G20進(jìn)入了轉(zhuǎn)型期，但依然是個(gè)非常有生命力的機(jī)制

徐秀軍

今年，中國(guó)是二十國(guó)集團(tuán)（G20）領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)的主辦國(guó)。9月初在杭州舉行的G20峰會(huì)，為中國(guó)提供了又一次“主場(chǎng)外交”的重要舞臺(tái)，屆時(shí)G20成員以及一些受邀國(guó)家和國(guó)際組織的領(lǐng)導(dǎo)人齊聚杭州，共商全球治理的新舉措。全球治理的中國(guó)聲音與中國(guó)方案將推動(dòng)G20框架下的合作向著更高層次邁進(jìn)，G20機(jī)制在全球治理中的地位與作用也將因此而發(fā)生一些新的變化。

2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)前，G20框架下的合作機(jī)制僅僅包括財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議。在美國(guó)的倡議之下，G20于2008年升級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)。此后，G20機(jī)制建設(shè)不斷深化拓展，并逐漸形成了以領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)為引領(lǐng)、協(xié)調(diào)人和財(cái)金渠道“雙軌機(jī)制”為支撐、部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議和工作組為輔助、研討會(huì)和交流會(huì)為配套活動(dòng)的獨(dú)特機(jī)制化構(gòu)架（見(jiàn)下頁(yè)圖表）。

作為全球經(jīng)濟(jì)治理平臺(tái)的G20機(jī)制目前已進(jìn)入一個(gè)新的調(diào)整期。之所以做出這種判斷，主要基于以下幾個(gè)背景方面的考慮：

第一，近年來(lái)國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了一些新的變化，而且這種新變化又是一種趨勢(shì)性的，對(duì)全球政治、經(jīng)濟(jì)的影響是非常深刻的?？傮w來(lái)說(shuō)，這些變化包括這么幾個(gè)方面：一是世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入換擋期;二是全球經(jīng)濟(jì)的一體化與碎片化進(jìn)入并行發(fā)展期;三是世界經(jīng)濟(jì)與國(guó)際政治進(jìn)入高度聯(lián)動(dòng)期。

就G20成員來(lái)說(shuō)，其政治、經(jīng)濟(jì)也出現(xiàn)了一些新的變化。G20是由新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體組成的聯(lián)合體，盡管現(xiàn)在整體上所有成員的經(jīng)濟(jì)都處于放緩的大背景下，但有一個(gè)特點(diǎn)非常值得關(guān)注，即新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)增速下降的幅度要大于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)增速下降的幅度。這說(shuō)明了什么？那就是新興經(jīng)濟(jì)體的趕超步伐在放緩。我們以前說(shuō)在G20里新興經(jīng)濟(jì)體是一個(gè)推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)治理改革的重要力量，但在整個(gè)新興經(jīng)濟(jì)體趕超步伐放緩的大背景下，未來(lái)全球治理的格局演變進(jìn)程必然會(huì)受到影響。

第二，G20的不少成員，面臨的一些地緣政治風(fēng)險(xiǎn)也進(jìn)入了一個(gè)相對(duì)更加凸顯的時(shí)期。比如，歐美依然維持對(duì)俄羅斯的經(jīng)濟(jì)制裁;土耳其、巴西、阿根廷等國(guó)一些政治因素對(duì)其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生的影響在不斷加大。在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體方面，像英國(guó)脫歐等對(duì)G20成員的影響也是非常深遠(yuǎn)的。

第三，G20自身的功能面臨調(diào)整和轉(zhuǎn)型。G20升格為領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)的背景是為了應(yīng)對(duì)2008年的國(guó)際金融危機(jī)。雖然目前金融危機(jī)的影響還在，但是將今天的這個(gè)世界還描述為“仍然處在危機(jī)的過(guò)程當(dāng)中”已不合時(shí)宜了。在當(dāng)前的世界形勢(shì)下，可以說(shuō)G20正處于功能性調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期——從一個(gè)應(yīng)對(duì)危機(jī)的機(jī)制變成真正的全球經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的機(jī)制，或者說(shuō)真正轉(zhuǎn)入到更加廣泛的全球治理的機(jī)制。

從上述三個(gè)方面來(lái)說(shuō)，今天的G20確實(shí)進(jìn)入了一個(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)期。

這是我想說(shuō)的第一層意思。接下來(lái)談?wù)凣20在全球治理中的作用。有觀點(diǎn)認(rèn)為G20在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)方面起到了很重要的作用，但現(xiàn)在危機(jī)已慢慢過(guò)去了，G20的作用在下降;也有一些人擔(dān)心G20機(jī)制發(fā)展的“推動(dòng)力不足”。

