城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作現(xiàn)狀、潛力與對(duì)策——以寧波市江東區(qū)為例

□寧波市國(guó)土資源局江東分局　陳浩平

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作現(xiàn)狀、潛力與對(duì)策——以寧波市江東區(qū)為例

□寧波市國(guó)土資源局江東分局陳浩平

城鎮(zhèn)低效用地主要是指土地利用總體規(guī)劃劃定的城鎮(zhèn)擴(kuò)展邊界范圍內(nèi)，不符合現(xiàn)行城市規(guī)劃用途，利用粗放、布局散亂、設(shè)施落后、閑置廢棄，不符合產(chǎn)業(yè)政策、安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的存量建設(shè)用地，以及在“三改一拆”中計(jì)劃實(shí)施改造和已經(jīng)拆除建筑物的土地。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)是指在城市化進(jìn)程中土地制度改革的創(chuàng)新路徑，由傳統(tǒng)的依賴新增用地的粗放占用，轉(zhuǎn)向存量用地的盤整利用；由粗放低效使用，轉(zhuǎn)向內(nèi)涵高效挖潛；由行政主導(dǎo)的被動(dòng)“征地”，轉(zhuǎn)向政策引導(dǎo)的主動(dòng)“騰地”，有效構(gòu)建政府引導(dǎo)下的以市場(chǎng)配置為基礎(chǔ)的土地節(jié)約集約利用長(zhǎng)效機(jī)制。加快推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作，嚴(yán)格實(shí)行“以節(jié)約集約為主線、存量挖潛為主、增量配給為輔”新型用地模式，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、江東區(qū)土地資源利用及城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作現(xiàn)狀

江東區(qū)位于寧波市核心城區(qū)，是寧波市政治和文化中心，行政區(qū)域范圍面積共計(jì)33.73平方公里。隨著城市建設(shè)步伐的快速推進(jìn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市人口的急劇增加，城區(qū)可利用的土地資源越發(fā)緊缺，城市建設(shè)對(duì)土地需求的迫切性與局部區(qū)域布局散亂、土地粗放利用的現(xiàn)狀形成了鮮明對(duì)比。在這樣的背景下，走緊湊型建設(shè)、集約式發(fā)展和存量挖潛之路是破解土地供需矛盾的必然選擇。

表1　江東區(qū)土地資源利用現(xiàn)狀表單位：公頃

1.土地資源利用現(xiàn)狀

根據(jù)2015年度土地變更調(diào)查結(jié)果來看，江東區(qū)土地利用現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)為：農(nóng)用地10.45公頃，占土地總面積的0.31%；建設(shè)用地3101.62公頃，占土地總面積的91.95%；未利用地260.93公頃，占土地總面積的7.74%。其中建設(shè)用地中，主要包括舊城鎮(zhèn)、舊廠礦、舊專業(yè)市場(chǎng)及城中村用地。隨著城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，這些地塊越來越暴露出布局不合理、利用強(qiáng)度普遍不高、經(jīng)濟(jì)效益不明顯、安全隱患大等種種問題。（見表1）

2.城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作現(xiàn)狀

“十二五”期間，江東區(qū)通過城中村改造供地、專業(yè)市場(chǎng)改造升級(jí)、舊廠區(qū)改造、土地收購(gòu)儲(chǔ)備、土地協(xié)議置換、斷頭路打通等方式，共完成低效用地再開發(fā)3081.27畝。低效用地再開發(fā)成果初顯，消化了一批城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，提升了節(jié)約和集約利用水平，有效地完善了城市基礎(chǔ)、改善了城市面貌，對(duì)促進(jìn)城市有機(jī)更新、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展起到了積極作用。（見表2）

二、江東區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)潛力分析

1.“十三五”待開發(fā)低效用地結(jié)構(gòu)組成

通過2015年對(duì)全區(qū)低效用地調(diào)查情況來看，“十三五”期間江東區(qū)仍有5852畝低效用地待開發(fā)。（見表3）

2.江東區(qū)待開發(fā)低效用地特點(diǎn)

一是低效類型集中。待開發(fā)低效用地以舊城改造區(qū)塊類低效用地為主，面積為1775.4畝，約占總面積的79%。另外，國(guó)有工業(yè)和專業(yè)市場(chǎng)類低效用地面積為248.8畝，約占總面積的11%。

二是區(qū)域分布特點(diǎn)。待開發(fā)城鎮(zhèn)低效用地分布總體分散、個(gè)體集中。除百丈街道和新明街道外其余六個(gè)街道都有相應(yīng)低效用地，其中又以福明街道為最，有1076.9 畝，占比 47.8%；其次是明樓街道、東郊街道，分別為430.9畝和396.3畝。

