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    農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”調(diào)整的大方向

    2016-12-07 22:37:36鄭風(fēng)田
    當(dāng)代縣域經(jīng)濟(jì) 2016年12期
    關(guān)鍵詞:種地種糧耕地

    鄭風(fēng)田

    2016年4月,財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部發(fā)出《關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作的通知》,決定將“種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼”“農(nóng)作物良種補(bǔ)貼”和“農(nóng)資綜合補(bǔ)貼”這“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼,政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。

    農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”是指從2004年開始實(shí)行的,對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼及之后陸續(xù)實(shí)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)物良種補(bǔ)貼,也就是農(nóng)民都很熟悉的糧食直補(bǔ)、綜合直補(bǔ)和良種補(bǔ)貼。

    2015年,財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部選擇安徽、山東、湖南、四川和浙江等5個(gè)省,由省里選擇一部分縣市開展農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革試點(diǎn)。試點(diǎn)的主要內(nèi)容是將農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”,政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。一是將80%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼存量資金,加上種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)作物良種補(bǔ)貼資金,用于耕地地力保護(hù)。補(bǔ)貼對(duì)象為所有擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民,享受補(bǔ)貼的農(nóng)民要做到耕地不撂荒,地力不降低。二是20%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼存量資金,加上種糧大戶補(bǔ)貼試點(diǎn)資金和農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”增量資金,按照全國統(tǒng)一調(diào)整完善政策的要求支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營。

    農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革爭(zhēng)議

    農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”究竟該如何調(diào)整?這幾年無論是學(xué)術(shù)界還是政策口,乃至基層官員,大家都認(rèn)為應(yīng)該改革了,只是不同領(lǐng)域的人認(rèn)為改革的方向與內(nèi)容差異比較大,而改革應(yīng)該就共性的東西達(dá)成一致。農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”的改革都有哪些爭(zhēng)議呢?

    其一,是農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”該不該補(bǔ)給租地者。不種糧的有補(bǔ)貼,真正種糧的卻拿不到。曾記得過去幾年,每年的兩會(huì),總會(huì)有一些基層的代表向農(nóng)業(yè)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)問:現(xiàn)在農(nóng)村有些人外出打工地交給別人種,結(jié)果真正種地者卻拿不到農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,而不種地在外打工者卻拿到農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。原因是我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是按承包者發(fā)放補(bǔ)貼的,執(zhí)行的后果是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼演變成了一個(gè)變相的地租了。目前我國已有四分之一以上的土地流轉(zhuǎn)了,也就是說這5億多的耕地,其實(shí)際的種植者卻拿不到補(bǔ)貼款。農(nóng)業(yè)真正種地的拿不到農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,而不種地者卻拿到補(bǔ)貼,說明農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼并沒有真正地在補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)。

    其二,農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”該不該合并。另外一個(gè)議論是在農(nóng)村調(diào)研基層官員們經(jīng)常講的,說農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不應(yīng)該直接發(fā)放給農(nóng)民,因?yàn)椴簧俎r(nóng)民拿著補(bǔ)貼用來買酒喝了,并沒有真正用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中來。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼應(yīng)該集中起來由政府統(tǒng)一使用,可以解決農(nóng)村許多公共品投入不足問題。還有,基層官員們抱怨農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放流程過長。

    其三,農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”的種糧效果已十分有限,就像炒菜用味精,放不放都中?!度嗣袢?qǐng)?bào)》的報(bào)道“良種補(bǔ)貼一年每畝20元,就像炒菜用味精,放不放都中?!爆F(xiàn)在農(nóng)民外出打工收入不錯(cuò),一天100多元。我們也曾做過不少的實(shí)地調(diào)查,看農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是不是起到激勵(lì)農(nóng)民種植糧食的作用,結(jié)果發(fā)現(xiàn)其效果已變得十分有限。農(nóng)民就那么點(diǎn)地,即使沒有種糧直補(bǔ),土地還會(huì)一直種植下去的。當(dāng)然如果再回到原來交農(nóng)業(yè)稅的時(shí)代,種地要交很多錢,那農(nóng)民真會(huì)放棄種糧的。補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)來講其實(shí)是一種補(bǔ)償,因?yàn)槲覈青l(xiāng)收入差距一直難以縮小,通過補(bǔ)貼增加農(nóng)民的部分收入。