從目前的世界形勢(shì)來(lái)看，我認(rèn)為當(dāng)今世界是更加需要G20這個(gè)平臺(tái)了。今天我們所處的世界，全球治理的新議題、新領(lǐng)域都在不斷增加;同時(shí)一些傳統(tǒng)的領(lǐng)域面臨著規(guī)則的重新調(diào)整。在這種情況之下，更加需要一個(gè)相對(duì)來(lái)說(shuō)兼顧代表性和有效性、并且能夠?qū)θ蛘谓?jīng)濟(jì)發(fā)展起主導(dǎo)和引領(lǐng)作用的國(guó)家集合體，來(lái)推動(dòng)全球各方面問(wèn)題的治理。不過(guò)，由此又產(chǎn)生了一個(gè)矛盾，就是目前G20本身的機(jī)制化建設(shè)滯后與整個(gè)世界賦予它這種更為重要的地位之間的矛盾。G20機(jī)制本身面臨著一些挑戰(zhàn)，最大的一個(gè)挑戰(zhàn)緣于G20是一個(gè)沒(méi)有章程、總部和秘書(shū)處的非正式機(jī)制。當(dāng)然，非正式機(jī)制也有其優(yōu)勢(shì)——具有靈活性和包容性，但也由此帶來(lái)了一個(gè)問(wèn)題：在議題設(shè)置層面，G20的功能是能夠滿(mǎn)足當(dāng)今世界需要的，但在執(zhí)行層面，G20討論的很多事情和規(guī)則落實(shí)起來(lái)難度很大，包括今年G20峰會(huì)達(dá)成一些成果也可能會(huì)存在這種問(wèn)題。因此從執(zhí)行層面來(lái)說(shuō)，G20機(jī)制的局限性就非常明顯了。一方面，我們希望G20有更重要的地位，希望它發(fā)揮更重要的作用;但是另一方面，它達(dá)成的一系列成果又難以得到有效的執(zhí)行，其間就會(huì)產(chǎn)生這么一個(gè)矛盾。所以說(shuō)G20的各個(gè)成員，還需要在這個(gè)矛盾中繼續(xù)去探索，推動(dòng)G20建設(shè)成為約束力和執(zhí)行力強(qiáng)的合作機(jī)制。

盡管如此，我們也應(yīng)該否認(rèn)一個(gè)觀點(diǎn)，即有些人認(rèn)為G20是一個(gè)非常松散的、不太起作用的“清談館”，認(rèn)為它的作用被邊緣化了。其實(shí)，這幾年G20也在不斷調(diào)整，它在機(jī)制化的進(jìn)程上還是取得了很多進(jìn)展。大家評(píng)判機(jī)制化的程度，一個(gè)常見(jiàn)的標(biāo)準(zhǔn)就是看它有沒(méi)有秘書(shū)處，有沒(méi)有總部。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，大家都認(rèn)為G20在機(jī)制建設(shè)上是沒(méi)有進(jìn)展的，并且目前也看不到這方面會(huì)有重大進(jìn)展的跡象。但仔細(xì)觀察分析一下就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在G20的附屬、配套機(jī)制建設(shè)上面，是在不斷推進(jìn)的。

今年，G20合作框架下新增加了一個(gè)貿(mào)易部長(zhǎng)會(huì)議機(jī)制。部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議也是機(jī)制化建設(shè)的一個(gè)反映。更重要的是，G20目前來(lái)說(shuō)比較有效的一個(gè)機(jī)制就是成立了很多的工作組。這些工作組是常設(shè)的，并且工作組層面的協(xié)商非常頻繁，因此它是一種能夠在一定的功能領(lǐng)域發(fā)揮實(shí)際作用的機(jī)制。G20很多新的規(guī)則或者共識(shí)，都是在這個(gè)層面達(dá)成的，工作組這種機(jī)制起到了非常重要的作用，它是推動(dòng)G20日益朝著機(jī)制化方向前進(jìn)的一種機(jī)制。這是G20機(jī)制化的一種創(chuàng)新，也是G20機(jī)制化的直接表現(xiàn)。

總體來(lái)說(shuō)，雖然G20本身的機(jī)制化建設(shè)還不完善，存在很多問(wèn)題和挑戰(zhàn)，但它依然是一個(gè)非常具有生命力的機(jī)制，對(duì)于我們當(dāng)前的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)治理發(fā)揮著不可或缺的作用。