保加利亞基層學(xué)校自治改革探微

蔣洪池，盧 冰

(中國地質(zhì)大學(xué) 高等教育研究所，湖北 武漢 430074)

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保加利亞基層學(xué)校自治改革探微

蔣洪池，盧 冰

(中國地質(zhì)大學(xué) 高等教育研究所，湖北 武漢 430074)

2007年，保加利亞加入歐盟。為了提高生產(chǎn)率，趕上歐盟各成員國，保加利亞政府進(jìn)行了基層學(xué)校自治改革。實(shí)施委托學(xué)校預(yù)算制度、優(yōu)化學(xué)校布局、擴(kuò)大學(xué)校的自主權(quán)、擴(kuò)大社區(qū)和家長參與學(xué)校事務(wù)的權(quán)力成為保加利亞基層學(xué)校自治改革的重要內(nèi)容。改革提高了教育資源的使用效率，提升了教育管理效率，增強(qiáng)了學(xué)校教育的適應(yīng)性，推進(jìn)了學(xué)校管理的民主化進(jìn)程。探究其改革的背景、內(nèi)容、成效及其出現(xiàn)的問題，具有一定的理論價值和現(xiàn)實(shí)參考意義。

保加利亞；基層學(xué)校；自治改革

保加利亞位于歐洲巴爾干半島東南部，東鄰黑海，西接塞爾維亞和馬其頓，北靠羅馬尼亞，南連土耳其和希臘。保加利亞的人口約為759萬人，土地面積為110 993平方公里。保加利亞的教育主要分為三個階段：學(xué)前教育階段、義務(wù)教育階段和高等教育階段。在義務(wù)教育階段，保加利亞普及實(shí)行12年制義務(wù)教育，包括初等教育(小學(xué)教育)、基礎(chǔ)教育和中等教育三級?；鶎訉W(xué)校主要指進(jìn)行初等教育、基礎(chǔ)教育和中等教育的學(xué)校。2007年，保加利亞政府進(jìn)行了基層學(xué)校自治改革，探究其改革的背景、內(nèi)容、成效及其出現(xiàn)的問題，具有一定的理論價值和現(xiàn)實(shí)參考意義。

一、保加利亞基層學(xué)校自治改革的背景

早在20世紀(jì)70年代，保加利亞已是中等發(fā)達(dá)國家。1989年東歐巨變之后，保加利亞迅速演變成為政治民主化、經(jīng)濟(jì)市場化、文化多元化和教育分權(quán)化的國家，整個社會都發(fā)生了深刻的變化。21世紀(jì)以來，隨著歐洲一體化進(jìn)程的加速，保加利亞議會在2005年5月11日投票表決批準(zhǔn)了保加利亞加入歐盟的條約。2007年1月1日，保加利亞正式加入歐盟，成為歐盟的成員國。

作為歐盟的一個成員國，保加利亞一直都堅(jiān)持以“歐洲維度”來考慮本國發(fā)展，包括教育的發(fā)展。但是，保加利亞的教育發(fā)展與其他歐盟國家存在一定差距。據(jù)世界銀行有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，2006年，只有不到50%的保加利亞學(xué)生能夠達(dá)到經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家學(xué)生閱讀和數(shù)學(xué)素養(yǎng)的臨界點(diǎn)[1]3。此外，2006年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的國際學(xué)生評估項(xiàng)目(PISA：Program for International Student Assessment)測試結(jié)果也顯示，保加利亞學(xué)生的PISA測試成績低于大多數(shù)鄰國學(xué)生的測試水平。其中，大多數(shù)15歲的保加利亞學(xué)生都只能達(dá)到PISA測試的第二級(這次PISA評測把學(xué)生的成績分成六級，最高級是六級)，而位于保加利亞旁邊的匈牙利學(xué)生達(dá)到了PISA測試的第五級，塞爾維亞學(xué)生則達(dá)到了PISA測試的第三級。詳見圖1。

