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    “村財(cái)鄉(xiāng)管”機(jī)制實(shí)施困境及解決路徑

    2016-12-06 11:03:47劉磊晏曉波
    人民論壇 2016年31期

    劉磊++晏曉波

    【摘要】“村財(cái)鄉(xiāng)管”在一定程度上減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),促進(jìn)了村級(jí)財(cái)務(wù)的的公開化與透明化,但要讓其真正發(fā)揮促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用,還必須采取相應(yīng)的措施,不斷完善“村財(cái)鄉(xiāng)管”機(jī)制,破除其實(shí)施過程中所面臨的困境。

    【關(guān)鍵詞】 村財(cái)鄉(xiāng)管 村級(jí)財(cái)務(wù)制度 化解路徑 【中圖分類號(hào)】F320 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

    “村財(cái)鄉(xiāng)管”是我國(guó)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理機(jī)制的一大創(chuàng)新,具體來看,是指將村級(jí)財(cái)務(wù)交由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府代管,但不改變村集體對(duì)本村財(cái)務(wù)的決策權(quán)、使用權(quán)以及所有權(quán)的一種新型財(cái)務(wù)管理模式?!按遑?cái)鄉(xiāng)管”是新時(shí)期順應(yīng)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展趨勢(shì)的一種新型財(cái)務(wù)管理模式。很長(zhǎng)一段時(shí)間以來,我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的財(cái)務(wù)都由村委會(huì)自主管理,但村委會(huì)自主管理財(cái)務(wù)具有重大的缺陷:一方面,我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的村委會(huì)難以配備專業(yè)素質(zhì)較高的會(huì)計(jì)人員,多數(shù)會(huì)計(jì)由本村文化素質(zhì)相對(duì)較高的村民充當(dāng),但因其并沒有接受過專業(yè)的會(huì)計(jì)教育和會(huì)計(jì)知識(shí)培訓(xùn),在會(huì)計(jì)方面的知識(shí)十分缺乏,導(dǎo)致財(cái)務(wù)賬目容易出現(xiàn)錯(cuò)誤,難以按照我國(guó)會(huì)計(jì)規(guī)范來設(shè)置賬目。另一方面,難以對(duì)村委會(huì)進(jìn)行有效的監(jiān)督。村委會(huì)自主管理財(cái)務(wù)模式中,村支書或村主任對(duì)于村級(jí)財(cái)務(wù)擁有較大的自主權(quán),由于村民自身財(cái)務(wù)知識(shí)的缺乏,加之其監(jiān)督意識(shí)淡薄,難以有效地對(duì)村支書或村主任的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,進(jìn)而滋生腐敗。在這樣的背景之下,必須引入新的村級(jí)財(cái)務(wù)管理機(jī)制,才能規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)的管理。正是如此,“村財(cái)鄉(xiāng)管”模式應(yīng)運(yùn)而生。

    實(shí)踐困境:“村財(cái)鄉(xiāng)管”財(cái)務(wù)管理機(jī)制實(shí)施所面臨的問題

    從應(yīng)然的角度來看,“村財(cái)鄉(xiāng)管”對(duì)于完善我國(guó)村級(jí)財(cái)務(wù)管理機(jī)制具有重大的意義,因此應(yīng)該在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)積極推廣。但站在實(shí)然的角度來分析,由于我國(guó)農(nóng)村地緣環(huán)境的特殊性,以及相關(guān)資源的有限性,導(dǎo)致“村財(cái)鄉(xiāng)管”機(jī)制在農(nóng)村的實(shí)施過程中面臨著一系列的困境。

    首先,缺乏科學(xué)的財(cái)務(wù)管理配套制度?!按遑?cái)鄉(xiāng)管”的實(shí)施,必須依賴于相關(guān)的配套制度,否則其在實(shí)施過程中必然會(huì)產(chǎn)生新的問題,進(jìn)而阻礙“村財(cái)鄉(xiāng)管”機(jī)制的推行。但從目前我國(guó)“村財(cái)鄉(xiāng)管”推廣的實(shí)際狀況來看,雖然在政府層面積極支持該財(cái)務(wù)管理模式的推行,且全國(guó)90%以上的農(nóng)村地區(qū)也建立起了“村財(cái)鄉(xiāng)管”的村級(jí)財(cái)務(wù)管理機(jī)制,但與之相配套的制度卻沒有建立起來,比如農(nóng)村集體財(cái)務(wù)公開制度、村級(jí)財(cái)務(wù)溝通制度等,這就不利于“村財(cái)鄉(xiāng)管”制度的推行和正確實(shí)施。因此,必須建立科學(xué)的“村財(cái)鄉(xiāng)管”實(shí)施配套制度,才能確保其在實(shí)踐過程中順利推行。

