“緬甸智慧”：軍政博弈“斗而不破”

余強(qiáng)?李晨陽(yáng)

緬甸民盟新政府自2016年3月31日上臺(tái)執(zhí)政以來(lái)，已經(jīng)一百多天了。總體上看，新舊政權(quán)過(guò)渡平穩(wěn)，新政府上臺(tái)執(zhí)政后陸續(xù)推行了許多新的措施，部分改革兌現(xiàn)了昂山素季競(jìng)選時(shí)的承諾，也有一些遇到了阻力。出現(xiàn)這種差異的原因很多，但緬政權(quán)中廣泛存在的軍政博弈是最重要的因素。故有評(píng)論說(shuō)，軍政相互制衡，在“斗”之中促進(jìn)國(guó)家發(fā)展是緬甸的“政治大智慧”。

2015年12月2日，昂山素季與國(guó)防軍總司令敏昂萊舉行民盟在議會(huì)選舉中獲勝之后的首次會(huì)面。

敏昂萊與昂山素季

百日新政是緬甸民盟新政府以百日為履政周期進(jìn)行的一系列施政行為和改革運(yùn)動(dòng)。從目前的效果和評(píng)價(jià)來(lái)看，這些措施有的速見(jiàn)成效，有的步履維艱，其背后的原因很多，既有施政難度的不同，也有施政過(guò)程中遇到的改革阻力的大小不等，而這些阻力主要取決于對(duì)前軍人集團(tuán)核心利益的挑戰(zhàn)程度。當(dāng)前軍政雙方博弈的基本格局是：代表前軍人集團(tuán)利益的國(guó)防軍總司令敏昂萊與代表新政府民盟和其他改革派利益的國(guó)務(wù)資政昂山素季，在百日新政期間都建立了自己一方在新政府中的政治格局，雙方也都成為軍政博弈的主角。

首先，軍隊(duì)依然是緬甸政治中最重要的一支力量。緬甸軍隊(duì)有著近半個(gè)世紀(jì)的執(zhí)政史，其勢(shì)力范圍早已滲透到緬甸社會(huì)的方方面面。從法理依據(jù)看，根據(jù)2008年緬甸憲法，軍人在政治生活中主要具有以下四個(gè)方面的特權(quán)：一，軍隊(duì)不受總統(tǒng)控制，享有對(duì)處理所有與軍隊(duì)有關(guān)事務(wù)的權(quán)力，國(guó)防軍總司令是國(guó)家一切武裝力量的統(tǒng)帥;二，軍人在國(guó)防與安全委員會(huì)11名成員中占6席。副總統(tǒng)、三軍總司令、副總司令、國(guó)防、內(nèi)政、邊境事務(wù)部部長(zhǎng)皆出自軍方;三，軍人占據(jù)聯(lián)邦及地方議會(huì)25%的席位;四，在緊急狀態(tài)下軍方還可依據(jù)憲法接管政權(quán)。從國(guó)家資源的掌控來(lái)看，軍人控股集團(tuán)以及諸如亞洲世界、圖公司、MAX公司等與軍人關(guān)系密切的經(jīng)濟(jì)寡頭把控著緬甸的礦業(yè)、地產(chǎn)、交通運(yùn)輸、酒店服務(wù)等重要領(lǐng)域。在民盟政府上臺(tái)后，軍隊(duì)即明確表態(tài)，三軍總司令敏昂萊的退休年齡將延期五年。

其次，昂山素季以國(guó)務(wù)資政的身份完成了在緬政權(quán)格局中“超越總統(tǒng)之上”的絕對(duì)地位。2016年4月8日，盡管有軍方議員強(qiáng)烈質(zhì)疑和反對(duì)，但緬甸聯(lián)邦議會(huì)還是審議通過(guò)了《國(guó)家顧問(wèn)法》，昂山素季任國(guó)務(wù)資政，任期與總統(tǒng)吳廷覺(jué)相同，實(shí)際權(quán)力則超過(guò)總統(tǒng)。當(dāng)前緬甸國(guó)家重大事項(xiàng)文令皆出自國(guó)務(wù)資政部，昂山外事出訪或接見(jiàn)外國(guó)使節(jié)皆以國(guó)務(wù)資政名義會(huì)見(jiàn)，包括參與民族和解大會(huì)也是以該名領(lǐng)銜。此外，昂山素季還以外長(zhǎng)的身份確保參與一切緬甸外交大事，并由此得以進(jìn)入國(guó)家安全委員會(huì)。