圖1 2000—2006年保加利亞及其鄰國PISA數(shù)學(xué)測試結(jié)果[2]20

可見，作為歐盟的一個成員國，保加利亞的教育發(fā)展與其他歐盟國家的教育發(fā)展存在明顯的差距。因此，為了趕上歐盟各成員國，努力實(shí)現(xiàn)保加利亞教育與歐洲教育的一體化，保加利亞需要提高其教育生產(chǎn)率。而提高教育系統(tǒng)的質(zhì)量及其適應(yīng)性是提高教育生產(chǎn)率的一個重要步驟。因此，在2007年，保加利亞政府進(jìn)行了基層學(xué)校自治改革。改革的目標(biāo)在于使基層學(xué)校教育系統(tǒng)發(fā)生兩大轉(zhuǎn)變：從中央政府直接投入轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃客ㄟ^適當(dāng)?shù)馁Y助體系下放財(cái)權(quán)以提高教育資源使用效率；從缺乏學(xué)生學(xué)習(xí)結(jié)果測量轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃吭O(shè)定戰(zhàn)略目標(biāo)并重點(diǎn)關(guān)注學(xué)生學(xué)習(xí)結(jié)果的客觀測量。在保加利亞基層學(xué)校自治改革中，保加利亞政府通過一系列改革措施，促進(jìn)了保加利亞基層學(xué)校的自治并提高了基層學(xué)校教育資源的使用效率和學(xué)校的教學(xué)效率，為基層學(xué)校教育系統(tǒng)更好地適應(yīng)地方需求奠定了基礎(chǔ)。

二、保加利亞基層學(xué)校自治改革的主要內(nèi)容

(一)實(shí)施委托學(xué)校預(yù)算制度

財(cái)政預(yù)算是決定學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)方式(包括人員聘任和課程設(shè)置)的先決條件[3]14。在保加利亞基層學(xué)校自治改革的過程中，保加利亞政府主要將注意力集中于兩個方面：探索教育行政權(quán)力的下放方式和建立學(xué)校一級的理財(cái)制度。2008年，保加利亞政府頒布了委托學(xué)校預(yù)算制度(Delegated School Budget)。這一制度是指市政府根據(jù)各個學(xué)校的學(xué)生人數(shù)，把各級政府(地方、州)的教育經(jīng)費(fèi)直接撥給學(xué)校，供學(xué)校自行使用的一種教育財(cái)政制度。委托學(xué)校預(yù)算制度的主要目標(biāo)在于使教育經(jīng)費(fèi)的使用權(quán)從市政府下放到學(xué)校。

在委托學(xué)校預(yù)算制度的安排下，基層學(xué)校成為“二級預(yù)算支出單位”(一級指的是財(cái)政資助機(jī)構(gòu)，即市政府)。市政府根據(jù)各個學(xué)校的入學(xué)人數(shù)，將80%的市政年度教育預(yù)算分配給各個學(xué)校，由學(xué)校校長進(jìn)行管理，剩下的20%市政年度教育預(yù)算則通過學(xué)校和市政府協(xié)商達(dá)成的一系列要求進(jìn)行分配。此外，政府還允許基層學(xué)校把上一年度積余的教育預(yù)算轉(zhuǎn)入下一年度，從而達(dá)到鼓勵基層學(xué)校節(jié)約開支的目的。

保加利亞基層學(xué)校自治改革中實(shí)施的委托學(xué)校預(yù)算制度的本質(zhì)是使基層學(xué)校擁有實(shí)質(zhì)性的教育預(yù)算控制權(quán)。這一制度的正式實(shí)施，使各個基層學(xué)校掌握了財(cái)政預(yù)算權(quán)，基層學(xué)校校長可以根據(jù)各個學(xué)校的實(shí)際需要及時調(diào)整教育經(jīng)費(fèi)，從而促進(jìn)基層學(xué)校管理效能的提高。

(二)優(yōu)化學(xué)校布局

近年來，隨著社會與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保加利亞的人口出生率逐漸下降。21世紀(jì)以后，保加利亞基礎(chǔ)教育和中等教育的適齡人口(7到17歲)急劇減少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000—2009年，保加利亞基礎(chǔ)教育和中等教育的總適齡人口從1 126 729人下降到了800 000人，減少了約30%。其中，基礎(chǔ)教育的總適齡人口從372 540人下降到了278 274人，減少了約26%；中等教育的總適齡人口從764 737人下降到了532 274人，減少了約31%。詳見下圖2。

圖2 2000—2009年保加利亞基礎(chǔ)教育和中等教育的學(xué)齡人口[1]72

保加利亞基礎(chǔ)教育和中等教育學(xué)齡人口的減少，使得保加利亞基層學(xué)校教育系統(tǒng)面臨著需求下降的局面。一個可行的解決舉措就是優(yōu)化轄區(qū)內(nèi)的基層學(xué)校數(shù)量，因此，優(yōu)化學(xué)校布局成為當(dāng)時保加利亞基層學(xué)校改革的一個重要方面。