    其次,與村民自治存在一定矛盾。依據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn),社會(huì)治理關(guān)系的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)關(guān)系,控制經(jīng)濟(jì)關(guān)系就可以在一定程度上控制社會(huì)治理的模式和方向。而在經(jīng)濟(jì)關(guān)系中,產(chǎn)權(quán)又是經(jīng)濟(jì)關(guān)系的基礎(chǔ),明晰的產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)關(guān)系建立的基本條件。但“村財(cái)鄉(xiāng)管”機(jī)制的實(shí)施,產(chǎn)生了農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)究竟歸屬于誰的問題,進(jìn)而與村民自治的精神產(chǎn)生了矛盾。我國(guó)憲法明確指出,村民委員會(huì)是農(nóng)村基層群眾自治組織,在2010年10月28日我國(guó)修訂的《村民委員會(huì)組織法》第八條規(guī)定:“村民委員會(huì)依法對(duì)村民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理?!庇纱丝梢钥闯觯罁?jù)我國(guó)憲法的精神,村級(jí)財(cái)務(wù)的管理權(quán)應(yīng)屬于村民委員會(huì),相關(guān)的財(cái)務(wù)管理活動(dòng)也屬于村民自治的范疇。而國(guó)家推行“村財(cái)鄉(xiāng)管”的初衷雖然并不在于干涉村民自治的權(quán)利,但卻在一定程度上削弱了村民對(duì)于本村財(cái)務(wù)管理的自主權(quán),給村民自治帶來了一定的影響。由此可以看出,“村財(cái)鄉(xiāng)管”與我國(guó)的村民自治立法存在一定的矛盾,如果不消除此矛盾,“村財(cái)鄉(xiāng)管”難以得到村民的大力支持。

    最后,執(zhí)行成本較高。對(duì)于廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)而言,實(shí)施“村財(cái)鄉(xiāng)管”在一定程度上減輕了村民委員會(huì)的財(cái)務(wù)管理壓力。但對(duì)于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府而言,“村財(cái)鄉(xiāng)管”的實(shí)施卻需要其支付更高的成本。一方面,我國(guó)農(nóng)村地域分布較廣,有的村落距離鄉(xiāng)(鎮(zhèn))十分偏遠(yuǎn),特別是在交通不是很發(fā)達(dá)的中西部農(nóng)村地區(qū),這種距離對(duì)于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府財(cái)務(wù)管理工作人員而言,是一個(gè)很大的影響因素。工作人員到相關(guān)的鄉(xiāng)村開展財(cái)務(wù)管理活動(dòng),需要耗費(fèi)較長(zhǎng)的時(shí)間,直接降低了財(cái)務(wù)管理的效率,增加了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府財(cái)務(wù)管理的時(shí)間成本。另一方面,實(shí)施“村財(cái)鄉(xiāng)管”之后,僅僅依靠鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府原來的財(cái)務(wù)管理人員已經(jīng)不能保障正常的財(cái)務(wù)管理活動(dòng),需要增加相應(yīng)的工作人員。但在廢除農(nóng)業(yè)稅的大背景之下,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的稅費(fèi)收入本來就大幅減少,而“村財(cái)鄉(xiāng)管”卻要求其增加相應(yīng)的財(cái)務(wù)人員配置,這直接增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。由此可以看出,“村財(cái)鄉(xiāng)管”執(zhí)行的財(cái)政成本也比較高。

    路徑選擇:“村財(cái)鄉(xiāng)管”財(cái)務(wù)管理機(jī)制完善的策略

    要理清與村民自治的關(guān)系?!按遑?cái)鄉(xiāng)管”實(shí)施過程中所面臨的困境,實(shí)際反映了當(dāng)前村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理之間的矛盾。因此,要避免“村財(cái)鄉(xiāng)管”與村民自治的矛盾,破除村民對(duì)于“村財(cái)鄉(xiāng)管”機(jī)制的不信任,就必須理清“村財(cái)鄉(xiāng)管”與村民自治之間的關(guān)系。為此,建議在“村財(cái)鄉(xiāng)管”實(shí)施過程中引入委托代理機(jī)制,即村民委員會(huì)通過委托代理的形式將村級(jí)財(cái)務(wù)管理的相關(guān)事項(xiàng)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn),并簽訂相應(yīng)的委托協(xié)議,在委托協(xié)議中,明確村集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)以及財(cái)務(wù)管理的決策與審批權(quán)仍然屬于村民委員會(huì)或村民代表大會(huì)所有,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府只是代為管理,并對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府代管村級(jí)財(cái)務(wù)過程中的權(quán)利與義務(wù)做出明確的說明。除此之外,還可以在財(cái)務(wù)管理委托協(xié)議中明確鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府財(cái)務(wù)部門與村民委員會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)關(guān)系,而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。通過此舉,可以確?!按遑?cái)鄉(xiāng)管”在我國(guó)村民自治制度的框架內(nèi)實(shí)施。

