濟(jì)南市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施中的問題及對(duì)策研究
——以濟(jì)南市長(zhǎng)清區(qū)為例

張曉燕

（山東管理學(xué)院 勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院，山東 濟(jì)南 250357）

濟(jì)南市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施中的問題及對(duì)策研究
——以濟(jì)南市長(zhǎng)清區(qū)為例

張曉燕

（山東管理學(xué)院 勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院，山東 濟(jì)南 250357）

為進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌， 2014年2月，國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)范圍內(nèi)建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將現(xiàn)行的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并實(shí)施。雖然制度的實(shí)施取得了一定的成績(jī)，但還存在一些如制度激勵(lì)措施不夠、地方財(cái)政支持有限、宣傳不到位等問題。采取切實(shí)有效的制度激勵(lì)措施、加大地方政府的財(cái)政支持力度，改進(jìn)宣傳方式等途徑對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的進(jìn)一步完善具有重要意義。

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；制度激勵(lì)； 地方財(cái)政支持

一、研究背景及目的

我國(guó)于2009年和2011年分別啟動(dòng)了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)。2012年7月1日，正式啟動(dòng)了覆蓋全國(guó)城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2014年2月21日，國(guó)務(wù)院決定將現(xiàn)行的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并實(shí)施，建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。[1]基于對(duì)推進(jìn)制度不斷完善的思考，作者以濟(jì)南市長(zhǎng)清區(qū)為例，通過實(shí)地調(diào)查，對(duì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施狀況進(jìn)行分析，指出制度實(shí)施中存在的問題并提出相應(yīng)的建議，希望能對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的進(jìn)一步完善起到積極作用。

二、長(zhǎng)清區(qū)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施狀況

長(zhǎng)清區(qū)位于濟(jì)南市西南部，南倚泰山，西臨黃河，總面積1178平方公里，轄區(qū)設(shè)有文昌、平安、崮云湖、五峰山4個(gè)街道以及歸德、孝里、馬山、萬(wàn)德、張夏、雙泉6個(gè)鎮(zhèn)，585個(gè)行政村，總?cè)丝?7.87萬(wàn)人。2011年9月，長(zhǎng)清區(qū)將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并實(shí)施，在國(guó)家相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，將繳費(fèi)檔次設(shè)為每年100元到5000元12個(gè)檔次，其中，100元檔次只適用于重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體的最低選擇。設(shè)置了具體的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)：如繳費(fèi)100元補(bǔ)貼30元、300元補(bǔ)貼36元、500元補(bǔ)貼42元、600元補(bǔ)貼45元、800元補(bǔ)貼51元、1000元補(bǔ)貼57元。隨著繳費(fèi)檔次的提高逐次增加，最高的5000元繳費(fèi)檔次可補(bǔ)貼100元。基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整為每人每月85元，對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取人死亡且在死亡后30日內(nèi)辦理居民養(yǎng)老保險(xiǎn)注銷登記的，一次性發(fā)給800元喪葬補(bǔ)助金，所需資金由市和縣（市）區(qū)政府按4：6的比例分擔(dān)。[2]

三、調(diào)查情況及相關(guān)數(shù)據(jù)描述

（一）調(diào)查研究方法

設(shè)計(jì)調(diào)查問卷和訪談提綱，采取以家庭戶為單位隨機(jī)發(fā)放調(diào)查問卷和現(xiàn)場(chǎng)訪談為主的形式進(jìn)行調(diào)查。本次調(diào)查涉及四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的8個(gè)行政村，隨機(jī)發(fā)放215份問卷，回收問卷207份，問卷有效率為96.3%。通過對(duì)問卷分析、對(duì)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門工作人員進(jìn)行訪談，分析制度實(shí)施中存在的問題及其原因，并提出解決相關(guān)問題的對(duì)策和建議。

（二）調(diào)查內(nèi)容

此次問卷涉及被調(diào)查者的年齡、性別、文化程度、養(yǎng)老方式的選擇、參保原因、繳費(fèi)檔次的選擇、對(duì)當(dāng)前養(yǎng)老金保障水平的滿意度以及對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)等17個(gè)問題。（調(diào)查問卷見附錄）