2007年，為了保證教育系統(tǒng)的效率，提高教育資源的使用效率，在節(jié)省教育成本的基礎(chǔ)上提高教育質(zhì)量，保加利亞政府要求各直轄市優(yōu)化學(xué)校布局，即各直轄市優(yōu)化轄區(qū)內(nèi)的學(xué)校數(shù)量。在優(yōu)化學(xué)校布局的政策要求下，各直轄市關(guān)閉了農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)的小規(guī)模學(xué)校，并將這些學(xué)校與周邊的大規(guī)模學(xué)校合并。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年，保加利亞關(guān)閉的小規(guī)模學(xué)校達(dá)到了 111所，約相當(dāng)于前四年關(guān)閉的學(xué)校總數(shù)。2008年，保加利亞又有340所學(xué)校關(guān)閉，優(yōu)化學(xué)校布局的趨勢達(dá)到頂峰。2009年，關(guān)閉學(xué)校的數(shù)量下降到了44所[1]12。

(三)擴(kuò)大學(xué)校自主權(quán)

20世紀(jì)80年代，西方國家紛紛開始進(jìn)行教育改革，校本管理逐漸成為各國基礎(chǔ)教育改革的主要措施之一。在保加利亞基層學(xué)校自治改革的過程中，保加利亞政府通過實(shí)施校本管理，把具體的教育管理權(quán)以及運(yùn)營權(quán)下放到學(xué)校，使學(xué)校成為一個獨(dú)立的法人實(shí)體。

在保加利亞實(shí)施校本管理的背景下，保加利亞政府賦予了基層學(xué)校管理自身事務(wù)的權(quán)力和責(zé)任，基層學(xué)校在教育、組織、行政和管理方面獲得了很大的自主權(quán)和獨(dú)立性。具體而言，保加利亞的基層學(xué)校有權(quán)根據(jù)學(xué)生的年齡特征和學(xué)校的需要組織各種活動。學(xué)校校長得經(jīng)過候選人競爭民主選拔，并且需要通過保加利亞教育科技部和督導(dǎo)處專家的審查。學(xué)校校長可以計(jì)劃、組織、管理、協(xié)調(diào)、激勵、監(jiān)控教師以及學(xué)校的日常工作，有權(quán)支配學(xué)校預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的經(jīng)費(fèi)。此外，學(xué)校有權(quán)選擇錄用副校長、教師和其他職工?？傊?，在保加利亞基層學(xué)校自治改革的過程中，保加利亞政府通過推行校本管理改革，擴(kuò)大了學(xué)校在管理規(guī)則中的裁量權(quán)，增加了校長管理學(xué)校的權(quán)限，進(jìn)而使學(xué)校切實(shí)獲得了自主權(quán)。

(四)擴(kuò)大社區(qū)和家長參與學(xué)校事務(wù)的權(quán)力

保加利亞的基層學(xué)校自治改革中的自治是在社區(qū)參與下的自治，而不是單純的校長或者教師的自治，家長和社區(qū)的代表對學(xué)校發(fā)展和運(yùn)行應(yīng)擁有一定的權(quán)力。在保加利亞基層學(xué)校自治改革中，一方面允許家長、社區(qū)成員向校長表達(dá)他們的需求并對學(xué)校工作進(jìn)行監(jiān)督；另一方面，通過學(xué)校委員會，家長和社區(qū)與校長一起承擔(dān)部分學(xué)校事務(wù)管理和決策責(zé)任。這種家長和社區(qū)影響學(xué)校層面決策的權(quán)力，可以平衡和強(qiáng)化教育部門與學(xué)校校長之間的問責(zé)關(guān)系。

具體而言，保加利亞基層學(xué)校自治改革明確賦予了家長參與學(xué)校事務(wù)的權(quán)力：家長有獲知學(xué)校預(yù)算的權(quán)力；自由選擇學(xué)校的權(quán)力；獲取其子女在校表現(xiàn)相關(guān)信息的權(quán)力等。保加利亞政府通過以上具體規(guī)定，擴(kuò)大了社區(qū)和家長參與學(xué)校事務(wù)的權(quán)力。

三、保加利亞教育自治改革的成就

(一)提高了教育資源的使用效率

所有的最新研究都認(rèn)為學(xué)校對其預(yù)算的控制是學(xué)校運(yùn)作和改革成功的一個關(guān)鍵因素[4]18。保加利亞基層學(xué)校自治改革中提出的委托學(xué)校預(yù)算制度是保加利亞政府對保加利亞現(xiàn)行教育預(yù)算的一次重大變革。委托學(xué)校預(yù)算制度改變了保加利亞基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的支配權(quán)：政府不再擁有支配大部分基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的權(quán)力，教育經(jīng)費(fèi)的管理權(quán)下放到了學(xué)校一級，學(xué)校完全可以自主支配政府統(tǒng)一發(fā)放的教育經(jīng)費(fèi)。

