推進(jìn)綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展——本刊專訪國家減災(zāi)委員會專家委員會副主任鄭功成教授

本刊編輯部

推進(jìn)綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展——本刊專訪國家減災(zāi)委員會專家委員會副主任鄭功成教授

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編者按：10月13日是第二十七個“國際減災(zāi)日”，在國際減災(zāi)日前夕，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會議審議通過了《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》。本刊特邀國家減災(zāi)委員會專家委員會副主任、中國人民大學(xué)鄭功成教授就相關(guān)背景、改革思路和目標(biāo)、改革事項(xiàng)、保障措施等進(jìn)行權(quán)威解讀。

嘉賓介紹

鄭功成，國家減災(zāi)委員會專家委員會副主任，中國人民大學(xué)教授，兼中國社會保障學(xué)會會長，第十、十一、十二屆全國人大常務(wù)委員會委員、全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會委員。

鄭功成教授是我國社會保障等領(lǐng)域的重要開拓者之一，作為首席專家，先后負(fù)責(zé)“國家綜合防災(zāi)減災(zāi)發(fā)展戰(zhàn)略”“維護(hù)社會公平正義與保障國民共享發(fā)展成果”“中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略”等國家重大政策研究項(xiàng)目，成果為國家相關(guān)政策制定提供了重要的理論背景和依據(jù)。

先后出版《科學(xué)發(fā)展和共享和諧》《關(guān)注民生：鄭功成教授訪談錄》《構(gòu)建和諧社會：鄭功成教授演講錄》《社會保障學(xué)——理念、制度、實(shí)踐與思辯》《災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)》《中國救災(zāi)保險通論》《中國災(zāi)情論》《中國災(zāi)害研究叢書》《多維興邦：新中國抗災(zāi)60年史詩》等多種學(xué)術(shù)著作。在《人民日報》《光明日報》等報刊發(fā)表學(xué)術(shù)、理論文章500多篇，多篇論文在日、美、德等國發(fā)表。

先后多次榮獲國家高等學(xué)?？蒲袃?yōu)秀成果一等獎、北京社科優(yōu)秀成果一等獎、中國圖書獎、國家優(yōu)秀教學(xué)成果二等獎等。

城市與減災(zāi)：鄭教授，您是我國災(zāi)害管理的著名專家，對防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制的改革和建設(shè)進(jìn)行了深入研究，提出關(guān)于綜合防災(zāi)減災(zāi)的戰(zhàn)略選擇和基本思路。

10月11日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會議審議通過了《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》（以下簡稱“改革意見”），請您介紹“改革意見”的背景情況。

鄭功成：2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中就明確要求“健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制”。2014年年初，全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議審議通過了《中央有關(guān)部門貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會〈決定〉重要舉措分工方案》，進(jìn)一步明確了“健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制”改革的牽頭單位和參加單位。

國家減災(zāi)委員會認(rèn)真貫徹落實(shí)十八屆三中、四中全會精神，深入推進(jìn)“健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制”改革任務(wù)。2015年，國家減災(zāi)委員會在開展座談、調(diào)研及其他相關(guān)工作的基礎(chǔ)上，起草了《關(guān)于推進(jìn)“健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制”改革的實(shí)施方案（征求意見稿）》，擬在管理體制、運(yùn)行機(jī)制和法律規(guī)范體系等方面推動落實(shí)健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制改革任務(wù)，初步提出了重點(diǎn)改革事項(xiàng)、具體舉措和分工安排，旨在全面提高政府與全社會抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力。

在征求各參加單位意見和建議后，對實(shí)施方案進(jìn)一步修改完善，上報中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。

城市與減災(zāi)：請您介紹國家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的思路和目標(biāo)。

鄭功成：我國已經(jīng)站在新發(fā)展平臺的起點(diǎn)上了，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作必須要適應(yīng)新時代發(fā)展的內(nèi)在要求。按照“政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、上下聯(lián)動、社會參與”的原則，堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實(shí)現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變。要強(qiáng)化災(zāi)害風(fēng)險防范措施，加強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險隱患排查和治理，健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體制，落實(shí)責(zé)任、完善體系、整合資源、統(tǒng)籌力量，全面提高國家綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，為實(shí)現(xiàn)我國社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供保障。

