我國食品犯罪及防控現(xiàn)狀

文/李春雷 任韌

我國食品犯罪及防控現(xiàn)狀

文/李春雷 任韌

廣州市公安局食藥支隊走向街頭向群眾宣傳食藥安全知識（張毅濤攝）

我國食品犯罪現(xiàn)狀

近年來，我國食品安全領(lǐng)域問題頻發(fā)，各類有毒有害食品層出不窮，直接威脅著民眾“餐桌上的安全”。

現(xiàn)階段，我國食品安全犯罪主要集中在生產(chǎn)加工和流通兩大領(lǐng)域。

在生產(chǎn)加工領(lǐng)域，非法生產(chǎn)、非法加工、非法添加劑現(xiàn)象屢禁不止，黑作坊、黑窩點成為危害食品安全問題的毒瘤。而人口流動性大，經(jīng)濟發(fā)展不平衡的城鄉(xiāng)結(jié)合部更是成為非法生產(chǎn)、加工問題食品的重災(zāi)區(qū)，接下來的一系列數(shù)據(jù)就可窺一斑。2013年7月25日至8月29日，在廣州警方與食品藥品監(jiān)督管理局開展的一項為期一個月的聯(lián)合執(zhí)法行動中，就集中打擊了食品生產(chǎn)加工黑作坊、黑窩點300多個。2015年僅1月至9月，深圳警方就搗毀了制售假劣食品藥品的黑作坊、黑窩點272個。河北省在2015年11月中旬至2016年4月份開展的“清死角打窩點”食品安全專項整治行動中，在近半年的時間里就取締了764家黑作坊、黑窩點。2016年5月，貴陽市觀山湖區(qū)市場監(jiān)督管理局在短短五天的集中統(tǒng)一行動中就查處了46個食品黑作坊。

當前互聯(lián)網(wǎng)飛速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)購物以其便捷、高效和低價等特點，受到廣大網(wǎng)民青睞。食品作為公民日常生活的必需品，成為網(wǎng)絡(luò)購物必不可少的組成部分,但網(wǎng)絡(luò)銷售假冒偽劣食品藥品問題也日漸嚴重，成為危害食藥安全的主要問題。據(jù)了解，保健類食品成為網(wǎng)絡(luò)銷售假冒偽劣食品的主要組成部分，占據(jù)網(wǎng)售食品違法犯罪總量的六成，而采用低廉原料加工、以次充好冒充正規(guī)食品的，在五成左右。網(wǎng)絡(luò)購物平臺與物流公司密切合作，快遞運輸成為假冒偽劣商販派送商品的最主要途徑，借助虛擬平臺和物流公司，參與主體多，環(huán)節(jié)分離大，線上線下交叉縱橫，組織結(jié)構(gòu)復雜，具有很強的隱蔽性，監(jiān)督管理難，執(zhí)法難度大。

食品違法犯罪的立法建設(shè)

為打擊食品違法犯罪，保障食品安全，我國不斷加強和完善關(guān)于食品違法犯罪防治方面的立法和監(jiān)管體制機制建設(shè)。2010年“兩高”聯(lián)合公安部、司法部發(fā)布了《關(guān)于依法嚴懲危害食品安全犯罪活動的通知》，2013年又發(fā)布了《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》。前者針對違法添加劑等重點問題進行了規(guī)范整治，強調(diào)了在處理違法添加劑案件中的以刑代罰問題；后者則對《刑法》第143、144條規(guī)定的“足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病”“對人體健康造成嚴重危害”“其他嚴重情節(jié)”“后果特別嚴重”等情形進行了詳細說明，對瀆職食藥監(jiān)管人員的定罪量刑等疑難問題，也進行了明確規(guī)制。

在司法解釋不斷更新的同時，刑事立法在2011年迎來了重要變革。我國通過《刑法修正案（八）》加大了對食藥犯罪的處罰力度，對涉及假冒偽劣食品藥品的相關(guān)刑事責任規(guī)定的第141、143和144條均作出了較大修改，通過改危險犯為行為犯、取消罰金比例、拓寬入罪范圍等規(guī)定，大大提高了刑罰的嚴厲性。同時，刑法第408條新增了“食品監(jiān)管瀆職罪”。

從2009年《食品安全法》的問世到2015年新《食品安全法》的出臺，我國從中央到地方的行政立法的不斷調(diào)整、各類行政法規(guī)的頒布，逐步改變著現(xiàn)階段食藥監(jiān)管不足的現(xiàn)狀。

