P2P網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管機(jī)制的國際比較與啟示

蘇州市農(nóng)村金融學(xué)會課題組

P2P網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管機(jī)制的國際比較與啟示

蘇州市農(nóng)村金融學(xué)會課題組

近年來，P2P行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)逐漸暴露，P2P的健康發(fā)展必須依賴有效的監(jiān)管機(jī)制。本文總結(jié)了英美兩國的P2P監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，并與我國P2P監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行比較，針對不足提出了進(jìn)一步確立和完善我國P2P監(jiān)管體制的相關(guān)建議。

一、引言

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2006年宜信公司將P2P模式引入國內(nèi)至今，我國已經(jīng)出現(xiàn)了3844家P2P平臺，發(fā)展勢頭火熱。然而，類似“e租寶”事件的頻發(fā)，意味著P2P行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)逐漸暴露。2015年7月，為了規(guī)范P2P行業(yè)的發(fā)展，央行等十部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》。其中明確指出，由央行負(fù)責(zé)監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)支付業(yè)務(wù)，由銀監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)借貸業(yè)務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)信托業(yè)務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)金融業(yè)務(wù)，由證監(jiān)會負(fù)責(zé)股權(quán)眾籌融資業(yè)務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)基金銷售業(yè)務(wù)，由保監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

部分學(xué)者認(rèn)為，《指導(dǎo)意見》僅僅劃分了監(jiān)管框架，并沒有制定任何細(xì)則。毫無疑問，我國P2P行業(yè)確實(shí)存在各種風(fēng)險(xiǎn)，比如非法集資風(fēng)險(xiǎn)、信息外泄風(fēng)險(xiǎn)、欺詐風(fēng)險(xiǎn)等。由于缺乏相關(guān)法律約束，截至2015年底，我國已經(jīng)發(fā)生1302起P2P平臺“跑路”事件。因此，P2P行業(yè)的健康發(fā)展必須依賴有效的監(jiān)管機(jī)制。

究竟如何確定相關(guān)的監(jiān)管機(jī)制才能既防范P2P的風(fēng)險(xiǎn)而又不會抑制其創(chuàng)新式的發(fā)展，成為我國所面臨的一個難點(diǎn)。反觀英美兩國的P2P發(fā)展現(xiàn)狀，完備的監(jiān)管體系已經(jīng)基本確立。因此，總結(jié)英美兩國的P2P監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，并與我國進(jìn)行比較，將有助于我國P2P監(jiān)管體制的進(jìn)一步確立和完善。

二、P2P網(wǎng)絡(luò)借貸各國監(jiān)管機(jī)制的主要內(nèi)容

無論是從英美還是我國的角度來看，P2P的出現(xiàn)到發(fā)展都經(jīng)歷了一個曲折的過程。為了綜合分析比較各國監(jiān)管機(jī)制的不同，本文將從監(jiān)管主體、市場準(zhǔn)入機(jī)制、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制、信息披露及報(bào)告機(jī)制等角度展開具體分析。

（一）美國P2P監(jiān)管機(jī)制的主要內(nèi)容。

2010年，美國頒布《多德-弗蘭克法案》，意圖將多頭聯(lián)合監(jiān)管向獨(dú)立監(jiān)管傾斜。但是觀察其國內(nèi)的現(xiàn)狀，主要仍然以職能監(jiān)管為主，即對交易模式本身進(jìn)行監(jiān)管，而不管從事交易的機(jī)構(gòu)本身的性質(zhì)。

1.監(jiān)管主體。根據(jù)美國P2P的交易對象，即收益權(quán)憑證，監(jiān)管主體是美國證券交易委員會（SEC），其中也包括各州一級證券監(jiān)管部門對P2P機(jī)構(gòu)設(shè)立準(zhǔn)入門檻。另一方面，美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）負(fù)責(zé)監(jiān)管P2P機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)銀行；聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）負(fù)責(zé)監(jiān)管和處理P2P機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的一切不公平、欺詐的行為。2010年，美國頒布《多德-弗蘭克法案》之后，成立了消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB），定位于保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，促進(jìn)資本市場信息披露。