在委托學(xué)校預(yù)算制度下，一方面，各個基層學(xué)校不僅有權(quán)力根據(jù)各個學(xué)校的實(shí)際情況決定教育經(jīng)費(fèi)的用途，而且可以決定學(xué)校員工的聘任以及員工的工資報酬，包括學(xué)校內(nèi)部教學(xué)人員與非教學(xué)人員的比例。此外，盡管教師的工資水平是由國家統(tǒng)一規(guī)定的，學(xué)校管理者可以根據(jù)教師和中層管理者的工作情況，決定各個教師和中層管理者的額外獎勵。另一方面，委托學(xué)校預(yù)算制度強(qiáng)調(diào)教育計(jì)劃是預(yù)算編制的起點(diǎn)?；鶎訉W(xué)校一旦獲得了預(yù)算控制權(quán)，會及時地根據(jù)學(xué)校的教育規(guī)劃和學(xué)生需求重新分配教育經(jīng)費(fèi)，從而提高了教育經(jīng)費(fèi)的使用效率。

據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，在2007—2008年，歸于保加利亞基層學(xué)校自治改革的儲蓄總額超過了1億保加利亞列瓦(BGN)[1]17。可見，在委托學(xué)校預(yù)算制度下，保加利亞基層學(xué)校通過獨(dú)立配置教育資源，改善了教育資源的利用效率。

(二)提升了教育管理效率

從教育成本與效率的角度來看，學(xué)校合并能提高教育管理的效率，降低辦學(xué)成本。一般而言，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)的作用，學(xué)校合并后成本會明顯降低。一些教育學(xué)者在對223所農(nóng)村學(xué)校進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，與小學(xué)校相比，在提供同等服務(wù)項(xiàng)目的情況下合并學(xué)?？蓪W(xué)校的經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)支出平均降低7.83%，68%的合并校經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)支出降幅在1.62%～14.04%之間。學(xué)校合并與學(xué)區(qū)重組，提高了學(xué)校的經(jīng)濟(jì)效率，因而也減少了地方的稅賦負(fù)擔(dān)[5]362-366。

保加利亞通過優(yōu)化學(xué)校布局的改革，提高了教育管理的效率，降低了辦學(xué)成本。有證據(jù)表明，如果保加利亞政府在2007—2008年沒有進(jìn)行基層學(xué)校自治改革并優(yōu)化學(xué)校布局，預(yù)計(jì)2008年保加利亞的教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額將會比實(shí)際的教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額高出4%[1]17。因此，總體而言，保加利亞的優(yōu)化學(xué)校布局節(jié)約了一定的辦學(xué)成本，提升了基層學(xué)校的教育管理效率，具有一定的經(jīng)濟(jì)意義。

(三)增強(qiáng)了學(xué)校教育的適應(yīng)性

在適應(yīng)社會需要而進(jìn)行的教育改革創(chuàng)新方面，政府的能力有一定局限，有時還滯后于現(xiàn)實(shí)的需要。而學(xué)校則可以根據(jù)實(shí)際情況和發(fā)展需要，通過制定適合自身發(fā)展的新政策使學(xué)校教育適應(yīng)地方發(fā)展的實(shí)際情況。

在保加利亞基層學(xué)校自治改革中，一方面，保加利亞政府通過擴(kuò)大學(xué)校的自主權(quán)，發(fā)揮學(xué)校自主管理的能動性和創(chuàng)造性，為學(xué)校探索適應(yīng)地方教育需求的教育政策提供了空間。另一方面，保加利亞政府賦予校長以及管理人員進(jìn)行學(xué)校管理的權(quán)力。校長以及學(xué)校管理人員都是學(xué)校層面第一線的實(shí)踐者，熟悉學(xué)校的優(yōu)勢和劣勢，能夠提高運(yùn)用資源的效能及效率，可以提高教育政策適應(yīng)當(dāng)?shù)匦蝿莸撵`活性，從而增強(qiáng)學(xué)校教育的適應(yīng)性，為保加利亞基層學(xué)校教育更好地適應(yīng)地方需求奠定了基礎(chǔ)。

(四)推進(jìn)了學(xué)校管理的民主化進(jìn)程

研究表明，有家長參與作出決策和管理的學(xué)校，則擁有更多的有成就的學(xué)生和更大的公眾支持[6]。如果每個家長參與者受到尊重且有權(quán)參與學(xué)校的決策和管理過程，就能形成家長和學(xué)校之間有效的協(xié)作關(guān)系，從而促進(jìn)家長參與學(xué)校教育的積極性。