三是利用強(qiáng)度不高。待開發(fā)城鎮(zhèn)低效用地項(xiàng)目區(qū)的用地強(qiáng)度普遍不高，平均容積率僅0.81，平均建筑密度為0.49%。其中住宅用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地和公共管理與公共服務(wù)用地平均容積率分別僅為0.93 、0.83和0.53。而《浙江省商業(yè)、住宅、辦公建設(shè)項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》（試行）、《浙江省工業(yè)等項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)（2014）》規(guī)定，平均容積率不得低于1.0。

表2　“十二五”期間江東區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)匯總表單位：公頃

表3　“十三五”江東區(qū)城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)表單位：公頃

3.“十三五”期間低效用地再開發(fā)時(shí)序和地塊安排

根據(jù)《江東區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》《“十三五”江東區(qū)城鎮(zhèn)低效用地區(qū)再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃》《“十三五”江東區(qū)城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃》要求，結(jié)合區(qū)域現(xiàn)狀地塊條件、區(qū)位條件，擬采用分期開發(fā)、重點(diǎn)推進(jìn)、先易后難的原則分年度按計(jì)劃落實(shí)再開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)。在“十三五”期間，計(jì)劃在舊城區(qū)域改造、寧豐和仇畢城中村改造以及二、三號(hào)橋市場(chǎng)改造等2252畝的低效用地上取得重大進(jìn)展，分階段對(duì)上述低效用地進(jìn)行再開發(fā)安排，其中計(jì)劃在2016年安排再開發(fā)面積886畝，2017年安排再開發(fā)面積353畝，2018-2020年安排再開發(fā)面積1011畝。

根據(jù)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的總體目標(biāo)和再開發(fā)項(xiàng)目布局情況，在與城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃充分銜接的基礎(chǔ)上合理安排再開發(fā)項(xiàng)目?！笆濉逼陂g，計(jì)劃開發(fā)的2252畝的低效用地中，其中住宅用地面積為1051畝，商服用地面積為472畝，公共管理和公共服務(wù)用地項(xiàng)目面積為349畝，公園綠地等其他項(xiàng)目合計(jì)面積為380畝。

4.“十三五”期間低效用地再開發(fā)可實(shí)現(xiàn)成效預(yù)測(cè)

根據(jù)《江東區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》要求，在充分銜接城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施、民生項(xiàng)目，合理增加三產(chǎn)項(xiàng)目用地。基于對(duì)出讓地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃的潛力分析，江東區(qū)“十三五”低效用地再開發(fā)規(guī)劃中各用途的容積率分別為：商業(yè)用地的平均容積率為3.5，規(guī)劃住宅用地的平均容積率為2.8，規(guī)劃公共管理與公共服務(wù)用地的平均容積率為1.0，規(guī)劃科教用地、文體娛樂用地與公共設(shè)施用地的平均容積率為0.5左右，規(guī)劃公園與綠地、道路等項(xiàng)目的容積率為0。據(jù)此估算，經(jīng)測(cè)算“十三五”期間江東區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)潛力可達(dá)到3118.8畝。

三、江東區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的對(duì)策

“十三五”期間是江東區(qū)建設(shè)現(xiàn)代化核心城區(qū)的關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)土資源管理工作將始終面臨著新形勢(shì)帶來的機(jī)遇、新發(fā)展帶來的優(yōu)勢(shì)、轉(zhuǎn)型期面臨的挑戰(zhàn)三者并存局面。低效用地再開發(fā)工作要緊緊圍繞土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性革和“去產(chǎn)能、去庫(kù)存、找短板、降成本”的要求，堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，實(shí)施以存量建設(shè)用地為主的用地保障方式。扎實(shí)開展建設(shè)用地“存量挖潛”活動(dòng)，有效推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用工作，為努力實(shí)現(xiàn)江東區(qū)“兩強(qiáng)兩品”戰(zhàn)略目標(biāo)，建設(shè)“現(xiàn)代化核心城區(qū)”的發(fā)展目標(biāo)奠定更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1.在改造方針上，要堅(jiān)持“四原則”