表2-1：美國P2P監(jiān)管主體

2.市場準(zhǔn)入機(jī)制。美國P2P行業(yè)的市場準(zhǔn)入機(jī)制由SEC確立，其中包括兩方面：一是資金門檻；二是技術(shù)門檻。其中資金門檻較高，因?yàn)椴粌H需要承擔(dān)交易憑證證券化所需的成本，還須到所在州的證券監(jiān)管部門進(jìn)行等級評定，并得到發(fā)售相關(guān)憑證的許可。另一方面，由于美國風(fēng)險(xiǎn)投資與P2P的緊密關(guān)系，這就要求無論是P2P機(jī)構(gòu)創(chuàng)始人還是機(jī)構(gòu)組成人員，都必須有著深厚的投資經(jīng)驗(yàn)和管理水平，對其中所可能涉及的相關(guān)技術(shù)也必須十分了解。如此嚴(yán)苛的準(zhǔn)入機(jī)制使得美國P2P行業(yè)呈現(xiàn)高度集中的趨勢。

3.消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制。美國對消費(fèi)者的保護(hù)主要包括：第一，《公平信貸法》、《多德-弗蘭克法案》等法律保障消費(fèi)者的公平消費(fèi)的權(quán)利；第二，《公允債務(wù)清收習(xí)慣法》、《公允信貸報(bào)告法》等法律保護(hù)消費(fèi)者的隱私權(quán)利，并要求P2P機(jī)構(gòu)提供相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)共享信息；第三，P2P機(jī)構(gòu)必須制定破產(chǎn)后備計(jì)劃，保障消費(fèi)者在機(jī)構(gòu)破產(chǎn)后的權(quán)益。

4.信息披露及報(bào)告機(jī)制。美國《真實(shí)貸款法案》要求P2P機(jī)構(gòu)必須向SEC報(bào)送相關(guān)貸款內(nèi)容。而SEC工作人員將對所報(bào)送的材料進(jìn)行審核，然后按照法定要求向消費(fèi)者公布買賣或持有收益權(quán)憑證等決定相關(guān)的全部信息。

（二）英國P2P監(jiān)管機(jī)制的主要內(nèi)容。

英國是P2P的發(fā)源地。截至2015年底，英國國內(nèi)有40家P2P機(jī)構(gòu)正在運(yùn)營。在次貸危機(jī)之后，英國主動改變監(jiān)管策略，維持P2P行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

1.監(jiān)管主體。次貸危機(jī)之后，英國的監(jiān)管主體由“三方監(jiān)管”向“雙峰監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，即形成政府監(jiān)管和行業(yè)自律兩方面進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)管。政府監(jiān)管的核心是金融市場行為監(jiān)督局（FCA），負(fù)責(zé)頒布和執(zhí)行P2P的相關(guān)法律。行業(yè)自律是指由三家P2P公司成立的P2P行業(yè)自律協(xié)會（P2PFA），負(fù)責(zé)建立行業(yè)規(guī)范，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，并且P2PFA已經(jīng)受到政府認(rèn)可，接受政府監(jiān)督。

表2-2：英國P2P監(jiān)管主體

2.市場準(zhǔn)入機(jī)制。英國政府為P2P機(jī)構(gòu)設(shè)立的最低審慎資本要求取決于固定最低資本和浮動最低資本的最高值。其中，固定最低資本為5萬英鎊，而浮動最低資本則主要根據(jù)平臺貸款資金總額來確定。