在保加利亞基層學(xué)校自治改革中，家長和社區(qū)獲得與校長一起承擔(dān)部分學(xué)校管理和決策的權(quán)力。因此，家長角色也從傳統(tǒng)上的學(xué)校教育活動的支持者轉(zhuǎn)為學(xué)校教育的合作伙伴。這意味著家長在其子女的教育過程中與學(xué)校有著完全平等的伙伴關(guān)系，這種完全平等的伙伴關(guān)系是家長參與教育決策和管理的基礎(chǔ)。此外，家長參與學(xué)校管理，使家庭、學(xué)校與社區(qū)形成一個整合的民主的合作關(guān)系，有助于學(xué)校各項(xiàng)管理工作的開展，并在解決學(xué)校教育所面臨的各種問題時形成教育合力，共同促進(jìn)學(xué)生的健康發(fā)展?？傊议L和社區(qū)的參與，不僅有效地提高了學(xué)校對于學(xué)生的管理水平，完善了學(xué)校的教育管理制度，而且還進(jìn)一步促使家長和社區(qū)與教師、學(xué)校之間建立一種融洽、和諧、民主的協(xié)作關(guān)系，營造一種開放性的學(xué)校氛圍，從而推進(jìn)了學(xué)校管理的民主化進(jìn)程。

四、保加利亞基層學(xué)校自治改革出現(xiàn)的問題

保加利亞基層學(xué)校自治改革已進(jìn)行了八年多，改革取得了預(yù)期效果。但是，在改革的實(shí)施過程中也存在著不少問題，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)學(xué)校管理人員缺乏必要的預(yù)算管理知識和技能

委托學(xué)校預(yù)算制度的運(yùn)行，有賴于校長對規(guī)劃和運(yùn)行方面的各種因素進(jìn)行協(xié)調(diào)的能力和技巧，該過程要求校長必須努力吸收和運(yùn)用財(cái)務(wù)管理的技術(shù)手段來改變他們的傳統(tǒng)角色，有能力運(yùn)用有限的資金來滿足具體的教育需求。同時，委托學(xué)校預(yù)算制度要求和鼓勵學(xué)校的其他管理人員積極主動地參與日常預(yù)算編制和預(yù)算控制過程。由此，校長和其他學(xué)校管理人員的專業(yè)培訓(xùn)及其能力建設(shè)已成為制約委托學(xué)校預(yù)算制度能否成功實(shí)施的關(guān)鍵因素。

在實(shí)施委托學(xué)校預(yù)算制度的過程中，保加利亞政府發(fā)現(xiàn)有些校長和學(xué)校管理人員不具備合理分配教育資源的能力。因此，為了保證教育改革的利益相關(guān)者能夠適應(yīng)角色和責(zé)任的轉(zhuǎn)換，2008年，保加利亞國家校長培訓(xùn)學(xué)院對管理預(yù)算的校長進(jìn)行了培訓(xùn)。培訓(xùn)為期3天，政府要求學(xué)校校長以及學(xué)校財(cái)務(wù)管理人員都參加培訓(xùn)。此次培訓(xùn)主要采取由財(cái)政部門官員、委托學(xué)校預(yù)算制度試點(diǎn)直轄市的專業(yè)人員以及非政府組織的專業(yè)人員向?qū)W校校長說明委托學(xué)校預(yù)算制度的運(yùn)作模式。雖然校長通過參加培訓(xùn)對委托學(xué)校預(yù)算制度有了一定程度的了解，但仍對委托學(xué)校預(yù)算制度如何服務(wù)于教育政策目標(biāo)缺乏深層次的認(rèn)識。因此，雖然保加利亞政府通過培訓(xùn)、指南等各種方式豐富了學(xué)校管理人員的預(yù)算管理知識和技能，但很多學(xué)校管理人員仍然不具備合理管理學(xué)校預(yù)算經(jīng)費(fèi)的能力，進(jìn)而影響了委托學(xué)校預(yù)算制度的實(shí)施效果。此外，由于委托學(xué)校預(yù)算制度在2008年就已經(jīng)開始實(shí)施了，所以培訓(xùn)并不能對委托學(xué)校預(yù)算制度的實(shí)施效果產(chǎn)生積極影響。