    其四,農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”的發(fā)放也存在調(diào)整不及時(shí)的問題,也就是說農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放有時(shí)固化了。記得在上課時(shí)講到農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼問題,有些同學(xué)講,他們老家的承包地早就改挖成魚塘了,但“三項(xiàng)補(bǔ)貼”卻還一直照領(lǐng)。農(nóng)村有“民不舉官不究”的傳統(tǒng),原來的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式變了,按道理講不種糧食的種糧補(bǔ)貼就不應(yīng)該發(fā)放了,但由于統(tǒng)計(jì)沒有跟上,達(dá)不到原來政策真正設(shè)計(jì)的目的。

    其五,農(nóng)民對(duì)三項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有很深的感情,不能輕言取消。一般農(nóng)戶不反對(duì)整合補(bǔ)貼“做大蛋糕”,但擔(dān)心“被切蛋糕”; 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在剛開始推出時(shí),對(duì)中國的農(nóng)民震動(dòng)是很大的,甚至到現(xiàn)在,農(nóng)民對(duì)這個(gè)政策也是極度熱愛的,因?yàn)閹浊陙矶际寝r(nóng)民要交皇糧國稅,現(xiàn)在不但不交了,還能從國家那兒拿到補(bǔ)貼,這對(duì)農(nóng)民的影響還是蠻大的。記得數(shù)年前曾經(jīng)陪同政策口的官員到農(nóng)村調(diào)研,農(nóng)民在談到補(bǔ)貼時(shí)對(duì)中央的那個(gè)感激之情,甚至要跪謝了,這是一般人體會(huì)不到的。雖然數(shù)量不多,但對(duì)農(nóng)民來講其邊際效益卻是巨大的。因?yàn)檫^去都是農(nóng)民往外交錢,現(xiàn)在是中央給發(fā)錢,是正的收入,正的邊際效益。這也是從另外一個(gè)角度說明,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的改革是牽一發(fā)而動(dòng)全身的事。

    其六,農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”擠出兩億多畝耕地來。這些年的糧食十幾連增,與農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”究竟有沒有關(guān)系,還需要進(jìn)一步論證,但上次的土地普查居然多出兩億多畝耕地,應(yīng)該不客氣地講是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼逼出來的吧?我國一直把守住18億畝紅線作為很硬性的任務(wù),沒想到建了這么多的房子,搞了那么多的城鎮(zhèn)化,征用了那么多的耕地,土地一普查,不但18億畝耕地沒少,還居然多出兩億多畝。這也是中國鄉(xiāng)村的一個(gè)奇特邏輯:你如果按面積征收農(nóng)業(yè)稅,我就少報(bào),如果你按面積發(fā)放補(bǔ)貼,我就實(shí)報(bào)或者甚至多報(bào)。農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)啥時(shí)能夠把基本的數(shù)據(jù)給搞準(zhǔn)呢,看來現(xiàn)代科技對(duì)我國的農(nóng)村不起作用啊。

    其七,種糧大戶該不該補(bǔ)。在我國的許多地方,農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”已成為農(nóng)民收入的補(bǔ)償,一些農(nóng)民即使不種糧或者不種地也能得到補(bǔ)貼。而真正租地種糧的大戶如專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體,除卻自家的承包地外,其他租的地拿不到補(bǔ)貼。該不該讓種糧大戶拿補(bǔ)貼?有些人認(rèn)為他們對(duì)糧食貢獻(xiàn)大就該多拿。也有些人認(rèn)為他們本身就是農(nóng)民的能人富人,還多拿,更拉大了農(nóng)民間的收入差距,讓富者更富,窮者更窮,“壘大戶”不好。