到2020年，基本形成統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)明晰的災(zāi)害管理領(lǐng)導(dǎo)體制，資源統(tǒng)籌、信息共享、協(xié)同聯(lián)動的運(yùn)行機(jī)制，法律完備、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、制度健全的法律規(guī)范體系。

城市與減災(zāi)：通過國家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制和機(jī)制的改革，全面提升我國綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，重點(diǎn)要解決哪些方面的問題？

鄭功成：近年來，我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作取得了舉世矚目的成就，獲得國際社會的高度贊賞。在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)的同時，我們也看到了體制機(jī)制方面還有可提升的空間。

首先是管理體制方面。一是行政管理分割過度，綜合治理能力有待提升。綜合減災(zāi)理念已提倡多年，但在具體管理過程中，仍然存在災(zāi)種分割、部門分割的狀況，造成災(zāi)情信息難以共享，災(zāi)后重建部門各行其是，軍隊(duì)和地方兼容不夠，綜合治理的能力亟待提升。二是中央政府責(zé)任過重，地方政府作用不足。長期以來，在應(yīng)對災(zāi)害方面，中央與地方政府之間缺乏清晰的責(zé)任邊界。盡管強(qiáng)調(diào)“屬地管理”為主，但在實(shí)踐中，中央政府承擔(dān)了過重的責(zé)任，地方政府履行責(zé)任依然不足。三是政府責(zé)任過大，市場機(jī)制與社會機(jī)制發(fā)揮作用不足。改革開放后，在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)域，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府包辦體制延續(xù)了下來，分災(zāi)種的部門管理格局延續(xù)了下來，政府責(zé)任過大的傳統(tǒng)格局至今仍未改變。盡管十八大以來，我們強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中應(yīng)起決定性作用，但在防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)后損失補(bǔ)償?shù)拳h(huán)節(jié)中，依然沒有看到市場所應(yīng)起的作用，市場資源和社會資源投入不多。歸根結(jié)底還在于體制性問題。

因此，國家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制和機(jī)制的改革，將按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)主導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、相互協(xié)同、屬地為主”原則，深化四個方面體制改革。一是加強(qiáng)災(zāi)害管理統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。要充分發(fā)揮國家減災(zāi)委對防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的統(tǒng)籌研究和綜合協(xié)調(diào)，加強(qiáng)在風(fēng)險管理、災(zāi)情會商、災(zāi)害救助、災(zāi)損評估等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，發(fā)揮主要災(zāi)種防災(zāi)救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)防范部署、應(yīng)急指揮作用。二是理順涉災(zāi)部門之間工作關(guān)系。依據(jù)各部門的職能和履行職能情況，進(jìn)一步理順主要涉災(zāi)部門之間及其和軍隊(duì)等在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)中的工作關(guān)系，加強(qiáng)相互間的協(xié)調(diào)配合和建立應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制。三是明確中央與地方災(zāi)害管理事權(quán)劃分。按照“屬地管理為主”原則，根據(jù)災(zāi)害影響情況，明確中央和地方應(yīng)對自然災(zāi)害的事權(quán)劃分，實(shí)行中央統(tǒng)籌指導(dǎo)、部門提供支持引導(dǎo)、地方實(shí)施為主，進(jìn)一步強(qiáng)化地方黨政在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作中的主體責(zé)任。四是鼓勵社會力量和市場參與。明確政府、社會、市場三個方面在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作中的職能定位，發(fā)揮社會組織、企事業(yè)單位、志愿者等社會力量參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作積極性和創(chuàng)造性，強(qiáng)化保險等市場手段在風(fēng)險轉(zhuǎn)移、損失補(bǔ)償、恢復(fù)重建等方面的積極作用，形成政府、社會、市場協(xié)同參與推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的工作合力。