博弈逐漸呈現(xiàn)柔性

民盟與軍隊(duì)的斗爭(zhēng)由來(lái)已久，從民盟建黨開(kāi)始，其政治目標(biāo)就是要求軍人政權(quán)還政于民。在本屆政府上臺(tái)前，雙方的博弈多呈現(xiàn)出剛性的一面。昂山素季幾度被軍人政權(quán)軟禁，民盟也曾面臨解散的危局。在軟禁中，昂山素季所持的觀點(diǎn)幾乎是“逢軍必反”。但隨著昂山素季政治地位以及活動(dòng)能力的提升，兩者的博弈逐漸呈現(xiàn)柔性，雙方的政治定力與戰(zhàn)略視野都變得愈加成熟和理性?！岸范黄啤?，一定程度上體現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)人的“政治智慧”，其主要表現(xiàn)為幾個(gè)層次。

第一層次，在不涉及核心利益的領(lǐng)域，以合作求發(fā)展。比如整頓吏治、釋放政治犯、清除寮居點(diǎn)、保護(hù)緬海外勞工等。新政府上臺(tái)初期，昂山素季力推整肅吏治、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，嚴(yán)查官員瀆職和腐敗。這些措施實(shí)際上也符合敏昂萊力圖整頓軍隊(duì)紀(jì)律、塑造個(gè)人威望的需要，軍方不僅沒(méi)有反對(duì)，還予以配合。再如釋放政治犯，吳登盛政府期間就已經(jīng)釋放了大批政治犯。據(jù)緬甸懲戒署統(tǒng)計(jì)，截至4月中旬緬甸總共釋放近2200名政治犯，其中民盟執(zhí)政后釋放了近200人，只占不到10%。政治犯問(wèn)題不涉及軍隊(duì)核心利益，因此在“重新定義政治犯”時(shí)，軍人、民盟均表達(dá)了合作的共識(shí)。另如清除寮居點(diǎn)，這些非法居住點(diǎn)不僅臟亂差影響仰光市貌，還滋生各類犯罪活動(dòng)，因此民盟直接將清除寮居點(diǎn)交由軍方控制的內(nèi)政部主導(dǎo)，民盟則幫助協(xié)調(diào)宣傳公共關(guān)系等事宜，雙方表現(xiàn)出較好的合作態(tài)勢(shì)。

第二層次，在可操作的政策領(lǐng)域，盡量規(guī)避對(duì)彼此核心利益的挑戰(zhàn)?！鞍偃沼?jì)劃”中，有部分問(wèn)題涉及雙方各自的核心利益，比如土地問(wèn)題，民盟要“還地于民”，但很多土地實(shí)際上被軍人集團(tuán)所占有;不過(guò)也有一些問(wèn)題并不很敏感，例如擴(kuò)大外資、興修水利、多元化對(duì)外交往等。在政策性和可操作性強(qiáng)的領(lǐng)域，軍人多采取“守大于攻”的態(tài)勢(shì)，民盟則為了順利推行政策盡量擦邊而過(guò)，例如在歸還侵占土地時(shí)只涉及前政府某些部門和退役軍官，不涉及現(xiàn)役軍人等。在實(shí)際運(yùn)行中，雙方則營(yíng)造出一種“合作大于斗爭(zhēng)”的輿論氛圍。昂山素季在百日新政中淡化修憲目標(biāo)，不主動(dòng)挑釁軍人的核心利益，沒(méi)有提出修改憲法中有關(guān)軍人特權(quán)的條款。與此同時(shí)，軍隊(duì)也公開(kāi)表態(tài)將會(huì)對(duì)新政予以配合，不發(fā)表對(duì)政府施政負(fù)面的評(píng)價(jià)，敏昂萊甚至還以座上賓身份高調(diào)為昂山素季慶生。

