亞太自貿(mào)區(qū)可行嗎

2016年亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC）領(lǐng)導(dǎo)人會議即將在秘魯召開，有關(guān)亞太自貿(mào)區(qū)（FTAAP）的建設(shè)將成為令人特別關(guān)注的議題。在2014年北京APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議上，習(xí)近平主席宣布啟動FTAAP進(jìn)程，并成立戰(zhàn)略研究專家組，就有關(guān)FTAAP建設(shè)的問題開展聯(lián)合戰(zhàn)略性研究。按照計劃，該研究報告要提交今年的非正式領(lǐng)導(dǎo)人會議討論。但面對當(dāng)前復(fù)雜的形勢，各成員經(jīng)濟(jì)體還能夠就實質(zhì)性推動FTAAP進(jìn)程達(dá)成共識嗎？

FTAAP的產(chǎn)生

亞太經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)程始于上世紀(jì)80年代，1980年9月，成立了官產(chǎn)學(xué)一體的區(qū)域?qū)υ捙c合作機(jī)制——太平洋經(jīng)濟(jì)合作會議（PECC），1989年，成立了亞太經(jīng)濟(jì)與合作組織（APEC），1993年召開首屆亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議，1994年，制定了推進(jìn)亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)開放與合作的“茂物目標(biāo)”（發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體成員到2010年、發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體成員到2020年實現(xiàn)市場完全開放）——把亞太地區(qū)建成一個開放的區(qū)域大市場。為落實“茂物目標(biāo)”，1995年制定了《大阪行動計劃》，1996年又進(jìn)一步制定了《馬尼拉行動計劃》和推動經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作的《馬尼拉行動框架》。當(dāng)年，真可謂一年上一個新臺階，令人振奮。

在2014年北京APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議上，習(xí)近平主席宣布啟動FTAAP進(jìn)程。

但是，此后亞太地區(qū)的合作進(jìn)程并沒有按照預(yù)先設(shè)定的路徑勇往直前。到了2010年，該是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體成員完成茂物目標(biāo)落實規(guī)劃的時候，但他們卻拿不出達(dá)標(biāo)的證據(jù)。這樣，落實“茂物目標(biāo)”的第一步就落空了，而此時，脫離APEC框架的雙邊或者次區(qū)域自貿(mào)協(xié)定（FTA）快速發(fā)展，成為主流。

諸多因素對APEC的進(jìn)程產(chǎn)生制約，其中1997年的亞洲金融危機(jī)影響巨大。在金融危機(jī)面前，APEC表現(xiàn)得無所作為，迫使東盟啟動?xùn)|亞（東盟+中日韓）合作機(jī)制。由于東亞成員把主要精力放在應(yīng)對危機(jī)和推動?xùn)|亞合作上，美國也沒有把主要的精力放在推動APEC進(jìn)程上，此后數(shù)年，APEC幾乎一蹶不振，失去了之前的那種活力。進(jìn)入新世紀(jì)后，推動APEC合作進(jìn)程的勢頭有所加強(qiáng)，如2005年提出了落實“茂物目標(biāo)”的《釜山路線圖》，次年制定了落實《釜山路線圖》的行動計劃。然而，美國對這些安排并不滿意，于2006年提出了推動亞太自貿(mào)區(qū)（FTAAP）的倡議，不過，美國的這個倡議并沒有為大多數(shù)APEC成員所接受。2008年始發(fā)于美國的次貸危機(jī)使亞太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生巨大變化，APEC原定行動議程被擱置。2009年美國宣布加入由四個APEC成員（新加坡、文萊、智利、新西蘭）開啟的自貿(mào)區(qū)框架，推動與領(lǐng)銜跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）談判。TPP的推出對亞太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)一體化路徑影響極大，美國把它作為亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的主渠道，希望最終吸納所有或者絕大多數(shù)的APEC成員加入。