一是要堅(jiān)持政府主導(dǎo)，規(guī)劃先行。建立健全政府領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、公眾參與的工作機(jī)制，充分發(fā)揮區(qū)政府的組織、引導(dǎo)、監(jiān)管職能和統(tǒng)籌調(diào)控作用。堅(jiān)持規(guī)劃先行，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，科學(xué)制定和實(shí)施城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，確保再開發(fā)工作穩(wěn)步有序開展。二是要堅(jiān)持規(guī)范運(yùn)作，實(shí)事求是。嚴(yán)格限定城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)范圍，嚴(yán)格遵循審批程序，嚴(yán)格規(guī)范運(yùn)作，嚴(yán)防出現(xiàn)擴(kuò)大政策適用范圍和違規(guī)操作。充分考慮江東發(fā)展歷史和土地管理政策的延續(xù)性，區(qū)分情況、分類處理，妥善解決歷史遺留問題。三是要堅(jiān)持市場(chǎng)取向，因勢(shì)利導(dǎo)。在規(guī)范管理，堅(jiān)持土地資源以市場(chǎng)化配置為主的基礎(chǔ)上，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和手段，鼓勵(lì)土地權(quán)利人和集體經(jīng)濟(jì)組織等市場(chǎng)主體參與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，形成形式多樣的改造開發(fā)模式，充分調(diào)動(dòng)土地權(quán)利人和社會(huì)各方的積極性。四是要堅(jiān)持公眾參與，利益共享。充分尊重土地權(quán)利人的意愿，保障其知情權(quán)和參與權(quán)，建立健全平等協(xié)調(diào)機(jī)制，妥善解決群眾利益訴求，做到公開、公平、公正，實(shí)現(xiàn)和諧開發(fā)。兼顧各方利益，完善利益激勵(lì)機(jī)制，統(tǒng)籌安排各類用地和產(chǎn)業(yè)調(diào)整用地，讓群眾共享城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)成果，最終實(shí)現(xiàn)多方共贏。

2.在要素保障上，要規(guī)范“四先行”

一要論證先行。如對(duì)尚未改造的低效地塊要再進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查和科學(xué)分類，合理確定“新建集聚一批、關(guān)停搬遷一批、就地改造一批、規(guī)范完善一批”的企業(yè)名單。其中對(duì)列入改造升級(jí)范圍的專業(yè)市場(chǎng)進(jìn)行必要的論證，首先進(jìn)行可行性論證，確定新建集聚、關(guān)停搬遷、就地改造和規(guī)范完善的范圍；其次再進(jìn)行交通、環(huán)境等影響分析，確保交通安全暢通和符合環(huán)保、消防要求。二要計(jì)劃先行。要按照《“十三五”江東區(qū)城鎮(zhèn)低效用地區(qū)再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃》，開展統(tǒng)一計(jì)劃、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作，實(shí)施分類施策，同時(shí)各部門明確職責(zé)分工，全力確保改造工作有序、穩(wěn)步進(jìn)行。三要政策先行。在對(duì)專業(yè)市場(chǎng)改造中，要科學(xué)評(píng)估市場(chǎng)拆遷、搬遷和關(guān)停的補(bǔ)償和就地改造的補(bǔ)助，實(shí)行“一場(chǎng)一策”。同時(shí)參照市區(qū)城中村改造相關(guān)政策，由市財(cái)政把改造升級(jí)涉及的土地出讓收入直接用于地塊配套建設(shè)，實(shí)行封閉運(yùn)作，資金實(shí)行“?？顚Ｓ?、整體平衡”。四要監(jiān)管先行。有關(guān)部門要嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)和政策，在區(qū)委區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，各司其職、密切配合，認(rèn)真履行職責(zé)、加強(qiáng)監(jiān)管力度，把好改造地塊的準(zhǔn)入關(guān)和退出關(guān)。

3.在改造路徑上，要推進(jìn)“四組團(tuán)”

一要推進(jìn)舊村改造組團(tuán)。經(jīng)過十年改造，全區(qū)27個(gè)城中村已基本改造完成，城區(qū)面貌煥然一新?！笆濉逼陂g，江東區(qū)要繼續(xù)采用整村推進(jìn)的主流改造模式，以行政村為單位，全面實(shí)現(xiàn)改造。同時(shí)開展連村連片同步實(shí)施改造，充分整合周邊的土地資源，包括部分國(guó)有土地，從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)城市片區(qū)面貌形象大改變，土地節(jié)約集約利用效益大提升。改造后的出讓地塊為江東推進(jìn)城市轉(zhuǎn)型升級(jí)、招商引資提供充足的要素保障。二要推進(jìn)舊專業(yè)市場(chǎng)改造組團(tuán)。江東區(qū)低效利用的舊專業(yè)市場(chǎng)原有36家，多集中在城市的中心和主干道周邊，普遍存在布局不合理、效益不明顯、安全隱患大等問題?！笆濉逼陂g，合計(jì)完成14個(gè)專業(yè)市場(chǎng)的改造提升，盤活專業(yè)市場(chǎng)低效用地500余畝?！笆濉逼陂g江東區(qū)要繼續(xù)遵循“整體謀劃、有序推進(jìn)、突出重點(diǎn)、分類實(shí)施”的總體要求，繼續(xù)按照“新建集聚一批、關(guān)停搬遷一批、就地改造一批、規(guī)范完善一批”的思路，對(duì)全區(qū)專業(yè)市場(chǎng)進(jìn)行了分類規(guī)劃，分步實(shí)施。力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)由“低檔、低效”向“高端、高產(chǎn)”轉(zhuǎn)變、從“市場(chǎng)大市”向“市場(chǎng)強(qiáng)市”的跨越。三要推進(jìn)舊住宅改造組團(tuán)。通過對(duì)城區(qū)內(nèi)地勢(shì)低洼易澇區(qū)域、建筑年代久遠(yuǎn)并存在安全隱患的舊住宅進(jìn)行改造，不斷改善群眾居住條件，從而盤活存量土地資源?！笆濉逼陂g，江東區(qū)要繼續(xù)深入推進(jìn)舊住宅改造，在征詢?nèi)罕娨庖?、宣講政策的同時(shí)，力爭(zhēng)在各環(huán)節(jié)程序規(guī)范、公開透明。通過公開征收政策、補(bǔ)償方案、公示評(píng)估價(jià)格、簽約情況和補(bǔ)償金額，消除群眾疑慮，提高群眾的簽約率，確保舊住宅改造的順利推進(jìn)，最終使城區(qū)稀缺的土地得以再生高效利用，煥發(fā)江東核心城區(qū)的生機(jī)和活力。四要推進(jìn)舊廠區(qū)改造組團(tuán)。隨著江東城市建設(shè)的快速推進(jìn)，原分布在城區(qū)黃金地段的工業(yè)用地已不再適應(yīng)城市功能布局的總體需求?！笆濉逼陂g，江東區(qū)要在江東區(qū)工業(yè)用地專項(xiàng)調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合“騰籠換鳥”工作，以提高土地利用效率、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)，結(jié)合低效土地產(chǎn)權(quán)人意愿，對(duì)轄區(qū)內(nèi)低效用地企業(yè)進(jìn)行全面開發(fā)，具體方式有收購(gòu)儲(chǔ)備、協(xié)議置換等。全面優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