第三層次，在敏感問(wèn)題領(lǐng)域，盡量尋找共識(shí)，階段性擱置矛盾爭(zhēng)議。在民族和解、和平進(jìn)程等敏感問(wèn)題上，雙方的核心利益既有重疊又有對(duì)立。雙方在實(shí)現(xiàn)建立緬族為主體、各民族參與的緬甸聯(lián)邦這個(gè)共同而長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)上，是有共同利益的。5月27日，昂山素季改組聯(lián)邦和平對(duì)話聯(lián)合委員會(huì)，確定接受前政府提出的全國(guó)?；饏f(xié)議和國(guó)家和平大會(huì)解決路徑，并表示將與軍方共同合作。敏昂萊也公開(kāi)表示，軍方支持昂山素季正確施政，支持緬甸召開(kāi)昂山素季提出的“21世紀(jì)彬龍和平大會(huì)”。7月11日，昂山素季改組緬甸和平中心成立民族和解與和平中心，其中耶昂中將、亞畢中將、敏瑙中將等均為要員。盡管在邀請(qǐng)少數(shù)民族參與和平大會(huì)的成員名單上存在一些分歧，但兩者在解決民地武問(wèn)題上的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是一致的。

“緬甸智慧”背后的隱憂

在百日新政過(guò)程中，軍政雙方總體上是合作大于分歧，這個(gè)過(guò)程展現(xiàn)出“斗而不破”的特點(diǎn)。然而，這種特點(diǎn)采取以回避矛盾求共識(shí)的方式，缺乏危機(jī)管理機(jī)制，難免會(huì)將問(wèn)題不斷積蓄，一旦遇到某些突發(fā)性危機(jī)事件，矛盾爆發(fā)便難以管控。例如，8月底要召開(kāi)的和平大會(huì)，雖然民盟堅(jiān)稱要邀請(qǐng)所有的民地武組織參與，但該大會(huì)仍然面臨著：首先，民地武將來(lái)的地位和前途問(wèn)題，民地武不愿意放棄軍隊(duì)，軍方則不可能接受“不交槍”情況下的所謂“少數(shù)民族高度自治”，民盟難以協(xié)調(diào)該矛盾;其次，政治談判和聯(lián)邦制構(gòu)建涉及修憲問(wèn)題，修憲是民盟民選總統(tǒng)吳廷覺(jué)在上臺(tái)時(shí)便著力強(qiáng)調(diào)的，但是修憲挑戰(zhàn)到軍人核心權(quán)益，軍方難以退讓;再次，資源分配問(wèn)題，民地武組織意圖獨(dú)占當(dāng)前控制區(qū)域內(nèi)的領(lǐng)地和資源，縱使民盟政府“可以商量”，恐怕軍方也不可能答應(yīng);最后，軍人掌握國(guó)家機(jī)器和暴力武裝，少數(shù)民族也擁兵自立，雙方數(shù)十年來(lái)缺乏信任，一旦大會(huì)“一言不合擦槍走火”，民盟辛苦搭建的“21世紀(jì)彬龍會(huì)議”機(jī)制有可能被摧毀，軍政雙方的矛盾亦有可能因此爆發(fā)。

另外，作為軍隊(duì)來(lái)說(shuō)，如民族問(wèn)題進(jìn)展過(guò)快，將挑戰(zhàn)軍人在國(guó)家中的地位;如民族和解進(jìn)程不及預(yù)期，則昂山素季的執(zhí)政能力可能受到質(zhì)疑。所以，兩者的合作“蜜月期”能持續(xù)多久還有待觀察。

與此同時(shí)，隨著民盟在各領(lǐng)域改革的深入，很可能踩到軍人利益的“雷區(qū)”。百日新政期間，民盟在經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革領(lǐng)域大多是從一些微觀層面入手改革，對(duì)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策尚未做出重大調(diào)整。如倡改隨地吐嚼檳榔口水惡習(xí)，關(guān)閉首都內(nèi)比都按摩店，提高農(nóng)民農(nóng)田補(bǔ)助，加上農(nóng)業(yè)小額貸款，將手機(jī)話費(fèi)稅用于補(bǔ)貼國(guó)民教育等等?？陀^上，緬甸國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主要支柱如礦產(chǎn)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游、交通、金融等幾乎都被軍人控股集團(tuán)所把控，改革的難度較大。這些方面一旦出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性改革，必然會(huì)傷害到軍人既得利益。未來(lái)怎么走？如處理不當(dāng)，很可能打破當(dāng)前雙方“斗而不破”的平衡狀態(tài)。我們期待緬甸軍政雙方能夠以更大的“智慧”去破解這些難題。

（余強(qiáng)為云南大學(xué)國(guó)際關(guān)系研究院研究生，李晨陽(yáng)為云南大學(xué)緬甸研究院院長(zhǎng)）