    要完善“村財(cái)鄉(xiāng)管”制度,健全配套措施。一方面,需要將“村財(cái)鄉(xiāng)管”納入我國(guó)法律體系之中。為了使“村財(cái)鄉(xiāng)管”各項(xiàng)制度更加規(guī)范,需要在村民自治的法律框架內(nèi)明確“村財(cái)鄉(xiāng)管”的各項(xiàng)流程、憑據(jù)、賬目的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)與格式,如此才能實(shí)現(xiàn)“村財(cái)鄉(xiāng)管”的科學(xué)化。另一方面,健全各項(xiàng)配套措施。一是建立村級(jí)民主理財(cái)組織,以對(duì)“村財(cái)鄉(xiāng)管”的各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,依托該組織,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)可以及時(shí)向村民公布賬目,并向村民收集村級(jí)財(cái)務(wù)管理的意見,有助于村民了解并支持“村財(cái)鄉(xiāng)管”的村級(jí)財(cái)務(wù)管理機(jī)制。二是建立村級(jí)財(cái)務(wù)審批、公開、資金預(yù)算、資金決算等制度,讓各項(xiàng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理活動(dòng)都有制度可循,避免村級(jí)財(cái)務(wù)管理的主觀性和隨意性。特別是村級(jí)財(cái)務(wù)公開制度,需要定期向村民公布村級(jí)財(cái)務(wù)狀況,以明晰村集體財(cái)產(chǎn)的收入與支出狀況,進(jìn)而讓村民參與到對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督之中。

    要構(gòu)建鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村二級(jí)財(cái)務(wù)聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng),降低村級(jí)財(cái)務(wù)管理成本。成本問題是財(cái)務(wù)管理過程中必須考慮的問題,特別是在當(dāng)前鄉(xiāng)(鎮(zhèn))經(jīng)費(fèi)和人員有所精簡(jiǎn)的背景之下,如何構(gòu)建快速有效的財(cái)務(wù)信息溝通系統(tǒng),是降低村級(jí)財(cái)務(wù)管理成本的關(guān)鍵。從前面的分析可知,正是由于農(nóng)村地域較廣,才導(dǎo)致當(dāng)前“村財(cái)鄉(xiāng)管”財(cái)務(wù)管理機(jī)制的執(zhí)行成本較高。在信息技術(shù)快速發(fā)展的背景之下,通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)集中對(duì)財(cái)務(wù)進(jìn)行核算,可以在很大程度上降低人力資源成本。因此,可以建立鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村二級(jí)聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng),構(gòu)建“村財(cái)鄉(xiāng)管”網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái),盡量依靠網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)村級(jí)財(cái)務(wù)的電算化,對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)可以實(shí)現(xiàn)一定程度上的遠(yuǎn)程監(jiān)控,以增進(jìn)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)務(wù)部門與村集體之間的溝通與交流。進(jìn)而節(jié)約人力資源成本,提高村級(jí)財(cái)務(wù)管理效率。通過此舉,可以在一定程度上化解實(shí)施“村財(cái)鄉(xiāng)管”中鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府財(cái)務(wù)工作人員不足的困境。

    (作者單位均為華北理工大學(xué))

    【注:本文為“河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目”(項(xiàng)目編號(hào):HB15LJ003)研究成果】

    【參考文獻(xiàn)】

    ①張坤、郭斌:《“村賬鄉(xiāng)管”的制度缺陷及其優(yōu)化機(jī)制設(shè)計(jì)》,《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》,2014年第6期。

    ②劉斌、張兆剛:《中國(guó)三農(nóng)問題報(bào)告》,北京:中國(guó)發(fā)展出版社,2004年。

    責(zé)編/潘麗莉 孫娜(見習(xí)) 美編/ 王夢(mèng)雅(見習(xí))

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