（三）調(diào)查的相關(guān)數(shù)據(jù)描述

本次調(diào)查受訪者中男性122人，占比58.9%；女性85人，占比41.1%。年齡分布大多數(shù)在36—60歲之間，其中46—60歲之間97人，占受訪人員的46.7%。受訪者的年齡結(jié)構(gòu)分布情況見圖1。

四、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施中存在的問題及原因分析

（一）制度宣傳不到位，居民自主參保意識(shí)不強(qiáng)

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，此次參與調(diào)查的207人中有179人參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)，參保率86.5%。近年來，雖然參保率在不斷上升，但是仍有很多居民對(duì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的認(rèn)識(shí)不足，存在著理解偏差。有些人認(rèn)為，既然養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定繳費(fèi)滿15年就可領(lǐng)養(yǎng)老金，等45歲時(shí)再繳費(fèi)也不遲，還有人存在等到60歲以后直接領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的簡(jiǎn)單想法。有些居民對(duì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并不了解，參保目的不明確，具有盲目性。在參保原因的調(diào)查中，大部分人自主參保意識(shí)不強(qiáng)，40.2%的參保者存在盲從現(xiàn)象，只有36.9%的參保者認(rèn)為能給自己帶來好處，利于晚年生活。未參保的受訪者中有43%對(duì)于以后是否參保持觀望態(tài)度，19.5%表示會(huì)參加。調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，受訪者中46-60歲之間的參保率最高，其次是36-45歲之間的受訪者，而25歲以下的受訪者參保率最低。從訪談中了解到，很多人是從親戚朋友那里了解相關(guān)制度內(nèi)容的，從居民對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的了解途徑也反映出相關(guān)工作人員對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的規(guī)定解讀不透徹，宣傳不夠深入，直接影響到居民的參保熱情（見圖2）。

圖1 受訪者年齡結(jié)構(gòu)

（二）居民繳費(fèi)水平不高，缺乏有效的繳費(fèi)激勵(lì)機(jī)制

調(diào)查數(shù)據(jù)中60%的參保者選擇了300元的繳費(fèi)檔次，22%的參保者選擇了500元的繳費(fèi)檔次，僅有5%的參保者選擇了1000元以上的繳費(fèi)檔次，沒有人選擇2000元以上的繳費(fèi)檔次（見圖3）。不同年齡段的居民在參保意愿上存在較大差別，尤其是年輕人，對(duì)于長(zhǎng)期性社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的興趣和熱情普遍很低，認(rèn)為養(yǎng)老離自己還很遙遠(yuǎn)，繳費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)也不能獲取高的收益。

我們以300元繳費(fèi)檔次為例，通過簡(jiǎn)單的靜態(tài)計(jì)算就會(huì)發(fā)現(xiàn)，繳滿15年后，每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金：(300+36)×15/139+85≈121(元)，300×15/121≈37，個(gè)人繳費(fèi)部分大約37個(gè)月可收回；若選擇5000元的繳費(fèi)檔次，同樣繳滿15年后，每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金：（5000+100）×15/139+85≈635（元），5000×15/635≈118，個(gè)人繳費(fèi)部分需要大約118個(gè)月可以收回。雖然2014年出臺(tái)的新政策中政府對(duì)于不同的繳費(fèi)檔次采取了階梯式補(bǔ)助方式，但是相比原來的收益并沒有提高多少，以500元繳費(fèi)檔次為例，實(shí)行階梯補(bǔ)助方式以后，以靜態(tài)計(jì)算相比原來每月只多出1.3元，即便選擇5000元的繳費(fèi)檔次，繳費(fèi)15年后每月也只比原來多出11元錢。繳費(fèi)收益與繳費(fèi)檔次不成正比，缺乏有效的繳費(fèi)激勵(lì)機(jī)制使得居民的參保繳費(fèi)水平不高。

圖3 參保者繳費(fèi)檔次分布結(jié)構(gòu)

