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    論行政復(fù)議中的釋明權(quán)

    2016-12-03 20:23:17郝書博
    人間 2016年30期
    關(guān)鍵詞:被申請(qǐng)人行政復(fù)議瑕疵

    摘要:行政復(fù)議中的釋明權(quán)是指行政復(fù)議申請(qǐng)人在申請(qǐng)事項(xiàng)、申請(qǐng)對(duì)象、復(fù)議請(qǐng)求以及證據(jù)提供等方面存在瑕疵,不符合《行政復(fù)議法》的規(guī)定,以及申請(qǐng)人提出一些與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)職權(quán)相矛盾的要求時(shí),行政復(fù)議人員做出必要的解釋的權(quán)利。行政復(fù)議機(jī)關(guān)既要完成對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督職能,還要維護(hù)公民的合法權(quán)益,在實(shí)踐中應(yīng)正確行使復(fù)議權(quán)。

    關(guān)鍵詞:行政復(fù)議;釋明權(quán)

    中圖分類號(hào):D923文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1671-864X(2016)10-0 086 -01

    一、釋明權(quán)概述

    釋明權(quán)是民事訴訟的一個(gè)概念,來源于大陸法系,其本意是指在當(dāng)事人的主張不明確、有矛盾,或者不清楚、不充分,而當(dāng)事人認(rèn)為自己提出的證據(jù)已經(jīng)足夠時(shí),法官依據(jù)職權(quán)向當(dāng)事人提出關(guān)于事實(shí)及法律上的質(zhì)問或指示,讓當(dāng)事人排除有矛盾的主張,澄清不清楚的主張,補(bǔ)充不充分的證據(jù)的權(quán)能??梢钥闯觯ü傩惺惯@一權(quán)利,主要是向當(dāng)事人提出關(guān)于主張和證據(jù)兩個(gè)方面的問題。

    從復(fù)議性質(zhì)來說,行政復(fù)議雖然不是訴訟活動(dòng),但是具有一定的司法性,復(fù)議中的申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人類似于訴訟活動(dòng)中的原告和被告,而復(fù)議機(jī)關(guān)則具有司法機(jī)關(guān)的某些職能,在對(duì)被復(fù)議的具體行政行為的審查方面,以及整個(gè)復(fù)議程序中,包括對(duì)證據(jù)的認(rèn)定、復(fù)議決定的做出,都與行政訴訟有類似之處。在復(fù)議過程中,會(huì)比訴訟過程中更多地面臨著申請(qǐng)人在申請(qǐng)事實(shí)、申請(qǐng)對(duì)象、復(fù)議請(qǐng)求等方面的模糊不清的問題,當(dāng)然作為被申請(qǐng)人的行政機(jī)關(guān)以及其他機(jī)關(guān)一方,也存在著一些需要解釋、說明的問題,但是,行使釋明權(quán)主要是針對(duì)申請(qǐng)人。正確行使釋明權(quán)是行政復(fù)議人員在行政復(fù)議活動(dòng)中的一項(xiàng)重要義務(wù)。當(dāng)然,雖然都稱為釋明權(quán),但是因?yàn)樾姓?fù)議和訴訟活動(dòng)有著本質(zhì)的區(qū)別,所以復(fù)議中的釋明權(quán)和訴訟中的釋明權(quán)有差距,復(fù)議中的釋明權(quán)是指行政復(fù)議申請(qǐng)人在申請(qǐng)事項(xiàng)、申請(qǐng)對(duì)象、復(fù)議請(qǐng)求以及證據(jù)提供等方面存在瑕疵,不符合《行政復(fù)議法》的規(guī)定時(shí),以及申請(qǐng)人提出一些與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)職權(quán)相矛盾的要求時(shí),行政復(fù)議人員做出必要的解釋的權(quán)利,這種解釋可以允許存有微小瑕疵的復(fù)議申請(qǐng)順利進(jìn)入復(fù)議程序,也可以拒絕一些與復(fù)議機(jī)構(gòu)職權(quán)相背離的行為進(jìn)入復(fù)議程序。復(fù)議中的釋明權(quán)以申請(qǐng)人行為存在瑕疵為前提。