2015年4月24日，第十二屆全國人大常委會第十四次會議表決通過了新修訂的《食品安全法》，新《食品安全法》貫徹“四個最嚴”的方針，結(jié)合社會發(fā)展新趨勢，對小作坊、網(wǎng)絡(luò)售賣食品和行業(yè)協(xié)會作用等均進行了規(guī)范和要求。

除了《食品安全法》《藥品管理法》這兩部食藥監(jiān)管的基本法律以外，我國在2015年至2016年的食藥監(jiān)管變革階段，陸續(xù)推出了一系列行政法規(guī)，構(gòu)建起了完備的食藥法規(guī)監(jiān)管體系（參見附表一）。

公安機關(guān)的專業(yè)化打擊

隨著食藥犯罪的高發(fā)，食藥安全形勢日益嚴峻。為了有效防治這種手段惡劣、危害嚴重的新型犯罪，自2008年起，全國各地公安機關(guān)開始主動探索食藥案件偵辦專業(yè)隊伍的建設(shè)。

截至2015年11月份，全國已有河北、北京、湖南、山東、山西、江蘇、內(nèi)蒙古等近20余個?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）成立了“食藥警察”專職隊伍。總體上，可大體分為兩類：一類為“總隊下設(shè)支隊”式，即在省級公安部門單獨成立“食品藥品犯罪偵查支隊”。這種類型又可細分為以北京為代表的經(jīng)偵總隊下設(shè)食藥支隊、以天津為代表的刑偵總隊下設(shè)食藥支隊和以湖南為代表的治安總隊下設(shè)食藥支隊等三種模式（目前，湖南模式在全國居多）；另一類為“省廳專設(shè)總隊”式，即在省級公安部門專門成立“食品藥品犯罪偵查總隊”。這種類型又可細分為以遼寧為代表的“食品藥品犯罪偵查總隊”、以山東為代表的“食品藥品與環(huán)境犯罪偵查總隊”和以重慶為代表的“打擊假冒偽劣商品犯罪偵查總隊”等三種模式（參見附表二）。

社會監(jiān)管治理體制仍不成熟

隨著“小政府，大社會”時代的到來，對食品安全治理中社會共治力量的加強呼之欲出。但就當前整體現(xiàn)狀來看，我國社會共治還處于發(fā)展初期。

目前，我國各類、各層食品行業(yè)協(xié)會過分依賴政府，組織獨立性和公信力都存在很大不足，為此，依靠協(xié)會進行食品行業(yè)的有效自治，還有較長的路要走。

談到企業(yè)自律這個話題時，我們也看到，現(xiàn)階段我國部分負責任的大企業(yè)已經(jīng)初步構(gòu)建起了較為完備的監(jiān)管體系。諸如湯臣倍健公司，自2012年投產(chǎn)透明工廠建設(shè)，以透明生產(chǎn)、邀請公眾監(jiān)督的方式宣告其可靠的食品安全；而阿里巴巴、騰訊集團更通過其自身安全部門，與地方警方簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，共享數(shù)據(jù)庫，從而達到打擊銷售假冒偽劣食品藥品的行為。但整體來看，企業(yè)自律未能全面形成，僅憑部分負責任的大企業(yè)采取行動，仍勢單力薄。而且，即使這類自律性較強的企業(yè)，也仍然存在程度不一的自我監(jiān)管漏洞與薄弱環(huán)節(jié)，有待逐步完善。

面對上述種種問題，各地食藥犯罪防治相關(guān)部門不斷積極探索適合當?shù)厥称钒踩Ｗo的新模式。青海省以“兩措施兩配套”的方式構(gòu)建食藥協(xié)管隊伍，形成了體系化的監(jiān)管力量。所謂“兩措施”，其一，是以基層責任心強、熱衷食藥安全監(jiān)管事業(yè)的村（社區(qū)）干部或者居民為主體，實行聘任制；其二，是通過公開招募方式，招募“村警”暨食藥安全協(xié)管員，面向社會購買服務(wù)。他們還積極完善了購買服務(wù)后的“兩配套”措施。其一，強化了業(yè)務(wù)培訓工作，要求各地食藥監(jiān)管部門統(tǒng)一組織，以多種形式展開培訓工作；其二，便是完善了食藥信息員和協(xié)管員的獎勵機制。

安徽省是全國最先試點“吹哨人”