（三）地方政府財(cái)政支持力度有限，養(yǎng)老金對(duì)居民的保障水平低

大多數(shù)受訪者都認(rèn)為現(xiàn)行的養(yǎng)老金水平低，很難滿足以后的養(yǎng)老需求。通過對(duì)現(xiàn)行養(yǎng)老金待遇水平滿意程度的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)51.4%的受訪者選擇了不滿意，20.6%的受訪者選擇了不了解，只有少數(shù)年齡較大的農(nóng)村居民認(rèn)為每月85元的養(yǎng)老金可以補(bǔ)貼生活，總比沒有強(qiáng)，可見居民對(duì)于養(yǎng)老金待遇水平的不滿意度還是很高的（見圖4）。以本次調(diào)查大部分參保者選擇300元的繳費(fèi)檔次為例，按照靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，一名參保者連續(xù)繳納15年保費(fèi)，按照現(xiàn)行的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，60歲以后每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金的數(shù)目約為（300+36）×15/139+85≈121(元)，很難維持老年人正常的生活。（注：139與現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)系數(shù)相同）參保居民的養(yǎng)老金構(gòu)成包括兩部分，即基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。濟(jì)南市規(guī)定，

基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分由省級(jí)以上財(cái)政補(bǔ)貼40%，市級(jí)與縣（區(qū)）級(jí)財(cái)政各補(bǔ)貼30%；自行提高部分，市級(jí)財(cái)政與縣（區(qū)）級(jí)財(cái)政分別補(bǔ)貼70%和30%；繳費(fèi)補(bǔ)貼部分由縣（區(qū)）政府承擔(dān)，這就使得地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)較重，補(bǔ)貼能力有限，實(shí)施一些參保的激勵(lì)措施比較困難。

圖4 養(yǎng)老金保障水平滿意度調(diào)查

（四）城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接不夠完善

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接還不順暢，特別是隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，越來越多的農(nóng)民工流動(dòng)生活在城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間，這一群體的存在使城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間的銜接問題顯得尤為突出。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些外出務(wù)工人員期望能參加養(yǎng)老金水平高的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是由于流動(dòng)性大、對(duì)銜接辦法心存疑惑以及繳費(fèi)能力不足等因素，沒有參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，又因?yàn)槌青l(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平較低且要經(jīng)常外出務(wù)工等因素，也沒有參保，所以很多農(nóng)民工既沒有參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，也沒有參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。[3]有些人在務(wù)工地參加了城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，當(dāng)這部分人返回家鄉(xiāng)或務(wù)工地點(diǎn)發(fā)生改變時(shí)，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未真正實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的轉(zhuǎn)移、接續(xù)問題就凸顯出來，出現(xiàn)了很多中途斷保的情況，居民的養(yǎng)老得不到保障。

五、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施問題的解決對(duì)策

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施離不開完善的制度設(shè)計(jì)和良好的運(yùn)行機(jī)制，只有在二者都不斷完善的情況下，才能保證城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的持續(xù)、健康發(fā)展。對(duì)此，可以從以下方面考慮：

（一）改進(jìn)宣傳方式，加大宣傳力度

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念是影響居民參保的一個(gè)重要因素。受其影響，城鄉(xiāng)居民往往更注重眼前利益。筆者認(rèn)為，觀念的轉(zhuǎn)變要立足于加強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)居民的社會(huì)養(yǎng)老意識(shí)，這是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，各縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）要持續(xù)做好城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的宣傳工作；否則，很難達(dá)到預(yù)期效果。

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)象大部分是農(nóng)村居民，其知識(shí)水平有限，應(yīng)不斷創(chuàng)新和改進(jìn)宣傳方式。采用通俗易懂的語(yǔ)言，通過多種途徑、多種形式、大力度地進(jìn)行宣傳，可以通過在村（社區(qū)）制作宣傳欄、懸掛條幅、張貼標(biāo)語(yǔ)、發(fā)放宣傳頁(yè)、在人群集中的地方使用流動(dòng)宣傳車開展政策咨詢活動(dòng)等形式，提高群眾對(duì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的認(rèn)知力度，增強(qiáng)其自主參保意識(shí)。

（二）制定切實(shí)有效的繳費(fèi)激勵(lì)措施

只有不同群體、不同收入水平人群的參保需求得到滿足，才能調(diào)動(dòng)他們參保的積極性，提高繳費(fèi)水平，因此要制定切實(shí)有效的繳費(fèi)激勵(lì)措施引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民早參保、多繳費(fèi)、多受益。