    農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼須考慮的現(xiàn)實(shí)情況

    所以農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”究竟如何改?主要還是應(yīng)該根據(jù)國際通行的規(guī)律以及我國的國情來調(diào)整。WTO對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼其實(shí)是有許多約束的,作為其會(huì)員,你不能違反。而農(nóng)業(yè)過去出現(xiàn)的不少情況,也必須有針對(duì)性地解決。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼必須考慮到這些情況,比如:

    其一,農(nóng)村地力出現(xiàn)問題。十幾年來,我國農(nóng)業(yè)出現(xiàn)一個(gè)令人擔(dān)憂的問題就是地力的下降。過去農(nóng)民沒有外出打工的機(jī)會(huì)時(shí),一般自家養(yǎng)些牛、豬和雞的,雜草、秸稈與糧食就轉(zhuǎn)化為肉蛋奶與有機(jī)肥了。但現(xiàn)在雜草用除草劑,秸稈一燒了之。種地靠化肥農(nóng)機(jī)農(nóng)藥,這樣下去,我國延續(xù)數(shù)千年的農(nóng)牧結(jié)合的種植傳統(tǒng)就丟掉了,這對(duì)土壤的破壞是相當(dāng)大的。所以如何通過政策補(bǔ)貼的調(diào)整引導(dǎo)農(nóng)民去培肥地力十分重要。

    秸稈焚燒對(duì)基層是一個(gè)相當(dāng)大的考驗(yàn),每年的收獲季節(jié)也是他們最忙的季節(jié),層層防控禁焚燒。目前采取的方法主要是堵,記得在山東淄博調(diào)研時(shí),當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)局長告訴我,他們已徹底解決了該問題,主要方法也不外乎補(bǔ)貼。目前作物秸稈的處理成本非常高,農(nóng)民一把火燒了最簡單。但如果每畝發(fā)放補(bǔ)貼,比如100多元,農(nóng)民就會(huì)把這些秸稈收集起來,不會(huì)亂燒了。補(bǔ)貼是激勵(lì),比簡單的懲罰更有效。

    其二,農(nóng)資補(bǔ)貼帶來的面源污染問題。我國農(nóng)業(yè)另外一個(gè)比較大的爭(zhēng)議就是農(nóng)資的補(bǔ)貼。目前,我國的畝均化肥農(nóng)藥施用量已高居全球前列,對(duì)土壤造成嚴(yán)重的面源污染,而且?guī)淼叵滤|(zhì)的變劣。甚至有些專家認(rèn)為,目前我國的化肥施用量減少一半也不會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量造成影響。但一些農(nóng)民卻講,目前的農(nóng)產(chǎn)品,如果不用化肥根本就不長。高產(chǎn)只能靠化肥催。雖然農(nóng)業(yè)部已提出以后化肥農(nóng)藥零增長,但到基層農(nóng)戶,如何來監(jiān)管?

    其三,良種補(bǔ)貼是不是達(dá)到了真正讓農(nóng)民種上好種子的效果,也是爭(zhēng)議較大的。

    其四,僅有補(bǔ)貼是不夠,如何提高綜合服務(wù)是大方向。農(nóng)民在經(jīng)營過程中,除了補(bǔ)貼,更應(yīng)該提供綜合服務(wù)。比如新型經(jīng)營主體面臨“融資難”“融資貴”問題。如何采取貸款貼息、現(xiàn)金直補(bǔ)、重大技術(shù)推廣與服務(wù)補(bǔ)助等方式也是非常必要的。

    其五,未來改革方向應(yīng)該補(bǔ)收入,縮小收入差距。歐美國家主要采取收入補(bǔ)貼。以后的補(bǔ)貼應(yīng)該向國際標(biāo)準(zhǔn)靠,向低收入者補(bǔ)。目前我國農(nóng)村居民間的收入差距已非常大,以后應(yīng)該通過收入補(bǔ)貼,降低農(nóng)民間的收入差距。

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