（“吹哨人”一詞最早起源于英國警察在發(fā)現(xiàn)犯罪時吹哨子的動作，在現(xiàn)代經(jīng)濟社會則更多寓指通過內(nèi)部人員曝光企業(yè)或政府弊端，以此種途徑糾正企業(yè)或政府的錯誤、維護公眾利益的做法）制度的地區(qū)，以此加強常態(tài)化舉報制度建設(shè)。但“吹哨人”獎勵機制、隱私保護制度的不完善和企業(yè)自身的對抗心理往往會激化企業(yè)與員工矛盾。

公安機關(guān)打擊食藥犯罪渠道不夠暢通

附：

現(xiàn)階段，我國涉罪食品案件的查辦有以下幾種模式：其一，食品藥品監(jiān)管部門在查辦行政違法案件中，經(jīng)過調(diào)查取證，發(fā)現(xiàn)可能涉嫌刑事犯罪，將案件移交公安機關(guān)。其二，食品藥品監(jiān)管部門在行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)刑事案件線索，即時通知公安機關(guān)提前介入。其三，食品藥品監(jiān)管部門與公安機關(guān)開展聯(lián)合執(zhí)法或?qū)ｍ椥袆?。其四，公安機關(guān)先行發(fā)現(xiàn)案件線索，通知食品藥品監(jiān)管部門配合。在這幾類模式中，均或多或少存在證據(jù)轉(zhuǎn)化難、檢驗鑒定難、物品處置難等問題，導致行刑銜接難以有效開展，行政執(zhí)法與刑事司法銜接有欠暢通，使得公安機關(guān)的打擊效果大打折扣?？梢哉f，建立食品安全的“兩法銜接順暢機制”，迫在眉睫。

（1）案件行刑移送不夠順暢

案件行刑移送困難、兩法銜接不暢的具體表現(xiàn):其一，食藥行政執(zhí)法中“有案不移”“以罰代刑”、降格處理問題仍然較為突出；其二，證據(jù)銜接問題復雜棘手；其三，承載發(fā)現(xiàn)移送案件線索的信息平臺尚未完全建立，已建立的省市運行效率不高；聯(lián)席會議制度中的信息溝通、工作協(xié)商等作用尚未充分發(fā)揮；其四，案件移送工作缺乏強有力的協(xié)調(diào)部門；其五，案件移送程序方面仍存在不規(guī)范、不及時等問題;其六，行政執(zhí)法的主體繁多，情況復雜，難以監(jiān)督;其七，對不按規(guī)定移送案件的約束力不夠。

（2）涉案物品檢驗鑒定存在問題

食藥案件的檢驗鑒定決定著案件的定性和處罰，現(xiàn)階段仍存在較多問題：其一，檢驗鑒定所依據(jù)的標準不明確、不完善；其二，對于有毒、有害非食品原料的范圍以及“違法添加的非食用物質(zhì)”是否等同于“有毒、有害的非食品原料”等問題，規(guī)定模糊、認識不一，導致各地在司法實踐中對案件定性存在較大分歧，影響了法律的統(tǒng)一、正確實施。其三，未建立統(tǒng)一的食品檢驗鑒定管理體制。

（3）食藥案件信息共享有待深入

多年來，由于主客觀方面的多種原因，我國食藥案件的信息共享缺乏有效統(tǒng)一的布局，一直難以深入開展。其一，信息共享平臺建設(shè)參差不齊，各自為政，難以深入挖掘涉刑案件；其二，錄入的主體不全面，錄入時間標準不確定，錄入范圍、錄入標準不統(tǒng)一，多種模式并存；其三，有效監(jiān)督管理機制不足。

（4）行刑銜接的檢察監(jiān)督亟待加強

檢察監(jiān)督的無法深入開展，是導致行刑銜接不暢、“以罰代刑”問題出現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)之一?，F(xiàn)階段我國食品安全治理中，檢察監(jiān)督仍存在如下問題：其一，由于監(jiān)督范圍、監(jiān)督手段存在局限性，從而監(jiān)督效果難以保障。其二，缺少具體明確的監(jiān)督規(guī)則。其三，缺少系統(tǒng)、規(guī)范、長效化的工作機制。目前，檢察機關(guān)內(nèi)部并未設(shè)立專職負責行政執(zhí)法監(jiān)督的職能部門，并缺少長期有效的工作機制。憑借專項式、運動式治理方式，難以從根源上遏制食品領(lǐng)域的瀆職、腐敗行為。（作者：李春雷，法學博士，中國人民公安大學犯罪學學院教授，食品藥品與環(huán)境犯罪研究中心主任；任韌，公安學碩士，食品藥品與環(huán)境犯罪研究中心助理研究員）