3.消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制。一方面，F(xiàn)CA要求P2P機(jī)構(gòu)必須綜合考慮投資的性質(zhì)與風(fēng)險(xiǎn)，向消費(fèi)者披露公平、準(zhǔn)確、無誤導(dǎo)、適當(dāng)且有用的信息。在面臨投訴糾紛時，P2P機(jī)構(gòu)必須將投訴程序細(xì)節(jié)公布在網(wǎng)上。另一方面，F(xiàn)CA規(guī)定，在P2P機(jī)構(gòu)面臨破產(chǎn)時，應(yīng)按照規(guī)則返還客戶資金，將未到期貸款交由第三方機(jī)構(gòu)管理，同時為客戶開設(shè)新的銀行賬戶用以接受本息的償還。

表2-3：浮動最低資本要求

4.信息披露及報(bào)告機(jī)制。FCA要求英國所有P2P機(jī)構(gòu)必須在線提交相關(guān)報(bào)告：第一，必須按季度提交財(cái)務(wù)報(bào)告，包括資產(chǎn)負(fù)債表、損益表等；第二，按月提交客戶資金報(bào)告（規(guī)模較小的機(jī)構(gòu)按年報(bào)送）；第三，按季度提交投資報(bào)告，包括出借人數(shù)量、借貸金額、平均利率平均違約率等；第四，每日提交投訴處理情況。

（三）中國P2P監(jiān)管機(jī)制的主要內(nèi)容。

我國P2P監(jiān)管發(fā)展緩慢。2015年《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》的出臺，才真正確立國內(nèi)P2P監(jiān)管的主體，但是仍然缺乏相關(guān)法律和細(xì)則的確定。

1.監(jiān)管主體。根據(jù)央行等十部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，我國的P2P行業(yè)監(jiān)管主體是銀監(jiān)會。除此之外，我國擁有“中國小額信貸聯(lián)盟”、“中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會”等多個行業(yè)自律組織。其中，中國小額信貸聯(lián)盟擁有會員92家，中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會僅有P2P機(jī)構(gòu)19家。這說明大部分的P2P機(jī)構(gòu)都沒有被納入其中，而僅依靠銀監(jiān)會監(jiān)管。

2.市場準(zhǔn)入機(jī)制。目前，我國P2P機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻較低，僅需到工商部門領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，申請ICP許可證，并申請?zhí)砑印盎ヂ?lián)網(wǎng)信息服務(wù)”經(jīng)營范圍，即可展開P2P業(yè)務(wù)。2013年，上海市出臺《上海市網(wǎng)絡(luò)信貸服務(wù)業(yè)企業(yè)聯(lián)盟網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)》，首次在地方上設(shè)立準(zhǔn)入門檻。但是在全國范圍內(nèi)，更嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制還沒有落實(shí)。

3.消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制。根據(jù)我國P2P的監(jiān)管現(xiàn)狀，對消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)主要是由平臺承諾保障，缺乏規(guī)范性的統(tǒng)一。若發(fā)生平臺跑路事件，消費(fèi)者可以收集相關(guān)證據(jù)去公安部門登記舉證。但由于證據(jù)收集困難，因此難以保障。

4.信息披露及報(bào)告機(jī)制。目前我國P2P信息披露及報(bào)送機(jī)制十分薄弱，并未強(qiáng)制要求各機(jī)構(gòu)報(bào)送相關(guān)材料。而各P2P機(jī)構(gòu)也以商業(yè)秘密為由拒絕披露相關(guān)信息。2016年8月1日，中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會公布了《互聯(lián)網(wǎng)金融信息披露標(biāo)準(zhǔn)——P2P網(wǎng)貸（征求意見稿）》和《中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會互聯(lián)網(wǎng)金融信息披露自律管理規(guī)范（征求意見稿）》，擬定了從業(yè)機(jī)構(gòu)信息、平臺機(jī)構(gòu)信息等多項(xiàng)披露標(biāo)準(zhǔn)，但具體實(shí)施還有待檢驗(yàn)。

三、P2P網(wǎng)絡(luò)借貸各種監(jiān)管機(jī)制的綜合比較

綜合上文分析，美、英在P2P監(jiān)管機(jī)制上分別作出了嘗試，而我國在監(jiān)管體系和具體問題上還存在不足。

表3-1：各國P2P監(jiān)管機(jī)制比較

從中可以看出，我國P2P網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管機(jī)制與國外還有著很大不同與差距。