(二)學(xué)校合并導(dǎo)致輟學(xué)率上升

有研究表明，在保加利亞基層學(xué)校自治改革的過程中，隨著學(xué)校的關(guān)閉和合并，關(guān)閉學(xué)校的入學(xué)率相對下降，輟學(xué)率相對上升。2007—2008年，保加利亞關(guān)閉學(xué)校的平均輟學(xué)率為14.9%，而沒關(guān)閉學(xué)校的輟學(xué)率為6.2%。可見，保加利亞關(guān)閉學(xué)校的輟學(xué)率比沒關(guān)閉學(xué)校的輟學(xué)率高出兩倍多。而在2008年的夏天，大約有300所學(xué)校被關(guān)閉。在這些學(xué)校中，有平均11.3%的學(xué)生輟學(xué)，而沒有關(guān)閉的學(xué)校中，只有4.9%的學(xué)生輟學(xué)?？梢姡瑳]有關(guān)閉的學(xué)校的學(xué)生輟學(xué)率明顯比關(guān)閉學(xué)校的學(xué)生輟學(xué)率低。詳見表1。

表1 2006—2008年保加利亞開放的學(xué)校和關(guān)閉的學(xué)校的平均輟學(xué)率[1]30

注：關(guān)閉的學(xué)校的輟學(xué)率可以通過第二年在其他學(xué)校就讀的學(xué)生數(shù)量進(jìn)行推算。此表的輟學(xué)率是指保加利亞公立學(xué)校一至七年級全日制學(xué)生的輟學(xué)率。

出現(xiàn)這種現(xiàn)象的主要原因在于，一方面，學(xué)校合并后，很多學(xué)生不得不到離家較遠(yuǎn)的學(xué)校去上學(xué)，較長乘車時間不僅很容易對低年級的學(xué)生成績造成影響，而且使學(xué)生的身體和心理壓力增大，許多家長還比較擔(dān)心學(xué)生的乘車安全，使得學(xué)生面臨著輟學(xué)的危險[1]32。另一方面，學(xué)校合并使得小規(guī)模學(xué)校的學(xué)生在進(jìn)入大規(guī)模學(xué)校以后，與同學(xué)、教師、學(xué)校之間有疏離感，致使他們對學(xué)校活動、學(xué)習(xí)缺乏熱情，導(dǎo)致最終輟學(xué)。此外，學(xué)校合并使得很多學(xué)生不得不到離家較遠(yuǎn)的學(xué)校去上學(xué)，導(dǎo)致家庭貧困的學(xué)生由于父母承擔(dān)不起學(xué)生交通費(fèi)用而輟學(xué)。

(三)家長和社區(qū)參與學(xué)校管理因缺乏法律保障而權(quán)力有限

保加利亞基層學(xué)校自治改革對教育權(quán)力進(jìn)行了重新配置，即對學(xué)區(qū)—學(xué)校、行政人員—教師、專業(yè)人員—家長的教育決策和管理權(quán)進(jìn)行重新分配，探索建立分權(quán)式的學(xué)校管理體系，賦予教師、學(xué)校、社區(qū)、家長和其他一些利益相關(guān)者一定的教育決策權(quán)，讓他們參與學(xué)校的管理，以改變教育決策權(quán)過度集中在市政府的狀況，從而實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理權(quán)的進(jìn)一步下移。但是，家長和社區(qū)參與學(xué)校管理需要法律保障，只有政府頒布相關(guān)法律法規(guī)和政策，家長和社區(qū)參與學(xué)校教育才有法律依據(jù)，其權(quán)力才能得到保障。

在保加利亞基礎(chǔ)學(xué)校自治改革中，雖然提出要擴(kuò)大家長和社區(qū)參與學(xué)校事務(wù)的權(quán)力，但是政府沒有頒布相關(guān)的法律法規(guī)和政策以保障家長和社區(qū)參與學(xué)校管理的權(quán)力。事實(shí)上，家長在學(xué)校事務(wù)上并沒有正式的發(fā)言權(quán)，家長對校長在經(jīng)費(fèi)預(yù)算問題上的決定也不會產(chǎn)生任何影響。此外，家長沒有獲取學(xué)生在學(xué)校的學(xué)習(xí)結(jié)果的信息渠道，因此家長也沒有途徑使學(xué)校對學(xué)生的學(xué)習(xí)結(jié)果負(fù)責(zé)，進(jìn)而打消了家長參與學(xué)校事務(wù)管理的積極性?？梢?，保加利亞基層學(xué)校自治改革因?yàn)闆]有相關(guān)法律法規(guī)為家長和社區(qū)參與學(xué)校管理提供制度保障，使得家長和社區(qū)的權(quán)力實(shí)施有限。

(四)學(xué)校權(quán)責(zé)不一致

問責(zé)制的基本含義是確保公共資源為公益目的服務(wù)，提高管理和資源使用的效率和效益[7]。問責(zé)制要求教育活動的參與者在被要求承擔(dān)某種責(zé)任的同時，也被賦予承擔(dān)該責(zé)任所需的權(quán)力；而教育活動的參與者在被賦予某項(xiàng)權(quán)力的同時，也被要求承擔(dān)起使用該項(xiàng)權(quán)力的責(zé)任。政府就績效表現(xiàn)向?qū)W校問責(zé)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，這些都是教育分權(quán)改革力圖達(dá)到的目標(biāo)。