在美國加大推動TPP談判的同時，2012年在東盟的領(lǐng)導(dǎo)下，由16個國家參加的“區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系”（RCEP）開啟進(jìn)程。至此，亞太地區(qū)就有了兩個大的自貿(mào)區(qū)框架，一個是美國領(lǐng)導(dǎo)的TPP，另一個是以東盟為中心的RCEP，且有八個國家同時參加了兩個框架。這樣，本來經(jīng)濟(jì)上緊密相連的亞太地區(qū)被分割為兩個大自貿(mào)區(qū)，而以APEC為主渠道的經(jīng)濟(jì)合作與一體化進(jìn)程被邊緣化。面對這種形勢，2013年，有關(guān)FTAAP建設(shè)的問題再次被列入APEC領(lǐng)導(dǎo)人會議議程，當(dāng)年發(fā)表的領(lǐng)導(dǎo)人聲明強(qiáng)調(diào)，要積極推進(jìn)FTAAP的建設(shè)，并要求為此提出方案。以此為基礎(chǔ)，2014年，中國藉舉辦APEC領(lǐng)導(dǎo)人會議之機(jī)，把推動FTAAP建設(shè)作為議程重點，推動成員經(jīng)濟(jì)體達(dá)成了共識。應(yīng)該說，經(jīng)過多年的反復(fù)，這是一個重大的進(jìn)展。

推進(jìn)FTAAP建設(shè)涉及諸多方面的問題

由于亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)體之間的發(fā)展水平差別很大，要通過有約束力的談判協(xié)議整體推動地區(qū)市場開放難度很高。鑒于此，盡管有APEC進(jìn)程，各方還是把實際的努力放在有選擇性的自貿(mào)區(qū)（FTA）建設(shè)上，這就導(dǎo)致了亞太地區(qū)多重、多向、多樣的FTA大行其道。目前，盡管在APEC框架下就推進(jìn)FTAAP建設(shè)有了基本共識，但是如何推進(jìn)并沒有共識。鑒于此，先要開展戰(zhàn)略研究，提出可推進(jìn)的方式和路徑，為啟動實質(zhì)性進(jìn)程提供依據(jù)。

事實上，推進(jìn)FTAAP建設(shè)涉及諸多方面的問題。首先是FTAAP的定位和方式。從定位角度來說，F(xiàn)TAAP是實現(xiàn)亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的統(tǒng)合框架，在現(xiàn)有的各個自貿(mào)區(qū)協(xié)議基礎(chǔ)上，特別是TPP和RCEP基礎(chǔ)上，尋求最大公約數(shù)。目前，兩大自貿(mào)區(qū)（TPP和RCEP框架）并存，涵蓋了APEC大多數(shù)成員，TPP已經(jīng)完成談判簽署了協(xié)議，RCEP仍在談判之中。值得注意的是，兩大自貿(mào)區(qū)框架都出現(xiàn)了新的情況。原來，美國力主把TPP作為主渠道，奧巴馬決心在2016年推動國會批準(zhǔn)協(xié)議，然而，兩位新總統(tǒng)候選人均表示反對TPP協(xié)議，這不僅使得國會批準(zhǔn)該協(xié)議的希望落空，也為大選后TPP的命運(yùn)投下陰影。在RCEP進(jìn)程方面，原定2016年底完成談判，但由于談判難度很大，進(jìn)程被推遲。因此，F(xiàn)TAAP的建設(shè)以TPP和RCEP為基礎(chǔ)、尋求二者之間最大公約數(shù)的設(shè)想出現(xiàn)了未知數(shù)。從方式上看，APEC是一個推動合作的官方論壇，并不具備組織自貿(mào)區(qū)談判的功能。因此，若要開啟FTAAP談判進(jìn)程，要么對APEC職能進(jìn)行調(diào)整，比如，賦予經(jīng)濟(jì)委員會一定的談判功能，由其進(jìn)行組織;要么在APEC支持下，單獨(dú)組織和協(xié)調(diào)FTAAP的談判進(jìn)程。從原則上來說，是否參與FTAAP談判是APEC成員的自愿選擇，F(xiàn)TAAP并不一定需要“全家?！笔降陌才拧Ｍ瑫r，F(xiàn)TAAP并不能終止其他FTA，也不能替代APEC，不能承擔(dān)區(qū)域合作的綜合功能。因此，也許需要有兩個“雙軌”：一是多重FTA進(jìn)程與FTAAP進(jìn)程并行;二是APEC合作進(jìn)程與FTAAP進(jìn)程并行。