從調(diào)查的情況看，目前的新規(guī)定實(shí)行了繳費(fèi)補(bǔ)貼激勵(lì)措施，在一定程度上體現(xiàn)了對(duì)多繳多得的激勵(lì)，但是補(bǔ)貼力度還不夠大，從實(shí)施的情況看并沒有取得理想的效果，還有待于進(jìn)一步發(fā)揮其激勵(lì)作用。居民參保不積極，特別是中青年群體參保率低下，繳費(fèi)意愿持續(xù)性不足的情況與當(dāng)前缺乏繳費(fèi)持續(xù)增長(zhǎng)機(jī)制、相關(guān)激勵(lì)措施不足是分不開的，因而要設(shè)計(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)繳費(fèi)激勵(lì)機(jī)制。建議將繳費(fèi)年限與所發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金的數(shù)額聯(lián)系起來，基礎(chǔ)養(yǎng)老金數(shù)額隨繳費(fèi)年限的不斷增加而增加，形成長(zhǎng)期繳費(fèi)持續(xù)增長(zhǎng)激勵(lì)機(jī)制，體現(xiàn)“長(zhǎng)繳多得、多繳多得”的原則。[4]這對(duì)于16-45歲的中青年群體是很好的激勵(lì)，可以提高他們參保的積極性，有利于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的順利實(shí)施。

（三）增加政府對(duì)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼，提高養(yǎng)老金保障水平

我國(guó)的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人繳費(fèi)補(bǔ)貼部分由中央、省及以下地方政府負(fù)擔(dān)。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，特別是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的農(nóng)村地區(qū)，居民收入水平低，繳費(fèi)能力有限，地方政府承擔(dān)的財(cái)政壓力過大勢(shì)必也會(huì)影響制度的實(shí)施與推進(jìn)。為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健康持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)重新建構(gòu)中央財(cái)政與地方財(cái)政之間的關(guān)系，合理劃分各級(jí)政府間的財(cái)政責(zé)任，中央政府要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政投入。建立與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展及物價(jià)指數(shù)相適應(yīng)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，在此基礎(chǔ)上，要充分利用轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，提高對(duì)低收入群體補(bǔ)貼的力度，提高養(yǎng)老金的保障水平。

（四）提高統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間的順利轉(zhuǎn)接

只有解決好不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，解決流動(dòng)人口的后顧之憂，才能吸引他們加入到社會(huì)保障系統(tǒng)中來。雖然政府已經(jīng)出臺(tái)了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法，但在實(shí)行中也會(huì)遭遇一些阻力。由于全國(guó)統(tǒng)一的平臺(tái)尚未建立起來，統(tǒng)籌層次太低，各地區(qū)實(shí)行屬地管理，由于受當(dāng)?shù)卣?cái)政水平的制約，采用的標(biāo)準(zhǔn)和辦法不一致，各地繳費(fèi)水平、養(yǎng)老金發(fā)放、服務(wù)水平等方面都存在較大差異，這給養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)增加了操作上的難度。要從根本上解決不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間轉(zhuǎn)移接續(xù)困難的問題，必須提高統(tǒng)籌層次，實(shí)行統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理，通過構(gòu)建統(tǒng)一的信息系統(tǒng)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息共享，建立統(tǒng)一的社保經(jīng)辦服務(wù)管理體系，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，處理好養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。

[1]山東省人民政府關(guān)于建立居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施意見[EB/OL].http://shandong.mofcom.gov.cn/article/sjtongzhi gg/201308/20130800231269.shtml .

[2]濟(jì)南市人民政府網(wǎng).濟(jì)南市人民政府關(guān)于建立居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施意見[EB/OL].http://www.jinan.gov.cn/ art/2014/1/30/art_14829_16343.html.

[3]年底社保斷供潮再起:轉(zhuǎn)移接續(xù)難 農(nóng)民工居多[N].工人日?qǐng)?bào),2013-12-31.

[4]胡曉義.深入貫徹落實(shí)黨的十八大精神 統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)[J].中國(guó)社會(huì)保障,2013,(1)：28-29.

(責(zé)任編輯：張會(huì)榮）

F842.67

A

2095—7416(2016)05—0064—03

2016-09-19

張曉燕（1975-），女，山東菏澤人，公共管理碩士，山東管理學(xué)院勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院教師。