在保加利亞基層學(xué)校自治改革中，政府?dāng)U大了學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，卻沒有施行有效的問責(zé)制，這無疑有損于整個基層學(xué)校教育系統(tǒng)的教育效率和質(zhì)量的提高。在改革中，保加利亞政府沒有出臺法律明確規(guī)定學(xué)校委員會和校長的權(quán)力劃分，因此校長不愿意和學(xué)校委員會共同承擔(dān)責(zé)任。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)今75%的保加利亞學(xué)校并沒有學(xué)校委員會，并且這些學(xué)校的教育理事會多由來自非政府組織的志愿者組成[1]39。此外，政府并沒有出臺法律規(guī)定校長必須和學(xué)校委員會商討學(xué)校年度預(yù)算，也沒有法律保障家長們提出的有關(guān)學(xué)校預(yù)算的建議。因此，雖然保加利亞基礎(chǔ)學(xué)校自治改革賦予了學(xué)校一定的自治權(quán)，但是由于政府沒有推行有效的問責(zé)措施，所以學(xué)校以及校長沒有承擔(dān)起其應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。

五、保加利亞基層學(xué)校自治改革中問題的治理

(一)進(jìn)行委托預(yù)算管理培訓(xùn)，提升學(xué)校管理人員的委托預(yù)算管理能力

委托學(xué)校預(yù)算制度是保加利亞基層學(xué)校自治改革中的一項(xiàng)重要的制度。但是，由于保加利亞基層學(xué)校管理人員缺乏必要的預(yù)算管理知識和技能，導(dǎo)致委托學(xué)校預(yù)算制度的實(shí)施受到影響。因此，保加利亞政府在2010年啟動了新一輪的委托預(yù)算管理培訓(xùn)項(xiàng)目。這項(xiàng)培訓(xùn)項(xiàng)目主要針對所有保加利亞基層學(xué)校的校長、副校長以及會計(jì)師。此次項(xiàng)目培訓(xùn)內(nèi)容主要包括保加利亞基層學(xué)校第一年實(shí)施委托學(xué)校預(yù)算制度所總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。此外，除了委托預(yù)算管理的相關(guān)知識，這次培訓(xùn)項(xiàng)目還包括推進(jìn)學(xué)校管理團(tuán)隊(duì)的能力建設(shè)的相關(guān)知識。此次培訓(xùn)提升了保加利亞基層學(xué)校的校長、副校長以及會計(jì)師的委托學(xué)校預(yù)算管理能力，促進(jìn)了保加利亞基層學(xué)校自治改革的順利開展。

(二)采取多種財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)措施，保證學(xué)生的出勤率

由于保加利亞基層學(xué)校自治改革過程中的學(xué)校合并導(dǎo)致了學(xué)生輟學(xué)率的上升，保加利亞政府采取了一系列財(cái)政以及非財(cái)政措施防止輟學(xué)率的繼續(xù)上升。其中財(cái)政措施包括：1.實(shí)施有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃(conditional cash transfers，簡稱CCT), 即政府和貧困家庭訂立“社會契約”，政府放棄傳統(tǒng)的食品補(bǔ)貼等形式，轉(zhuǎn)而直接發(fā)放現(xiàn)金，但前提條件是受益家庭必須送適齡子女入學(xué)，定期到診所體檢，或者改善子女的飲食結(jié)構(gòu)。2.對有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃進(jìn)行充分監(jiān)控，以保證收益學(xué)生的出勤率最大化。而非財(cái)政措施包括：改善并發(fā)展合并學(xué)校周邊地區(qū)的公共交通系統(tǒng)，從而降低家長對于學(xué)生乘車安全的擔(dān)心，進(jìn)而降低學(xué)生的輟學(xué)率。