再則，盡管FTAAP要考慮APEC設(shè)定的“茂物目標(biāo)”，但是，現(xiàn)實地看，到2020年只剩下五年的時間，實現(xiàn)原定目標(biāo)是不可能的，必須進(jìn)行調(diào)整。按照2014年達(dá)成的共識，關(guān)于FTAAP的戰(zhàn)略研究到2016年完成，如果順利的話，可于2017年開始準(zhǔn)備，于2018年開始談判，因此，把目標(biāo)設(shè)定在2025年或更后一些比較合適。從結(jié)構(gòu)上看，F(xiàn)TAAP如要把高標(biāo)準(zhǔn)作為談判和落實的目標(biāo)，比如貨物貿(mào)易市場的高度開放（零關(guān)稅）、投資和服務(wù)市場的完全開放、執(zhí)行負(fù)面清單原則和準(zhǔn)入前國民待遇原則、建立統(tǒng)一的爭端解決機(jī)制、涵蓋廣泛的新議題領(lǐng)域、實現(xiàn)貨物單一窗口通關(guān)、統(tǒng)一的檢驗和認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的原產(chǎn)地規(guī)則、有效開放的勞動力市場以及具有實質(zhì)性內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作安排等，就必須考慮分步實施，差別安排（對欠發(fā)達(dá)成員給予更長的過渡期等）。這些都是需要審慎規(guī)劃、細(xì)致安排和艱難談判的。

中國在推動FTAAP建設(shè)進(jìn)程上發(fā)揮了積極的作用

借助2014年承辦APEC系列會議的時機(jī)，中國在推動FTAAP建設(shè)進(jìn)程上發(fā)揮了積極的作用，開啟了FTAAP建設(shè)的進(jìn)程，推動了戰(zhàn)略性研究。下一步還要做更多的工作，包括加強(qiáng)中、美、東盟之間的協(xié)商與合作，就涉及FTAAP建設(shè)的重要問題，如路徑問題、方式問題、結(jié)構(gòu)問題、啟動談判問題進(jìn)行深入商討，爭取達(dá)成共識。顯然，在差別大、政治共識弱、各方的戰(zhàn)略與實際利益考慮存在很大分歧的情況下，推動FTAAP進(jìn)程所面臨的困難還是很多的。從這個角度來說，由中國和美國領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)略性研究報告定什么調(diào)、提出什么樣的可行性建議，至關(guān)重要。

亞太地區(qū)合則利，分則損，各成員在APEC框架下推進(jìn)市場開放與開展經(jīng)濟(jì)合作已經(jīng)走過了20多年的歷程。面對新的形勢，亞太地區(qū)需要大戰(zhàn)略、大手筆，F(xiàn)TAAP就是這樣的選擇。盡管通向FTAAP成功之路上障礙多多，但“好事多磨”，貴在堅持，中國的引領(lǐng)作用至關(guān)重要。當(dāng)然，美國的態(tài)度也很關(guān)鍵。目前，美國正值大選，TPP似乎成了一種“原罪”，在此情況下，要美國支持開啟FTAAP進(jìn)程更難?？紤]到這種形勢，在今年的APEC領(lǐng)導(dǎo)人會議上，一種可能是APEC成員下定決心，齊心推動FTAAP進(jìn)程，為構(gòu)建亞太地區(qū)統(tǒng)合的開放大市場走出一大步;另一種可能是大家對FTAAP等待觀望，看TPP和RCEP未來的發(fā)展情況，為此只做一般表態(tài)，沒有實質(zhì)性推動。估計，第二種可能性比較大，如果是這樣，F(xiàn)TAAP的建設(shè)就會一拖再拖，前景難測。

（本文為國家開發(fā)銀行研究院課題研究成果，由中國社會科學(xué)院學(xué)部委員張?zhí)N嶺教授執(zhí)筆）