博園“共同溝”,每年的運(yùn)維成本達(dá)到500萬(wàn)元。在投入了巨額前期建設(shè)資金之后,無(wú)論是政府還是社會(huì)主體,埋這樣的單都是有壓力的。
“比較合理的方式是由入廊單位分?jǐn)偝杀荆U納一定數(shù)額的使用費(fèi)?!眲?huì)忠說(shuō)。而這,自然更需要進(jìn)一步加大管線權(quán)屬單位入溝意愿的溝通。
因此,地下管廊建設(shè)需要考慮諸多因素?!氨热?,采用哪種資金分?jǐn)偡椒ǜ侠?,用何種形式出資、如何管理,在綜合管廊完成后,其所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)如何界定等?!眲?huì)忠說(shuō),“由于牽涉部門眾多,需要有一套完整的行政法規(guī)和有效的機(jī)制作為支撐?!?/p>
目前,其他地區(qū)已經(jīng)在尋求解決方案。
比如,日本與臺(tái)灣地區(qū)基本采用道路管理者和管線單位共同承擔(dān)的費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制。臺(tái)灣將地下綜合管廊建設(shè)成本在兩者之間承擔(dān)的比例確定為:由主管機(jī)關(guān)承擔(dān)三分之一,管線單位承擔(dān)三分之二。
“由于傳統(tǒng)埋沒(méi)成本大約占共同溝成本的60%,管線單位承擔(dān)三分之二,基本上是負(fù)擔(dān)了跟原來(lái)一樣多的資金,所以這種方法易被管線單位接受?!眲⒖藭?huì)說(shuō)。
福建省廈門市已經(jīng)開始借鑒臺(tái)灣地區(qū)的做法。
2013年11月,廈門出臺(tái)了城市綜合管廊使用費(fèi)和維護(hù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),以“保本微利”為原則,以直埋成本為基礎(chǔ)加上微利得出使用費(fèi),以測(cè)算的維護(hù)成本加上微利得出維護(hù)費(fèi),再按照占用空間等原則在各管線單位進(jìn)行分?jǐn)偂?/p>
“目前這一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還在運(yùn)行之中?!比栽诔掷m(xù)關(guān)注這一項(xiàng)目的劉克會(huì)說(shuō)。
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一些發(fā)達(dá)國(guó)家的法律規(guī)定:一旦地下建設(shè)有綜合管廊,相關(guān)管線單位必須通過(guò)管廊埋設(shè)管線,不得再采用傳統(tǒng)埋設(shè)方法。
目前,巴黎已建成綜合管廊總長(zhǎng)超過(guò)2000公里,且收容的管線種類也越來(lái)越多。
日本是目前世界上地下管廊建設(shè)規(guī)模較大、技術(shù)較先進(jìn)的國(guó)家之一。
早在1926年,在關(guān)東大地震后的東京復(fù)建過(guò)程中,日本就完成了九段阪和八重洲兩處共長(zhǎng)1.8公里的綜合管廊建設(shè)。
1963年,日本政府又頒布了《關(guān)于建設(shè)共同溝的特別措施法》,解決了地下管廊建設(shè)中的資金分?jǐn)偱c回收、建設(shè)技術(shù)等方面的關(guān)鍵問(wèn)題。例如,作為道路的合法附屬物,地下綜合管廊由公路管理者負(fù)擔(dān)部分費(fèi)用并建造。
隨著城市地下管廊的投資、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)施工、后期管理等方面逐漸完善,日本的城市地下管廊建設(shè)此后得到了大規(guī)模的發(fā)展。
到1982年,日本擁有地下綜合管廊共計(jì)156.6公里,至1992年,日本已經(jīng)建造地下綜合管廊約310公里。目前,日本建設(shè)省的目標(biāo)是在本世紀(jì)初葉在全國(guó)80個(gè)城市的干線公路下建成約1100公里的地下綜合管廊。
繼日本之后,中國(guó)臺(tái)灣成為亞洲綜合管廊方面法律基礎(chǔ)最完備的地區(qū)。
自上世紀(jì)90年代,臺(tái)灣地區(qū)就開始對(duì)城市地下管廊進(jìn)行大力推廣,并于1991年完成了臺(tái)北市中華路第一條共同溝建設(shè)。
2000年,臺(tái)灣公布實(shí)施的《綜合管道法》,對(duì)綜合管溝的建設(shè)地區(qū)、時(shí)機(jī)、資金、維護(hù)管理等作出了明確的規(guī)定,這對(duì)促進(jìn)臺(tái)灣地區(qū)綜合管溝的建設(shè)和發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用。
目前,臺(tái)灣已建成綜合管廊超過(guò)300公里,其中臺(tái)北,高雄,臺(tái)中等大城市已完成系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃并已逐步建成。