臨時帳篷

其次是運(yùn)行機(jī)制方面。就是要解決國家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作運(yùn)行的效率問題，目的是加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更好發(fā)揮各部門職能，加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)配合，改革要重點(diǎn)健全和完善八個方面的工作機(jī)制。一是監(jiān)測預(yù)警預(yù)報機(jī)制。通過加強(qiáng)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警預(yù)報體系建設(shè)，發(fā)揮國家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)作用，完善和整合各類災(zāi)害的監(jiān)測預(yù)警預(yù)報和發(fā)布渠道，目的是能夠及時準(zhǔn)確向公眾和有關(guān)部門發(fā)布或通報信息。二是災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制。進(jìn)一步完善應(yīng)急響應(yīng)啟動標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化工作流程，統(tǒng)籌安排救援隊(duì)伍、救災(zāi)物資、裝備設(shè)備等資源，完善軍隊(duì)和地方的協(xié)同聯(lián)動、救援力量調(diào)配、物資儲運(yùn)調(diào)配等工作機(jī)制。三是恢復(fù)重建機(jī)制。按照“中央統(tǒng)籌指導(dǎo)、地方作為主體、災(zāi)區(qū)群眾廣泛參與”原則，針對恢復(fù)重建政策措施、規(guī)劃編制、生產(chǎn)生活秩序恢復(fù)、受災(zāi)群眾過渡性安置、災(zāi)害損失評估、城鄉(xiāng)住房和基本公共服務(wù)設(shè)施重建、項(xiàng)目資金統(tǒng)籌等方面建立協(xié)調(diào)有序的長效工作機(jī)制。四是資金投入機(jī)制。根據(jù)中央與地方事權(quán)劃分，強(qiáng)化防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生活保障安排、物資裝備儲備等方面的財(cái)政投入，完善救災(zāi)補(bǔ)助政策，建立救災(zāi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與物價調(diào)整掛鉤的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，健全災(zāi)后恢復(fù)重建資金籌措機(jī)制。五是信息共享機(jī)制。實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)的基礎(chǔ)地理信息、災(zāi)情、物資儲備、救援力量、救助需求等信息的共享機(jī)制，構(gòu)建統(tǒng)一的信息共享系統(tǒng)。六是社會力量和市場參與機(jī)制。堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、社會參與”原則，完善社會組織等參與群測群防、應(yīng)急救援、災(zāi)害救助、醫(yī)療救治、宣傳教育等工作機(jī)制，引導(dǎo)社會力量規(guī)范、有序開展救災(zāi)捐贈和志愿服務(wù)。建立規(guī)范合理的災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)移分擔(dān)機(jī)制，充分發(fā)揮保險等市場手段的作用，推進(jìn)農(nóng)房保險制度普及，建立巨災(zāi)保險制度。七是科技支撐機(jī)制。充分發(fā)揮防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的決策支撐作用，推動科研成果的集成轉(zhuǎn)化和推廣應(yīng)用，完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的科技支撐機(jī)制。八是國際交流合作機(jī)制。立足工作實(shí)際，服務(wù)我國外交大局，建立和完善國際多邊雙邊合作、重特大災(zāi)害應(yīng)對、人員和技術(shù)交流培訓(xùn)等方面的國際交流合作機(jī)制。

城市與減災(zāi)：在推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革過程中，我們還有哪些保障措施？

鄭功成：十八大以來，中央十分重視依法治國和依法行政，十八屆四中全會首次專題討論依法治國。推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革，必須堅(jiān)持依法行政，必須有法制保障，必須從根本上提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作法制化和規(guī)范化的水平。因此，在推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革過程中，我們要重視和健全法律工作。

一是在已有防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的法律法規(guī)基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善相應(yīng)法律制度，修訂單災(zāi)種的法律法規(guī)，滿足綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的需求。

二是根據(jù)地方災(zāi)害風(fēng)險特點(diǎn)和實(shí)際情況，制定或修訂防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)地方法規(guī)，建立完善防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)地方法律法規(guī)。