4.在謀劃協(xié)調(diào)上，要實(shí)行“四并重”

一要堅(jiān)持企業(yè)自改與政府指導(dǎo)并重。充分調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性，鼓勵(lì)企業(yè)搬遷關(guān)停、就地改造和規(guī)范完善，促使向新規(guī)劃的園區(qū)集聚，引導(dǎo)和指導(dǎo)企業(yè)向集約化、商場(chǎng)化、信息化發(fā)展，實(shí)行先易后難、分類指導(dǎo)，有步驟地穩(wěn)步推進(jìn)。二要堅(jiān)持搬遷發(fā)展與就地改造并重。在對(duì)專業(yè)市場(chǎng)改造中，對(duì)不符合城市總體規(guī)劃、嚴(yán)重影響城市環(huán)境、交通環(huán)境的專業(yè)市場(chǎng)，該搬遷的一律予以搬遷；對(duì)受用地、規(guī)劃、交通、環(huán)保等因素制約，但有較好經(jīng)濟(jì)效益和發(fā)展前景的專業(yè)市場(chǎng)，實(shí)行整體搬遷，向?qū)I(yè)市場(chǎng)園區(qū)集聚；對(duì)符合城市規(guī)劃要求和就地改造提升條件的，且有良好經(jīng)濟(jì)效益和發(fā)展前景的市場(chǎng)，實(shí)行就地改造提升；對(duì)具有可持續(xù)發(fā)展能力的，通過規(guī)范完善將傳統(tǒng)市場(chǎng)變?yōu)椤吧虉?chǎng)化”市場(chǎng)。三要堅(jiān)持解決遺留與節(jié)約集約并重。對(duì)已列入低效改造的地塊，且符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，雖沒有合法用地和建設(shè)手續(xù)卻已使用的情況，經(jīng)依法依規(guī)嚴(yán)肅查處違法用地和違章建筑后，及時(shí)補(bǔ)辦或完善用地審批手續(xù)。同時(shí)，全程注重節(jié)約集約利用土地，在不與城市規(guī)劃沖突的前提下，提高改造項(xiàng)目的土地利用效率，允許對(duì)原有土地用途作出合理調(diào)整，增強(qiáng)規(guī)劃利用強(qiáng)度，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)配土地資源的作用。四要堅(jiān)持優(yōu)化配置與提升品質(zhì)相并重。加快區(qū)塊功能的串聯(lián)和整合，帶動(dòng)區(qū)域功能提升。將寧穿路區(qū)域升級(jí)為以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，將甬江東南岸區(qū)域轉(zhuǎn)變以商務(wù)辦公、教育文化、居住休閑為一體的沿江綜合功能區(qū)，打造江東新名片。同時(shí)要改善生活環(huán)境，美化城市面貌。以改善居民生活環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)，加快城中村改造步伐，實(shí)現(xiàn)城中村區(qū)域與城市其他區(qū)域的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)現(xiàn)代化國(guó)際城市建設(shè)，構(gòu)建和諧江東、幸福江東、現(xiàn)代江東，真正實(shí)現(xiàn)城市面貌全域都市化。