首先，在監(jiān)管主體上，盡管我國擁有“中國小額信貸聯(lián)盟”、“中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會”這樣的民間組織，而我國大部分P2P平臺并未被納入自律組織。反觀美國的職能監(jiān)管以及英國政府與行業(yè)的相互呼應(yīng)，已經(jīng)深入到監(jiān)管的細(xì)節(jié)問題。

其次，美國在資金和技術(shù)上對準(zhǔn)入門檻均有很高的要求，英國則在資金上有靈活的門檻標(biāo)準(zhǔn)。我國門檻卻相對較低，僅僅注冊和申請即可獲得經(jīng)營資格。而在相關(guān)人才上，也比較匱乏，缺少專業(yè)技術(shù)的支撐。

再者，我國P2P機(jī)構(gòu)沒有完備的破產(chǎn)計(jì)劃。這就導(dǎo)致平臺一旦發(fā)生倒閉，就會有“跑路”現(xiàn)象。這一方面是因?yàn)槠脚_的自律性不夠，而更重要的是沒有相關(guān)法律的約束。

最后，根據(jù)上文提到的我國擬定的信息披露標(biāo)準(zhǔn)，仍然以行業(yè)協(xié)會自律為主。這就意味著，對協(xié)會之外的P2P機(jī)構(gòu)缺乏約束。而英美兩國則有專門的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。

四、啟示

通過對中英美的對比，不難發(fā)現(xiàn)，我國P2P的監(jiān)管雖然逐步開始落實(shí)，但仍然有許多不足。針對上文的分析，可以得到如下啟示。

第一，統(tǒng)一行業(yè)自律標(biāo)準(zhǔn)。針對目前結(jié)構(gòu)松散，成員較少的民間協(xié)會，可以采取合并的方式，并吸收更多的優(yōu)質(zhì)機(jī)構(gòu)，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的行業(yè)自律組織，確定P2P行業(yè)的營業(yè)規(guī)則。

第二，吸納專業(yè)人才，提高職業(yè)素養(yǎng)。P2P平臺的健康發(fā)展，不僅需要雄厚的資金，也需要專業(yè)的人才積極參與，包括投資管理、風(fēng)險(xiǎn)控制、平臺建立、法律顧問等等。另一方面，也要加強(qiáng)對從業(yè)人員的專職培訓(xùn)。

第三，完善相關(guān)法律，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。法律是最低的道德要求，只有完善的法律才能真正約束P2P行業(yè)的“野蠻生長”。而保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益應(yīng)當(dāng)成為P2P監(jiān)管機(jī)制的核心內(nèi)容。設(shè)立專門的投訴處理機(jī)構(gòu)，不僅可以處理消費(fèi)者的投訴問題，也會對P2P行業(yè)形成一定的約束作用。同時，也必須確立破產(chǎn)程序，防止P2P的倒閉波及消費(fèi)者自身的利益。

第四，提高市場準(zhǔn)入門檻。目前我國P2P準(zhǔn)入門檻過低，因此導(dǎo)致P2P機(jī)構(gòu)臃腫且出現(xiàn)“井噴式”的發(fā)展。有關(guān)學(xué)者指出，備案制可以成為合理的準(zhǔn)入門檻，并且要設(shè)立一定的資產(chǎn)要求，杜絕項(xiàng)目擔(dān)保。

第五，建立嚴(yán)格的信息披露機(jī)制。為了保證平臺的公平與透明，必須嚴(yán)格披露相關(guān)信息，包括財(cái)務(wù)信息、投資信息、利率與風(fēng)險(xiǎn)等。不僅如此，銀監(jiān)會作為P2P監(jiān)管的主體，應(yīng)該定期對所披露信息進(jìn)行審核，以防止欺詐行為的產(chǎn)生。

（課題組長：樊震宙 成員：徐青、倪澤雯）