    二、《復(fù)議法》中有關(guān)釋明權(quán)的規(guī)定

    釋明權(quán)的內(nèi)容主要是復(fù)議機(jī)關(guān)人員在復(fù)議過程中就受理?xiàng)l件、復(fù)議被申請(qǐng)人、復(fù)議請(qǐng)求等方面對(duì)申請(qǐng)人所做的引導(dǎo)和提示,這些引導(dǎo)和提示是以申請(qǐng)人對(duì)這些方面的認(rèn)識(shí)不足或者錯(cuò)誤引起的,是實(shí)體方面的內(nèi)容,筆者以為對(duì)于復(fù)議程序的提醒,例如,通知申請(qǐng)人到復(fù)議機(jī)關(guān)參加聽證,受理申請(qǐng)之后,對(duì)申請(qǐng)人所進(jìn)行的程序上的說明,不在釋明權(quán)之列,因?yàn)槌绦蛏厦娴囊?guī)定是不以申請(qǐng)人的行為存在瑕疵為前提的。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)我國(guó)《復(fù)議法》以及《復(fù)議實(shí)施條例》中對(duì)釋明權(quán)的規(guī)定有以下幾項(xiàng):

    《復(fù)議法》第十七條規(guī)定:“…….對(duì)不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng),決定不予受理,并書面告知申請(qǐng)人;對(duì)符合本法規(guī)定,但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng),應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出?!?/p>

    《復(fù)議實(shí)施條例》第二十二條規(guī)定:“申請(qǐng)人提出行政復(fù)議申請(qǐng)時(shí)錯(cuò)列被申請(qǐng)人的,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人變更被申請(qǐng)人?!钡诙艞l規(guī)定:“行政復(fù)議申請(qǐng)材料不齊全或者表述不清楚的,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可以自收到該行政復(fù)議申請(qǐng)之日起5日內(nèi)書面通知申請(qǐng)人補(bǔ)正。補(bǔ)正通知應(yīng)當(dāng)載明需要補(bǔ)正的事項(xiàng)和合理的補(bǔ)正期限?!?/p>

    三、復(fù)議釋明權(quán)的行使

    行政復(fù)議作為一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制和對(duì)公民權(quán)利保護(hù)機(jī)制相結(jié)合的產(chǎn)物,一要完成對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督職能,二要維護(hù)公民的合法權(quán)益,兩者應(yīng)該平衡發(fā)展,要保證在合法的范圍內(nèi),公民的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn),行政機(jī)關(guān)的職能也得以實(shí)現(xiàn)。在這種職能認(rèn)知和角色定位的前提下,要正確行使釋明權(quán),不能因?yàn)樯暾?qǐng)人的復(fù)議行為存在微小瑕疵就將其拒之門外,也不能越俎代庖充當(dāng)了申請(qǐng)人的代理人,針對(duì)以上所述的幾種實(shí)踐情況,復(fù)議機(jī)關(guān)在行使釋明權(quán)中,應(yīng)該把握以下幾點(diǎn)。