(三)頒布新學(xué)校教育法，保障家長參與學(xué)生事務(wù)管理的權(quán)利

在保加利亞基層學(xué)校自治改革中，政府沒有頒布相關(guān)的法律法規(guī)和政策保障家長和社區(qū)參與學(xué)校管理的權(quán)力，導(dǎo)致家長和社區(qū)參與學(xué)校事務(wù)管理的權(quán)力受到限制。因此，保加利亞政府起草了新學(xué)校教育法。一方面，新學(xué)校教育法保證了家長接收學(xué)校預(yù)算的權(quán)利。另一方面，新學(xué)校教育法保留了家長作為自愿組織的法律地位。新學(xué)校教育法也提出應(yīng)在學(xué)校董事會支持學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略和預(yù)算的條件下建立一個受托人委員會，以保障家長參與學(xué)生事務(wù)管理的權(quán)利。此外，保加利亞政府還頒布了一系列保障家長參與性的政策：描述清晰的指導(dǎo)方針，指定學(xué)校董事會的角色參與學(xué)校決策；建立正式的程序，父母可以通過此程序與校長和市政當(dāng)局討論預(yù)算分配、人力資源、基礎(chǔ)設(shè)施和支持項(xiàng)目等相關(guān)決定；建立指導(dǎo)方針和信息傳播工具，以確保家長了解其子女所在學(xué)校的表現(xiàn)和學(xué)校的預(yù)算分配等相關(guān)信息。

(四)建立全國教育視察團(tuán)，保證學(xué)校權(quán)責(zé)一致

為了保證學(xué)校的權(quán)責(zé)一致性，保加利亞政府起草了法律草案，提議建立一個新的機(jī)構(gòu)——全國教育視察團(tuán)(the National Inspectorate on Education)，負(fù)責(zé)檢查各項(xiàng)教育政策在各市、地區(qū)以及國家層面的實(shí)現(xiàn)情況，對教育政策的實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行分析，并寫出分析報告。全國教育視察團(tuán)獨(dú)立于教育政策的制定機(jī)構(gòu)，因此不受教育政策制定機(jī)構(gòu)的干擾，能夠客觀地監(jiān)督教育政策的實(shí)施情況。除了建立全國教育視察團(tuán)以外，保加利亞政府還采取了其他的一系列措施來保證學(xué)校的權(quán)責(zé)一致。這些措施包括：賦予市政府對遵守學(xué)校規(guī)定的融資進(jìn)行監(jiān)控的權(quán)利，并讓市政府承擔(dān)這些融資的法律責(zé)任；賦予地方教育視察團(tuán)、市政府和學(xué)校董事會平等參與學(xué)校校長選拔的權(quán)利；確保直轄市的所有學(xué)生在學(xué)校系統(tǒng)中占有一席之地。

[1]HARRY A,TAZEEN F.A Review of the Bulgaria School Autonomy Reforms[R].World Bank Policy Research Working Report No.54890-BG.Washington,DC,2010.

[2]OECD.2007a.PISA 2006.Science Competencies for Tomorrow's World[M].Volume 1:Analysis Paris,2007.

[3]潘學(xué)軍.中小學(xué)“校本管理”模式的實(shí)施研究[D].成都：四川師范大學(xué),2009.

[4]艾倫奧登，勞倫匹克斯.學(xué)校理財(cái)：政策透視[M].上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2003.

[5]MITZEL,HAROLD E.Encyclopedia of Educational Research,Fifth Edition[M].New York:The Macmillan Publishing Co.,Inc.,1982.

[6]周月朗.近年來美國加強(qiáng)學(xué)校與家庭聯(lián)系的理論與實(shí)踐[J].教育理論與實(shí)踐，1995(2)：6.

[7]王景枝.美國州級高等教育協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)力演變[J].外國教育研究，2009(11)：90.

(責(zé)任編輯 朱春花)

A Brief Research on Autonomy Reform in Bulgaria Schools

JIANG Hong-chi,LU Bing

(Higher Education Research Institute, China University of Geosciences, Wuhan 430074, Hubei, China)

In 2007,Bulgaria joined the European Union.In order to improve productivity growth and catch up with EU members,the Bulgarian government has carried on school autonomy reforms which focus on implementing the Delegated School Budget System (DSBS),optimizing the school distribution,expanding the autonomy of the school and strengthening the rights of the community and parents to participate in school affairs.The reform improved the efficiency of the educational resources and management,enhanced the adaptability of the school education,and promoted the democratization process of the school.It has a certain theoretical and practical reference value to explore the background,contents,effects and problems of the reform.

Bulgaria; School; Autonomy reform

2016-08-14

2016年湖北高校人文社科重點(diǎn)研究基地“大學(xué)生發(fā)展與創(chuàng)新教育研究中心科研開放基金”資助項(xiàng)目(DXS20160023)

蔣洪池(1969- )，男，湖南懷化人，中國地質(zhì)大學(xué)高等教育研究所教授，教育學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事高等教育、比較教育研究；盧冰(1991- )，女，湖北武漢人，中國地質(zhì)大學(xué)高等教育研究所碩士研究生，主要從事比較高等教育研究。

G511

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1674-3571(2016)06-0103-06