三是適時啟動綜合性的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)立法，以為綜合減災(zāi)提供基本的依據(jù)。

城市與減災(zāi)：10月13日是第27個國際減災(zāi)日，主題是“用生命呼吁：增強(qiáng)減災(zāi)意識，減少人員傷亡”，請鄭教授介紹這個主題的特別含義。

鄭功成：“國際減災(zāi)日”是“國際減少自然災(zāi)害日”的簡稱，設(shè)立國際減災(zāi)日的歷史可以追溯到1989年。為促進(jìn)風(fēng)險意識及減災(zāi)的全球共識，聯(lián)合國大會在當(dāng)年12月22日通過第44/236號決議，指定10月的第二個星期三為減少自然災(zāi)害國際日，決定從1990年至1999年開展“國際減輕自然災(zāi)害十年”活動。2009年12月21日，聯(lián)大通過第64/200號決議，將10月13日改為國際減災(zāi)日，目的是喚起國際社會對防災(zāi)減災(zāi)工作的重視，敦促各國政府把減輕自然災(zāi)害作為工作計(jì)劃的一部分，積極采取各種措施以減輕自然災(zāi)害的影響。

今年的主題是“用生命呼吁：增強(qiáng)減災(zāi)意識，減少人員傷亡”。正如聯(lián)合國秘書長潘基文在今年國際減災(zāi)日的致辭所講：“物質(zhì)財(cái)富損失后能夠再換，人卻不能。災(zāi)害中死亡人數(shù)之多一次次令我感到震驚……讓我們通過減少生命損失，從被動反應(yīng)的文化走向預(yù)防文化，并建設(shè)抗災(zāi)能力”。

生命是最寶貴的。今年主題的主要目的是強(qiáng)調(diào)人的生命安全，強(qiáng)調(diào)減災(zāi)工作要把減少人員傷亡作為首要任務(wù)。它與我們以人為本的國家發(fā)展目標(biāo)和救災(zāi)實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)生命至上、救人優(yōu)先的理念是完全一致的。

城市與減災(zāi)：防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的最終目的是保障生命安全，最大限度地減輕人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。在國家積極開展減災(zāi)工作的同時，社會公眾應(yīng)該如何配合國家的減災(zāi)行動？

防震減災(zāi)進(jìn)校園活動

鄭功成：在今年3月兩會期間，我國發(fā)布了《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，其中第七十二章第二節(jié)是關(guān)于提升我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力的指導(dǎo)原則和目標(biāo)，要堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，全面提高抵御氣象、水旱、地震、地質(zhì)、海洋等自然災(zāi)害綜合防范能力。最后提出要廣泛開展防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育和演練，目的就是要培養(yǎng)和提高社會公眾的災(zāi)害意識，提高應(yīng)對災(zāi)害的素養(yǎng)和技能。

自然災(zāi)害的防御工作必須將工程措施與非工程措施相結(jié)合。我國以往較為重視防災(zāi)減災(zāi)工程措施，但國民災(zāi)害意識相對淡薄、損害后果依然嚴(yán)重的事實(shí)，證明了僅僅依靠工程措施是不可能達(dá)到防災(zāi)減災(zāi)的預(yù)期效果的。因此，應(yīng)對災(zāi)害需要工程減災(zāi)與非工程減災(zāi)協(xié)同推進(jìn)，并讓兩種手段形成合力。像你們地震局深入社區(qū)、校園開展科普宣傳活動，就是一種很好的非工程防御措施。

普通公眾應(yīng)該積極主動增強(qiáng)災(zāi)害意識，提高應(yīng)對災(zāi)害的素養(yǎng)和技能，在災(zāi)難來臨之際，能夠冷靜應(yīng)對，采取科學(xué)的避險方法，發(fā)揮自救互救技能，實(shí)現(xiàn)減輕人員傷害和財(cái)產(chǎn)損失的目標(biāo)。

我堅(jiān)信國家推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革，“十三五”期間的減災(zāi)工作一定會取得更大成就。