    第一、立足于我國(guó)法治現(xiàn)狀,特別是市縣政府法治現(xiàn)狀,認(rèn)真對(duì)待口頭申請(qǐng)復(fù)議。

    我國(guó)市縣政府法治工作還存在很多問題,這些問題的一個(gè)很大因素就是人民群眾的法律意識(shí)較低,法律知識(shí)欠缺,經(jīng)濟(jì)還不算寬裕,選擇行政復(fù)議,很多是考慮到了復(fù)議不收取費(fèi)用這一因素。至于復(fù)議申請(qǐng)的合法程度,則不可苛求,據(jù)筆者觀察,統(tǒng)計(jì),在公民申請(qǐng)行政復(fù)議的情形中,幾乎沒有一個(gè)是完全按照復(fù)議法的規(guī)定,完整、準(zhǔn)確地提供申請(qǐng)復(fù)議的材料的,大多是口頭陳述復(fù)議事項(xiàng)。所以,針對(duì)以口頭陳述申請(qǐng)復(fù)議的情況,應(yīng)該結(jié)合我國(guó)的國(guó)情,將其作為一種申請(qǐng)復(fù)議的常態(tài)。我國(guó)復(fù)議法第十一條也規(guī)定了口頭申請(qǐng)的情況,行政復(fù)議機(jī)關(guān)的義務(wù)。對(duì)于那些愿意口頭陳述的,一定要聽其陳述,對(duì)于陳述的不同情形,要區(qū)別對(duì)待,正確行使釋明權(quán)。

    第二、做好角色定位,正確行使釋明權(quán)。

    在行政復(fù)議過程中,要做好角色定位,行政復(fù)議人員的角色就是監(jiān)督權(quán)力與維護(hù)權(quán)利,兩方面不可偏廢,要像法官一樣中立。行使必要的釋明權(quán),正確行使釋明權(quán)。

    1.對(duì)于在口頭陳述中發(fā)現(xiàn),行政復(fù)議申請(qǐng)不在復(fù)議范圍的,要明確告知不予受理,并解釋理由,做到有依據(jù),使申請(qǐng)人明白不予受理的原因。

    2.在口頭陳述中,初步斷定所述事項(xiàng)屬于受案范圍的,但是申請(qǐng)人未提出具體的被申請(qǐng)人以及復(fù)議請(qǐng)求的,應(yīng)該提醒其提出被申請(qǐng)人和復(fù)議申請(qǐng)。申請(qǐng)人如果不能提出,但是要求服役人員幫其提出的,復(fù)議人員應(yīng)該予以拒絕,這種情況下復(fù)議人員如果代為提出,那么就與代理人的角色毫無二致,背離了角色定位,違背了法律,這種情況下,復(fù)議人員需要告知申請(qǐng)人委托代理人代為提出申請(qǐng)。

    3.在口頭陳述中(或者書面),申請(qǐng)人錯(cuò)列被申請(qǐng)人的,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人變更被申請(qǐng)人,這種情況下,復(fù)議機(jī)構(gòu)也不宜明確告知正確的被申請(qǐng)人。僅告知其變更。

    申請(qǐng)人的復(fù)議請(qǐng)求存在問題的,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)該以沒有明確的復(fù)議請(qǐng)求為由,不予受理。申請(qǐng)人錯(cuò)列被申請(qǐng)人與申請(qǐng)人復(fù)議請(qǐng)求瑕疵是兩種不同的情形,個(gè)人作為自己利益的最大維護(hù)者,能最真切地感受到自己利益受損,也最能提出符合自己利益訴求的復(fù)議請(qǐng)求,別人不得干涉之,即使其提出存在錯(cuò)誤。而對(duì)于錯(cuò)列被申請(qǐng)人的情形,要求復(fù)議機(jī)構(gòu)行使告知權(quán),則是復(fù)議機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)應(yīng)有之義。

    行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為行政復(fù)議程序的重要推動(dòng)者,釋明權(quán)的行使在其中起到了不可或缺的作用。如果機(jī)械地照搬法律條文,而不考慮法律運(yùn)行的環(huán)境,行使必要的復(fù)議釋明權(quán),那么這個(gè)程序就難以運(yùn)作下去,而如果濫用釋明權(quán),就會(huì)喪失行政復(fù)議的權(quán)威性,使復(fù)議機(jī)構(gòu)成為法律服務(wù)機(jī)構(gòu),改變了機(jī)構(gòu)的性質(zhì),也是不可取的。所以,在準(zhǔn)確定位的基礎(chǔ)上,結(jié)合法治現(xiàn)狀,充分有效地行使釋明權(quán),是做好行政復(fù)議的監(jiān)督與救濟(jì)職能結(jié)合所必需的。

    作者簡(jiǎn)介:郝書博,沈陽師范大學(xué)法學(xué)院2013級(jí)在職法律碩士。

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